李超峰

在美國(guó)歷史上，影響制約美國(guó)核力量預(yù)算的因素較多，戰(zhàn)略環(huán)境、總統(tǒng)、行政部門(mén)、國(guó)會(huì)、利益集團(tuán)、智庫(kù)以及媒體和公眾輿論等，都或多或少地對(duì)核力量預(yù)算產(chǎn)生不同程度的影響。不過(guò)，這些因素都不是孤立存在的，而是相互交織、相互制約的，且其中一些因素，譬如利益集團(tuán)、智庫(kù)、媒體和公眾輿論等，往往以其特有的方式直接或間接地影響總統(tǒng)、行政部門(mén)、國(guó)會(huì)，使之做出符合自身傾向的決策。換言之，美國(guó)所處戰(zhàn)略環(huán)境、總統(tǒng)偏好、政黨之爭(zhēng)、府會(huì)博弈等在更大程度上決定了美國(guó)核力量預(yù)算的走向。除此之外，預(yù)算慣性也在一定程度上影響著美國(guó)核力量預(yù)算決策。

美國(guó)在與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)中，消耗了巨大國(guó)力發(fā)展核力量

戰(zhàn)略環(huán)境

戰(zhàn)略環(huán)境是指國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)所面臨的影響國(guó)家安全和軍事斗爭(zhēng)全局的客觀情況和條件。戰(zhàn)略環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)現(xiàn)象，隨著國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交斗爭(zhēng)形勢(shì)的演變而不斷變化。戰(zhàn)略環(huán)境變化對(duì)美國(guó)核力量預(yù)算的影響在冷戰(zhàn)結(jié)束前后表現(xiàn)得尤為明顯。

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)抱著“我要有你所沒(méi)有的”信念，與蘇聯(lián)進(jìn)行了瘋狂的核軍備競(jìng)賽，大力發(fā)展“三位一體”的戰(zhàn)略核力量和非戰(zhàn)略核武器。截至1967年底，美國(guó)擁有陸基洲際彈道導(dǎo)彈1054枚、潛射彈道導(dǎo)彈656枚、戰(zhàn)略轟炸機(jī)約600架，庫(kù)存各種核彈頭超過(guò)32000枚，已達(dá)到飽和狀態(tài)，消耗了國(guó)家巨大資源。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)認(rèn)為，蘇聯(lián)與東歐集團(tuán)對(duì)西歐發(fā)動(dòng)大規(guī)模常規(guī)進(jìn)攻的威脅已經(jīng)消除，對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)大規(guī)模核攻擊的可能性也大幅減小，美國(guó)龐大的核武庫(kù)已經(jīng)失去了原先意義上存在的前提，需要進(jìn)行大幅度削減。1991年9月，喬治·布什總統(tǒng)發(fā)布《總統(tǒng)核倡議》，宣布美國(guó)將只保留小部分非戰(zhàn)略核武器。該倡議決定大幅減少美國(guó)在歐洲前沿部署的核武器的數(shù)量，并消除除核重力炸彈外的所有非戰(zhàn)略核武器；在“正常情況”下，停止在水面艦艇、攻擊型潛艇和海軍陸基飛機(jī)上部署戰(zhàn)術(shù)核武器。在2010年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》報(bào)告中，奧巴馬政府宣布單方面退役海軍潛艇發(fā)射的核巡航導(dǎo)彈，同時(shí)承諾不再研發(fā)新的核彈頭，不再為核彈頭賦予新的任務(wù)、提供新的軍事能力。

奧巴馬提出了建立“無(wú)核武器世界”的“全球核零點(diǎn)方案”

特朗普履職總統(tǒng)后，其《國(guó)家安全戰(zhàn)略》將中國(guó)和俄羅斯定位為軍事、經(jīng)濟(jì)、國(guó)際影響力等方面的地緣戰(zhàn)略的“主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，而國(guó)防部《國(guó)防戰(zhàn)略》則直截了當(dāng)?shù)匕阎袊?guó)和俄羅斯定位為“超過(guò)恐怖主義的對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的最大挑戰(zhàn)”。為此，特朗普政府顛覆了冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)歷屆總統(tǒng)降低核武器作用的一貫做法，格外重視核力量的建設(shè)與發(fā)展。

總統(tǒng)偏好

在美國(guó)這個(gè)以總統(tǒng)制和三權(quán)分立為特征的政治體制中，作為國(guó)家元首、行政部門(mén)首腦，總統(tǒng)是美國(guó)內(nèi)外政策的主要制定者和實(shí)施者，并控制著各行政部門(mén)的預(yù)算；而作為全軍最高統(tǒng)帥、武裝部隊(duì)總司令，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)批準(zhǔn)核武器生產(chǎn)，甚至在核彈頭延壽計(jì)劃中，核部件（初級(jí)的彈芯和次級(jí)的罐裝組件）的更換也需得到總統(tǒng)特別授權(quán)。不同總統(tǒng)對(duì)美國(guó)核力量現(xiàn)狀、地位作用及其作戰(zhàn)運(yùn)用、指揮控制程序等的認(rèn)知存在一定的差異，而這種差異會(huì)在一定程度上決定核力量預(yù)算的起伏。

當(dāng)選總統(tǒng)之初，奧巴馬提出了建立“無(wú)核武器世界”的“全球核零點(diǎn)方案”，表示“美國(guó)將致力于在一個(gè)沒(méi)有核武器的世界里尋求和平與安全”。奧巴馬總統(tǒng)還于2010年與俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署旨在限制美俄兩國(guó)部署的戰(zhàn)略運(yùn)載工具及其核彈頭數(shù)量的《新削減戰(zhàn)略武器條約》。而對(duì)2010年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》報(bào)告的后續(xù)分析催生了2013年的總統(tǒng)《核使用指南》以及國(guó)防部對(duì)《核使用指南》的研究報(bào)告。該報(bào)告指出，總統(tǒng)決定尋求在現(xiàn)有《新削減戰(zhàn)略武器條約》的基礎(chǔ)上，將美國(guó)部署的戰(zhàn)略核彈頭數(shù)量再削減1/3。

特朗普商人出身，習(xí)慣采用經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來(lái)衡量軍事效益，認(rèn)為國(guó)家在核力量建設(shè)上耗費(fèi)了那么多錢(qián)，生產(chǎn)了那么多核武器，為什么不用？另?yè)?jù)匿名人士透露，競(jìng)選期間，特朗普曾咨詢一名國(guó)際外交政策專(zhuān)家，稱既然有核武器為何不用，而且反復(fù)問(wèn)了3次。事實(shí)上，還在候任期間，特朗普就于2016年12月在推特上宣稱要“極大地增強(qiáng)和擴(kuò)充美國(guó)的核能力”。并且在特朗普看來(lái)，美國(guó)核力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于俄羅斯，故而必須加快步伐，全面趕超。而為擺脫一切可能的束縛，謀求對(duì)任何現(xiàn)實(shí)或潛在對(duì)手的絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)，特朗普政府退出了《美蘇中導(dǎo)條約》，在《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)簽問(wèn)題上也蓄意設(shè)置阻礙，其2018年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》報(bào)告還要求國(guó)防部和國(guó)家核安全管理局近期“開(kāi)發(fā)部署一種低當(dāng)量潛射彈道導(dǎo)彈彈頭”，遠(yuǎn)期“將尋求具有核能力的潛射巡航導(dǎo)彈”等，從而使美國(guó)核武器使用門(mén)檻大大降低，在一定程度上引發(fā)了美、俄、中的核軍備競(jìng)賽。

2019年8月2日，美國(guó)正式退出《中導(dǎo)條約》

不過(guò)，總統(tǒng)的偏好也不一定能全部體現(xiàn)在核力量預(yù)算授權(quán)和撥款中。因?yàn)榭偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)分享權(quán)力，行政部門(mén)和立法部門(mén)的權(quán)力分布將決定核政策最終能否得以實(shí)施。譬如，里根于1981年就任總統(tǒng)之初就曾考慮消除核武器問(wèn)題，但同時(shí)也意識(shí)到這是一項(xiàng)“長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)”。

預(yù)算慣性

美國(guó)核力量預(yù)算從需求分析、經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、項(xiàng)目論證至經(jīng)費(fèi)授權(quán)與劃撥、監(jiān)督實(shí)施、效果評(píng)估等，均遵循嚴(yán)格的程序。也正是因?yàn)檫@一程序，導(dǎo)致出現(xiàn)總統(tǒng)更迭時(shí)，后任總統(tǒng)執(zhí)政初期的國(guó)防預(yù)算在很大程度上受前任總統(tǒng)的影響，并不能立即、完全將自身的國(guó)家安全戰(zhàn)略體現(xiàn)在國(guó)防預(yù)算中，核力量預(yù)算也不例外。譬如，無(wú)論是國(guó)防部的“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度，還是國(guó)家核安全管理局的“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—評(píng)估”流程，規(guī)劃都位居第一步。而規(guī)劃的依據(jù)，則為總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，以及以總統(tǒng)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》為指針，國(guó)防部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席依據(jù)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)家軍事戰(zhàn)略報(bào)告》。然而，新當(dāng)選總統(tǒng)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的制訂往往需要一定時(shí)間，特朗普總統(tǒng)履職近一年才發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，奧巴馬上臺(tái)16個(gè)月后，才發(fā)布第一任期的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，相應(yīng)地，《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》《國(guó)家軍事戰(zhàn)略報(bào)告》也隨之順延。而在此之前，國(guó)防部、能源部已將包括上一年度、本年度以及后續(xù)兩個(gè)預(yù)算年度數(shù)據(jù)的《預(yù)算估計(jì)提案》提交至白宮管理與預(yù)算辦公室，并被匯入擬提交國(guó)會(huì)的總統(tǒng)預(yù)算提案。其所反映的仍是上一任政府對(duì)國(guó)防優(yōu)先級(jí)的判斷。具體到拜登總統(tǒng)，“由于跨年的預(yù)算制定程序，2024財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)才是第一個(gè)完全反映拜登政府意圖的預(yù)算文件”。2023財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)僅僅只能部分反映拜登政府的國(guó)家安全戰(zhàn)略等。

此外，核武器裝備研制、使用、維護(hù)的特點(diǎn)與規(guī)律也使核力量預(yù)算表現(xiàn)出一定的繼承性、延續(xù)性。由于近年來(lái)美國(guó)“三位一體”戰(zhàn)略核力量投射平臺(tái)均處于新舊交替高峰期，故而國(guó)會(huì)預(yù)算局2019年1月估計(jì)，未來(lái)10年，美國(guó)核力量的支出將占國(guó)防總支出的6%左右。若以年度計(jì)，則將從2019年的5%上升至2028年的7%。而通常年份該比例一般為3%～4%。

政黨之爭(zhēng)

美國(guó)兩黨在一些核問(wèn)題上的立場(chǎng)并不一致

政黨之爭(zhēng)主要體現(xiàn)在國(guó)會(huì)內(nèi)。國(guó)會(huì)是美國(guó)政府的三大權(quán)力部門(mén)之一，擁有立法權(quán)、“錢(qián)袋權(quán)”、調(diào)查權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)等。美國(guó)核力量的授權(quán)、撥款法案都是由國(guó)會(huì)制定的。也就是說(shuō)，國(guó)會(huì)控制著國(guó)防部、國(guó)家核安全管理局的“錢(qián)袋權(quán)”，國(guó)會(huì)還有權(quán)對(duì)行政部門(mén)核力量預(yù)算的使用情況進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督。

美國(guó)防預(yù)算的基本思想是“按需分配”，上不封頂，下不設(shè)限。國(guó)會(huì)幾乎永遠(yuǎn)不會(huì)削減行政部門(mén)提出的國(guó)防費(fèi)用中購(gòu)買(mǎi)武器的預(yù)算，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)防撥款超出行政部門(mén)申請(qǐng)數(shù)額的事例也時(shí)常發(fā)生。且“國(guó)會(huì)參眾兩院軍事委員會(huì)管轄著美國(guó)的軍事機(jī)構(gòu)，其傳統(tǒng)上具有跨黨合作的風(fēng)格”“除了一些間歇性的黨派沖突之外，在過(guò)去整整51年中，國(guó)會(huì)兩院的軍事委員會(huì)從未出現(xiàn)無(wú)法通過(guò)年度《國(guó)家國(guó)防授權(quán)法案》的情況”。

但在極化政治時(shí)代，民主、共和兩黨所支持的優(yōu)先議題常常相互競(jìng)爭(zhēng)，并展開(kāi)爭(zhēng)斗，從而主導(dǎo)了預(yù)算決議案的辯論。尚在2019年初，由于民主黨控制的眾議院和共和黨控制的參議院對(duì)于特朗普總統(tǒng)政策態(tài)度的極度分化，使得兩院圍繞預(yù)算的談判過(guò)程十分艱難。眾議院共和黨人曾集體反對(duì)眾議院版的議案，而為爭(zhēng)取該議案在眾議院獲得通過(guò)的票數(shù)，民主黨不得不作出相應(yīng)的妥協(xié)，增加一些漸進(jìn)性的政策提案。但在與參議院的協(xié)商中，這些條款卻被刪除了。表明共和黨人在眾議院塞進(jìn)的這些提案即使在共和黨控制的參議院看來(lái)也是可有可無(wú)的，而眾議院共和黨人之所以如此作為，毫無(wú)疑問(wèn)純粹是出于政黨之爭(zhēng)的考量。

再譬如在是否恢復(fù)核試驗(yàn)問(wèn)題上，兩黨立場(chǎng)也不一致。美國(guó)軍備控制協(xié)會(huì)2020年6月刊文稱，在特朗普政府5月曾進(jìn)行過(guò)是否要重啟美國(guó)自1992年以來(lái)暫停的核試驗(yàn)的討論見(jiàn)報(bào)之后不久，由共和黨控制的參議院軍事委員會(huì)于6月11日投票通過(guò)了《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的修訂，授權(quán)在必要時(shí)提供1000萬(wàn)美元進(jìn)行核試驗(yàn)。但民主黨對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn)。7月21日，民主黨控制的眾議院以227票對(duì)179票通過(guò)《2021財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》的一項(xiàng)禁止在2021財(cái)年為核試驗(yàn)提供資金的修正案。授權(quán)的核心是撥款，從美國(guó)會(huì)參眾兩院的功能來(lái)看，財(cái)政權(quán)掌握在眾議院手中。如果兩院版本要對(duì)接的話，從一般角度講，更多會(huì)以眾議院的版本為主導(dǎo)。

府會(huì)博弈

植根于分權(quán)與制衡的制度安排，加以總統(tǒng)和立法者往往從不同視角、代表不同的利益來(lái)審視政策和具體問(wèn)題，故而府會(huì)沖突自1789年第一屆國(guó)會(huì)運(yùn)作伊始就已明顯存在并一直延續(xù)至今，且將在未來(lái)持續(xù)下去?！皼_突似乎是一個(gè)有意將立法權(quán)以及其他權(quán)力在行政分支和立法分支之間分配的制度安排的必然結(jié)果。”這種沖突體現(xiàn)在核力量建設(shè)、發(fā)展領(lǐng)域，一方面，“國(guó)防部所有的研究、發(fā)展、試驗(yàn)與鑒定工作，都要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)授權(quán)”；另一方面，也可能出現(xiàn)國(guó)防部認(rèn)為需要的項(xiàng)目難以獲得國(guó)會(huì)的授權(quán)、撥款，國(guó)防部無(wú)意發(fā)展的項(xiàng)目，卻不得不按國(guó)會(huì)要求推進(jìn)的現(xiàn)象。譬如，20世紀(jì)七八十年代，國(guó)會(huì)拒絕批準(zhǔn)國(guó)防部一直想撤銷(xiāo)的B-1戰(zhàn)略轟炸機(jī)項(xiàng)目。原因是B-1轟炸機(jī)零部件的生產(chǎn)遍及48個(gè)州、400個(gè)選區(qū)，國(guó)防承包商、國(guó)會(huì)議員和工會(huì)組織均從中獲益。最終在卡特總統(tǒng)時(shí)期，眾議院以3票的微弱多數(shù)勉強(qiáng)終止這一項(xiàng)目，但里根總統(tǒng)上臺(tái)后這一項(xiàng)目又死灰復(fù)燃。

美國(guó)和平衛(wèi)士洲際彈道導(dǎo)彈

不過(guò)，盡管美國(guó)會(huì)是真正意義上與行政分支相分離的機(jī)構(gòu)，但兩者在政策制定過(guò)程中又是相互依賴的，相互之間存在討價(jià)還價(jià)與妥協(xié)的余地，20世紀(jì)80年代圍繞陸基洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)展型號(hào)的紛爭(zhēng)就是一個(gè)明顯的例證。當(dāng)時(shí)，共和黨總統(tǒng)里根希望發(fā)展具有硬目標(biāo)打擊能力的和平衛(wèi)士導(dǎo)彈，但民主黨更傾向于部署方式靈活且單個(gè)目標(biāo)價(jià)值相對(duì)較低的小型、單彈頭侏儒導(dǎo)彈并阻撓和平衛(wèi)士導(dǎo)彈的生產(chǎn)。經(jīng)過(guò)一番較量，雙方都做了一些讓步：1983年11月，民主黨人控制的眾議院支持撥款生產(chǎn)21枚和平衛(wèi)士導(dǎo)彈，而里根則同意于1986年底正式著手研發(fā)、生產(chǎn)國(guó)防部和白宮都認(rèn)為不必要的侏儒導(dǎo)彈。