劉國(guó)佳 韓瑋 陳安

摘?要：[目的/意義]探究新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策的特征與不足可為我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策制定及體系優(yōu)化提供參考。[方法/過程]本文以2020年1月—8月中央政府發(fā)布的329份新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本為研究對(duì)象，構(gòu)建了政策三維分析框架，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法、內(nèi)容分析法、PMC指數(shù)模型等研究方法，分別探究了疫情應(yīng)對(duì)政策的主體合作網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容與執(zhí)行效力特征。[結(jié)果/結(jié)論]結(jié)果表明，政策主體維度，聯(lián)合發(fā)布成為主要形式;在政策工具維度，3類政策工具占比需協(xié)調(diào)平衡;在政策效力維度，政策整體表現(xiàn)良好，但部分待評(píng)價(jià)政策時(shí)效較短，穩(wěn)定性較低，前瞻性亟待加強(qiáng)。基于此，提出我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎疫情;政策三維分析框架;政策主體;政策工具;政策評(píng)價(jià)

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.07.002

〔中圖分類號(hào)〕C939?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1008-0821（2021）07-0013-14

Quantitative?Study?of?Public?Health?Emergency?Response

Policies?Based?on?a?Three-Dimensional?Analysis?Framework

——Taking?The?COVID-19?as?an?Example

Liu?Guojia1?Han?Wei2*?Chen?An2

（1.School?of?Public?Policy?and?Management，University?of?Chinese?Academy?of?Sciences，

Beijing?100049，China;

2.Institutes?of?Science?and?Development，Chinese?Academy?of?Sciences，Beijing?100190，China）

Abstract：[Purpose/Significance]By?exploring?the?characteristics?and?shortcomings?of?the?COVID-19?response?policies，it?can?provide?reference?for?the?formulation?of?public?health?emergency?response?policies?and?system?optimization.[Method/Process]Taking?the?329?COVID-19?response?policies?texts?issued?by?the?central?government?from?January?to?August?2020?as?the?research?object，a?three-dimensional?analysis?framework?was?constructed.Using?social?network?analysis?methods，content?analysis?methods?and?PMC?index?model，the?paper?respectively?explored?the?characteristics?of?policy-makers?cooperation?network，content?and?implementation?effectiveness?of?the?COVID-19?response?policies.[Result/Conclusion]The?study?found?that?in?the?dimension?of?policy-makers，united?issue?of?policies?became?the?main?form.In?the?dimension?of?policy?instruments，the?proportion?of?three?kinds?of?policy?instruments?should?be?coordinated?and?balanced.In?the?dimension?of?policy?effectiveness，the?overall?performance?was?good，but?some?of?the?policies?that?were?evaluated?had?short?timeliness?and?low?stability，and?their?foresight?needed?to?be?strengthened?urgently.Based?on?this，suggestions?for?optimizing?public?health?emergency?response?policies?were?put?forward.

Key?words：public?health?emergency;COVID-19;three-dimensional?policy?analysis?framework;policy-makers;policy?instrument;policy?evaluation

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)及其衍生事件會(huì)對(duì)我國(guó)公眾生命安全、社會(huì)正常秩序與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成巨大損失。2020年初，新冠肺炎疫情呈現(xiàn)快速暴發(fā)與蔓延的特點(diǎn)，在近1個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，新冠肺炎確診人數(shù)為17?205例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非典同期的3?400例[1]。疫情發(fā)生后，黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強(qiáng)對(duì)疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[2]。各級(jí)政府部門迅速進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判并相繼出臺(tái)了一系列疫情應(yīng)對(duì)政策，成為我國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“兩手抓”的重要基礎(chǔ)。深度剖析新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策的科學(xué)性和適配性有助于完善和優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控政策體系，政策文本屬于質(zhì)性資料，對(duì)質(zhì)性資料的量化將使得分析結(jié)果更加精確，且更易于提出有針對(duì)性的建議[3]。

目前，學(xué)者們對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的研究集中于政策內(nèi)容分析[4-6]、政策主題演化[7-8]、政策效果評(píng)價(jià)[9-10]、政策體系完善[11-12]、政策比較與借鑒[13]等方面，具體的政策內(nèi)容包括整體性疫情防控政策[4]、復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策[14-15]、財(cái)稅支撐政策[16]等，研究視角有政策工具單一視角[14]、“政策目標(biāo)—政策工具”二維分析框架[4]、“政策主體—政策客體—政策目標(biāo)—政策工具”四維研究框架[15]等?？傮w來看，相關(guān)研究大多基于政策工具視角對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，政策文本的研究時(shí)段集中于疫情防控初期，較少涉及疫情常態(tài)化防控期發(fā)布的政策文本，且較少關(guān)注對(duì)政策效力評(píng)價(jià)的研究。為了進(jìn)一步拓寬突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策量化分析的研究思路，充分揭示突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的性質(zhì)、特征及內(nèi)容，本文還充分借鑒了其他領(lǐng)域的政策文本量化分析研究框架[16-22]。

基于此，本文從政策發(fā)布主體、政策工具、政策效力3個(gè)維度構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的三維分析框架，以2020年1月—8月國(guó)家政府發(fā)布的329份新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本為研究樣本，較為全面、系統(tǒng)地分析政策的發(fā)布主體間合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、內(nèi)容分布以及執(zhí)行效力特征，探討現(xiàn)有政策中存在的問題，以期為我國(guó)政府進(jìn)一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策體系的合理性和有效性提供指導(dǎo)和建議，積極推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化。

1?研究設(shè)計(jì)

1.1?三維分析框架

本文基于前人研究成果及自身研究對(duì)象，依據(jù)政策過程從政策主體、政策工具和政策效力3個(gè)相互支撐和補(bǔ)充的維度出發(fā)，構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的三維分析框架，如圖1所示。

圖1?突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的三維分析框架

1.1.1?政策發(fā)布主體維度

政策發(fā)布主體是指依照法定權(quán)限和程序頒布相關(guān)政策文件的機(jī)構(gòu)或組織，是政策系統(tǒng)的核心組成部分，其功能是參與或影響政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等。政策的制定與實(shí)施主要由政策發(fā)布主體的宏觀調(diào)控行為、政策工具的選擇運(yùn)用以及政策對(duì)象的選擇來聯(lián)合實(shí)現(xiàn)[23]。本文運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，對(duì)新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策發(fā)布主體及其合作網(wǎng)絡(luò)特性進(jìn)行量化分析，有利于明晰政策發(fā)布主體的中心性與主體間的協(xié)同程度，對(duì)完善疫情防控政策體系具有重要意義。

1.1.2?政策工具維度

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁[24]，政策工具理論以其強(qiáng)大的解釋力和廣泛的應(yīng)用性獲得了普遍關(guān)注[25]。政策工具可被理解為政府在制定或落實(shí)某項(xiàng)政策時(shí)為達(dá)成既定政策目標(biāo)而采取的相關(guān)政策措施或手段[26]。作為政策科學(xué)的結(jié)構(gòu)性理論，國(guó)內(nèi)外學(xué)者將政策工具分成不同的類別，其中最為經(jīng)典的是，Rothwell?R等將政策工具分為3類：供給型、需求型和環(huán)境型[27]，弱化了政策工具本身的強(qiáng)制程度特征，而是將關(guān)注重點(diǎn)放在政策作用的具體領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性和內(nèi)容導(dǎo)向性。這種分類方式多維全面，二級(jí)分類指標(biāo)明確，操作方法相對(duì)具體，與本文突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策相適配。

本文將新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策統(tǒng)一劃分為供給型、需求型及環(huán)境型。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)疫情防控的推動(dòng)力，政府通過對(duì)人才、資金、技術(shù)等要素的直接供給，保障疫情期間的資源需求。需求型政策工具主要體現(xiàn)為政策對(duì)疫情防控的拉動(dòng)力，政府通過采購(gòu)、管制等政策減少工作中的阻力。環(huán)境型政策工具作為外部因素對(duì)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情產(chǎn)生間接影響，側(cè)重于為應(yīng)對(duì)疫情提供良好的外部環(huán)境。以上3類政策工具可進(jìn)一步根據(jù)疫情應(yīng)對(duì)政策文本內(nèi)容細(xì)分為具體類別，其分類及解釋如表1所示。

1.1.3?政策效力維度

政策效力是指政策實(shí)施后所產(chǎn)生的實(shí)際效果。政策效力評(píng)價(jià)對(duì)政策制定、執(zhí)行和反饋調(diào)整具有直接促進(jìn)作用[28]。本文構(gòu)建了新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策的PMC指數(shù)模型[29]，通過PMC指數(shù)值及PMC曲面，能夠直觀揭示各個(gè)政策的優(yōu)勢(shì)與缺陷，為政策制定、執(zhí)行和修訂提供參考和依據(jù)。目前關(guān)于政策效力評(píng)價(jià)的研究存在一定程度的主觀傾向性和模糊性，PMC指數(shù)模型的創(chuàng)新之處體現(xiàn)在使用二進(jìn)制0和1平衡各個(gè)變量，強(qiáng)調(diào)不應(yīng)該對(duì)變量數(shù)目和權(quán)重設(shè)限，從而可以從各個(gè)維度分析某項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢(shì)和內(nèi)部一致性。該方法需要通過文本挖掘方式獲取政策評(píng)價(jià)的原始指標(biāo)數(shù)據(jù)，在很大程度上避免了人為評(píng)價(jià)的主觀性并提高精確度。

1.2?研究方法

1.2.1?社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法

本文將多部門共同發(fā)布疫情應(yīng)對(duì)政策看作主體間的合作關(guān)系，確定了政策發(fā)布主體的合作矩陣，借助Ucinet軟件繪制了主體間的合作網(wǎng)絡(luò)圖，采用無向二值網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行刻畫，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法計(jì)算出合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征[30]，指標(biāo)具體內(nèi)涵如表2所示。

1.2.2?內(nèi)容分析法

本文對(duì)納入研究范圍的329份新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，利用Nvivo12質(zhì)性分析軟件按照“政策編號(hào)—章節(jié)號(hào)/條款號(hào)”的方式對(duì)其進(jìn)行順序編碼，如1-1表示編號(hào)為1的政策文件的第1章節(jié)/條款，其余編碼以此類推，最終整理出1?356個(gè)分析單元，編碼樣例如表3所示。根據(jù)政策分析框架對(duì)每個(gè)分析單元進(jìn)行內(nèi)容分析，并將分析單元?dú)w入所屬的政策工具。由于部分政策文本內(nèi)容具有綜合性，為了保證分類的準(zhǔn)確性，當(dāng)該條政策使用了多條政策工具時(shí)，在進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，需要按照政策工具類型重復(fù)計(jì)數(shù)，例如編號(hào)為4-1的分析單元同時(shí)涉及資金投入和物資保障，則在該兩項(xiàng)政策子工具中各計(jì)數(shù)1次。

1.2.3?PMC指數(shù)模型

文章綜合Estrada?M?A[29]的變量設(shè)計(jì)方法和已有研究成果，結(jié)合疫情應(yīng)對(duì)政策的內(nèi)容特征，構(gòu)建了疫情應(yīng)對(duì)政策PMC評(píng)價(jià)體系，如表4所示。

PMC指數(shù)計(jì)算分為4步：第一步，確定待評(píng)價(jià)的疫情應(yīng)對(duì)政策文本，通過文本挖掘的方式確定二級(jí)變量取值，如式（1）、（2）所示，各二級(jí)變量的取值范圍是0或1，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如表4所示;第二步，計(jì)算各一級(jí)變量的指標(biāo)值（二級(jí)變量得分之和與二級(jí)變量數(shù)量之比）。各一級(jí)變量取值范圍為0～1之間，如式（3）;第三步，依據(jù)式（4），通過進(jìn)行各一級(jí)變量的加總求和計(jì)算出各項(xiàng)政策文本的PMC指數(shù);第四步，進(jìn)行政策效力評(píng)價(jià)，PMC指數(shù)滿分為9分，政策評(píng)分等級(jí)如表5所示。

1.3?數(shù)據(jù)收集和獲取

本文以2020年1月—8月的新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本為研究對(duì)象。政策文本主要來源于中央各部委官網(wǎng)和“北大法寶”“萬方法律數(shù)據(jù)庫(kù)”兩個(gè)官方權(quán)威的政策數(shù)據(jù)庫(kù)。檢索方式為以“新型冠狀病毒”“新冠肺炎”“疫情”等為關(guān)鍵詞，檢索時(shí)間為2020年8月31日22：10，由于涉及疫情防控的政策文本數(shù)量眾多，為了確保政策選取的全面性、科學(xué)性和代表性，本研究按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行了整理和篩選。第一，選取國(guó)家層面的政策文本，發(fā)文單位為中央立法機(jī)關(guān)或國(guó)務(wù)院及其部委局等機(jī)構(gòu)，地方政策不予采用;第二，政策內(nèi)容與新冠肺炎疫情防控直接相關(guān);第三，政策類型為法律法規(guī)及正式行政公文，不計(jì)入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件。經(jīng)過反復(fù)討論，最終收集到新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本共計(jì)329份，如表6所示。

2?結(jié)果分析

2.1?描述性統(tǒng)計(jì)分析

如表7所示，新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策文本的發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先增長(zhǎng)后下降的趨勢(shì)，在2月份達(dá)到峰值，表明政府在疫情暴發(fā)初期高度重視疫情防控工作，積極發(fā)布和完善相關(guān)政策。而隨著時(shí)間推移，疫情逐漸進(jìn)入減緩和可控期，國(guó)家層面的政策逐漸減少，且多為補(bǔ)充性政策。從政策類型來看，329份疫情應(yīng)對(duì)政策中，通知類政策文本數(shù)量最多，占比達(dá)87.23%。表明在疫情防控期間，政府傾向于采用具有下達(dá)指示、布置工作功能的政策，具有一定強(qiáng)制性。相比之下，“公告”“意見”等其他類型的政策頒布數(shù)量較少，僅占12.77%。

2.2?政策主體分析

此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)政策的發(fā)布主體共有73個(gè)，需要說明的是，由應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的政策無法精準(zhǔn)判斷參與部門，因此在政策發(fā)布主體分析中將不考慮此部分。如圖2所示，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策發(fā)布數(shù)量最多的主體，共發(fā)布79項(xiàng)政策，其中聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量占比近50%;財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的主要發(fā)布主體，仍以聯(lián)合發(fā)布為主，說明突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策的制定與發(fā)布逐漸由獨(dú)立決策模式向互聯(lián)互通模式轉(zhuǎn)變。

在政策發(fā)布主體的合作網(wǎng)絡(luò)中，如圖3所示，54個(gè)主體存在合作關(guān)系，構(gòu)成了143條合作邊。經(jīng)計(jì)算，網(wǎng)絡(luò)密度為0.218（均方差為0.645），平均距離為2.12，凝聚系數(shù)為0.485，說明合作網(wǎng)絡(luò)的整體性結(jié)構(gòu)不夠緊密，政策發(fā)布主體間聯(lián)系較松散，但由均方差值可知，網(wǎng)絡(luò)中部分主體間合作密度高于整體網(wǎng)絡(luò)密度，存在局部“聚集”現(xiàn)象。

如表8所示，從政策發(fā)布主體的中心度數(shù)值可以識(shí)別出合作網(wǎng)絡(luò)中的核心主體，整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出以國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)為主導(dǎo)，以財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等為局部核心的多主體協(xié)同格局。

本文從合作“廣度—深度”兩維視角進(jìn)一步分析政策發(fā)布主體的網(wǎng)絡(luò)角色特征。合作廣度可定義為與某一政策發(fā)布主體合作的部門數(shù)量，即合作網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)大小;合作強(qiáng)度可定義為某一政策發(fā)布主體的聯(lián)合發(fā)布政策數(shù)量與合作部門數(shù)量的比值。

以合作廣度為橫坐標(biāo)，合作強(qiáng)度為縱坐標(biāo)，構(gòu)建起政策發(fā)布主體合作能力矩陣圖，將中位數(shù)作為原點(diǎn)坐標(biāo)，如圖4所示。有14個(gè)政策發(fā)布主體屬于高廣度—高強(qiáng)度型主體，其中國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、財(cái)政部的合作廣度和合作強(qiáng)度均較高，表明它們與其他政策發(fā)布主體間展開了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的深度合作，處于合作網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵地位;國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家醫(yī)療保障局、民政部等與其他政策發(fā)布主體的合作廣泛性欠缺，但具有一定的持續(xù)性;交通運(yùn)輸部、國(guó)家能源局等與其他主體間的合作廣泛性較好，但持續(xù)性較差，需要進(jìn)一步深化合作;其余政策主體在合作廣度和深度上均較差，亟待進(jìn)一步開發(fā)政策合作空間，完善政策合作機(jī)制。

2.3?政策工具分析

通過對(duì)政策工具進(jìn)行編碼，共得到1?356個(gè)分析單元，加上復(fù)合型政策工具的重復(fù)計(jì)數(shù)，共得到政策工具1?392項(xiàng)。如表9所示，總體上我國(guó)疫情應(yīng)對(duì)政策兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型的綜合運(yùn)用，但不同政策工具使用率仍存在較大差異。其中，供給型政策工具使用頻率最高，數(shù)量達(dá)622項(xiàng)，占比44.68%，表明在疫情防控期間，政府主要采用行政手段，直接推動(dòng)政策運(yùn)行，高度重視為疫情防控提供基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)和人財(cái)物等保障;其次是環(huán)境型政策工具，數(shù)量達(dá)460項(xiàng)，占比33.05%，表明包括制度保障、組織體系保障、問責(zé)機(jī)制等環(huán)境型政策逐漸受到重視;使用頻率最低的是需求型政策工具，數(shù)量為310項(xiàng)，占比22.27%，表明需求型政策未得到足夠的重視，政府部門調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)組織等外部力量的舉措尚有較大的進(jìn)步空間，公眾參與意識(shí)仍較淡薄。

政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡，各有側(cè)重。供給型政策工具中使用頻率較高的有信息公開與技術(shù)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占比有41.64%、28.14%，表明政府較為重視對(duì)疫情防控提供技術(shù)支持，特別是較多出臺(tái)一些疫情防控指南、相關(guān)醫(yī)療器械和藥品的使用規(guī)范，保護(hù)醫(yī)護(hù)人員、感染者及公眾的生命安全。此外還出臺(tái)了一系列疫情信息發(fā)布、溝通協(xié)調(diào)和輿情應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)疫情信息的公開透明。另外，政府通過建立或依托現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化疫情監(jiān)測(cè)功能，通過可視化、簡(jiǎn)明化等方式為公眾提供疫情相關(guān)訊息及防控知識(shí)。但是對(duì)于人員配備與協(xié)作、資金投入與支持、資源保障與配置等相關(guān)政策條款數(shù)量相對(duì)較少，特別是資源保障與配置，僅占4.66%，體現(xiàn)了政府對(duì)物資供應(yīng)及監(jiān)管的相對(duì)缺位。

需求型政策工具中使用頻率較高的有保障措施、市場(chǎng)監(jiān)管，占比有61.61%、26.13%，表明政府協(xié)助式措施在疫情防控中起到了重要作用，尤其是國(guó)務(wù)院各部委及各地方政府陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)交通管制、做好精準(zhǔn)扶貧、提供就業(yè)服務(wù)等措施。另外，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在疫情期間加強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)督檢查，穩(wěn)定防疫物資與生活必需品的價(jià)格，維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。而政府采購(gòu)、對(duì)外交流和公私合作工具相對(duì)空缺，僅占2.90%、5.16%、4.19%，表明政府尚需吸引更多的民間力量參與疫情應(yīng)對(duì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，并且國(guó)際合作水平有待提高。

環(huán)境型政策工具中使用頻率最高的是管理措施，占比高達(dá)48.48%，表明政府為保證疫情防控措施的順利開展，持續(xù)構(gòu)建與優(yōu)化政策實(shí)施環(huán)境，監(jiān)督疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)的落實(shí)狀況。目標(biāo)規(guī)劃政策和財(cái)稅政策應(yīng)用適中，政府較為注重隨疫情發(fā)展階段，動(dòng)態(tài)調(diào)整疫情防控目標(biāo)和策略，確保政策執(zhí)行的時(shí)效性和針對(duì)性。同時(shí)通過財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠政策工具，減輕企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)壓力，有助于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。而金融政策和法規(guī)管制相對(duì)較少，僅分別占比8.48%、8.70%，這是因?yàn)榻鹑谡叩哪繕?biāo)多是維護(hù)整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，法規(guī)管制由于懲戒力度較大，多出現(xiàn)于規(guī)范重大過失的情景規(guī)定中。

2.4?政策效力分析

由于國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)牽頭，聯(lián)合32家部門成立的專門應(yīng)對(duì)此次疫情的工作組，其發(fā)布的政策由多個(gè)部門聯(lián)合簽署，涉及的范圍廣，較其他部門單獨(dú)發(fā)布來說更加綜合和權(quán)威。為保證政策樣本具有一定參考價(jià)值，本文選取國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為主體的10項(xiàng)代表性疫情政策作為研究對(duì)象，來進(jìn)行政策效力分析，具體內(nèi)容如表10所示。

根據(jù)PMC指數(shù)模型，計(jì)算出待評(píng)價(jià)政策的PMC指數(shù)值與凹陷指數(shù)，其中凹陷指數(shù)=9-PMC指數(shù)，表示待評(píng)價(jià)政策與“完美政策”之間的差異程度[32]。PMC指數(shù)值越大，說明該項(xiàng)疫情應(yīng)對(duì)政策等級(jí)越高，涉及的指標(biāo)內(nèi)容更加廣泛，反之則說明該項(xiàng)疫情政策的等級(jí)相對(duì)較低，可以改進(jìn)的空間則較大。如表11所示，10項(xiàng)待評(píng)價(jià)政策的PMC指數(shù)值排序?yàn)镻3>P7>P2>P1>P9>P5>P8>P10>P4>P6?？傮w而言，10項(xiàng)疫情應(yīng)對(duì)政策的效力水平均處于合格以上，差距較小，大部分疫情應(yīng)對(duì)政策的得分水平相當(dāng)，這表明國(guó)家層面的疫情應(yīng)對(duì)政策在整體布局規(guī)劃上具備一定的科學(xué)性、合理性和可行性，能夠?yàn)橐咔榉揽靥峁┓e極的指導(dǎo)。但部分政策也存在一定缺陷，有待進(jìn)一步考量和完善。

根據(jù)表11，可將10項(xiàng)待評(píng)價(jià)政策進(jìn)行等級(jí)劃分，其中有2項(xiàng)疫情應(yīng)對(duì)政策的效力等級(jí)為優(yōu)秀，有7項(xiàng)疫情應(yīng)對(duì)政策的效力等級(jí)為良好，有1項(xiàng)疫情應(yīng)對(duì)政策的效力等級(jí)為一般。結(jié)合10項(xiàng)待評(píng)價(jià)政策的PMC曲面，如圖5所示，可對(duì)疫情應(yīng)對(duì)政策的完善程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析待評(píng)價(jià)政策的薄弱環(huán)節(jié)。處于優(yōu)秀等級(jí)的P3、P7是疫情防控工作的綜合性政策，兼顧總體要求和具體措施，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)等多個(gè)方面，受眾廣泛，包括各級(jí)政府部門、非營(yíng)利組織、企業(yè)、公民等，在強(qiáng)制性、服務(wù)性的基礎(chǔ)上采取了激勵(lì)性措施，對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容的考慮較為均衡，只需稍作改進(jìn)。處于良好等級(jí)的P2、P1、P9、P5、P8、P10、P4需根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)分值的“缺陷”，采取不同的改進(jìn)方式。處于一般等級(jí)的P6是關(guān)于疫情科普宣教活動(dòng)的政策規(guī)定，其9個(gè)指標(biāo)的得分均小于平均值，說明其需要改進(jìn)的內(nèi)容比較多。除了政策時(shí)效、功能等受政策內(nèi)容的單一性影響得分較低，疫情科普宣教內(nèi)容應(yīng)該涉及更多領(lǐng)域，政策受眾也應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)，疫情知識(shí)科普宣教的方式應(yīng)該盡可能多樣化。

在疫情應(yīng)對(duì)政策效力的評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，10項(xiàng)政策在政策評(píng)價(jià)、政策時(shí)效、作用方式、政策性質(zhì)、政策視角、作用層面的PMC指數(shù)得分具有明顯優(yōu)勢(shì)，說明待評(píng)價(jià)政策普遍具有明確的目標(biāo)，政策方案依據(jù)充分、內(nèi)容詳實(shí)，在宏中微多維層面綜合運(yùn)用監(jiān)管、建議、引導(dǎo)手段，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制型、服務(wù)型、激勵(lì)型3種政策工具相結(jié)合，在疫情發(fā)展的不同階段普遍具有明顯的防控效果。而在政策受眾、政策功能和政策領(lǐng)域3個(gè)方面較為薄弱，表明疫情應(yīng)對(duì)政策需在包括服務(wù)對(duì)象、服務(wù)功能、服務(wù)領(lǐng)域在內(nèi)的政策覆蓋面上進(jìn)一步改進(jìn)。評(píng)價(jià)結(jié)果表明，文章所構(gòu)建的指標(biāo)體系與疫情應(yīng)對(duì)政策之間存在較好的適配性，可以有效提高政策評(píng)價(jià)的精確度，對(duì)于疫情應(yīng)對(duì)政策的評(píng)價(jià)具有一定參考價(jià)值。

3?結(jié)論與建議

從政策發(fā)布主體維度來看，我國(guó)疫情應(yīng)對(duì)政策制定主體的協(xié)同程度正在不斷加強(qiáng)，主體之間的協(xié)同密度也相對(duì)可觀，但協(xié)同的部門存在著過于集中的現(xiàn)象，其他部門的政策功能及相互協(xié)作的能力未能充分發(fā)揮?？绮块T協(xié)同是改善政府部門分工碎片化、提高工作效率、提升協(xié)同治理能力的重要手段。因此，需充分考慮新冠肺炎疫情防控的復(fù)雜性、公眾需求的多樣性等，確立跨部門政策協(xié)作理念，構(gòu)建跨部門政策制定與發(fā)布平臺(tái)，促進(jìn)部門之間的溝通與合作。持續(xù)優(yōu)化跨部門政策制定與發(fā)布協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建高效的決策程序，用于協(xié)調(diào)政策制定、保證政策質(zhì)量，提高政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)程度。

從政策工具維度來看，目前我國(guó)疫情應(yīng)對(duì)政策工具以供給型為主，環(huán)境型政策工具逐漸受到重視，加強(qiáng)了法律法規(guī)、組織體系等方面的保障，但需求型政策工具仍未受到足夠的重視，非政府力量在政策制定、發(fā)布、執(zhí)行及監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)的參與度較低。因此，需持續(xù)優(yōu)化供給型政策工具的組合結(jié)構(gòu)，重視人才、資金、物資對(duì)疫情防控的積極推動(dòng)作用，包括加大對(duì)疫情防控人才的專業(yè)化培養(yǎng)，完善激勵(lì)制度，確保資金投入力度和細(xì)化投入領(lǐng)域，加強(qiáng)疫情防控物資的提供、運(yùn)輸和使用管理，并強(qiáng)化檢查監(jiān)督機(jī)制。仍需重視環(huán)境型政策的間接作用，在管理措施的制定和實(shí)施上，應(yīng)注意細(xì)化政策內(nèi)容，提高政策的可實(shí)施性和法制化。也大幅度提高需求型政策工具的使用頻率，尤其在政府采購(gòu)、公私合作、對(duì)外交流等方面。

從政策效力維度來看，待評(píng)價(jià)政策整體上表現(xiàn)良好，表明中央政府及各部委高度重視對(duì)疫情防控提供政策支持，但政策設(shè)計(jì)仍存在改善空間：一方面，大部分政策時(shí)效較短，這在一定程度上降低了政策的穩(wěn)定性;另一方面，政策未充分體現(xiàn)預(yù)測(cè)性，可能錯(cuò)失提前制定相關(guān)應(yīng)對(duì)政策的機(jī)會(huì)，說明政府在應(yīng)對(duì)此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，需加強(qiáng)對(duì)整體環(huán)境的預(yù)判，政策前瞻性亟待加強(qiáng)。

總之，我國(guó)政府在疫情應(yīng)對(duì)政策的制定上，需要綜合考慮到疫情政策發(fā)布主體協(xié)同、政策工具均衡、政策效力提升等問題，采用最有力的政策措施，不斷提升疫情防控工作的及時(shí)性、針對(duì)性、科學(xué)性和有效性。

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