胡雯

摘 要：城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，更是國(guó)家治理創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。昆山市全面貫徹十九大精神，在市委市政府的高度重視下，走出了一條獨(dú)具昆山特色的城市治理之路?；诖耍钊肟疾炖ド匠鞘兄卫磉~向精細(xì)化的可借鑒路徑，通過(guò)梳理該市城市管理的歷史與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，全面把握目前在城市管理工作中所取得的成效，并探析在精細(xì)化治理中的不足，最終從治理精細(xì)化的多維視角切入，為昆山城市治理的現(xiàn)代化發(fā)展提供可資借鑒的路徑。

關(guān)鍵詞：精細(xì)化治理;城市治理;昆山市;城市管理創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）16-0063-03

一、問(wèn)題的提出

在2017年的全國(guó)兩會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出了“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的要求。雖寥寥數(shù)語(yǔ)，但卻道出了破解當(dāng)前城市管理之困境的重要方向。隨之，在2019年召開(kāi)的十九屆四中全會(huì)上又提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的主題目標(biāo)。城市精細(xì)化治理是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的微觀體現(xiàn)，更是衡量國(guó)家治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)家治理模式的嬗變存在邏輯上的一致與內(nèi)容上的契合。誠(chéng)然，城市精細(xì)化治理是我國(guó)邁入城市發(fā)展新階段，回應(yīng)民眾對(duì)城市美好生活向往的客觀要求，同時(shí)也是改革傳統(tǒng)粗放型、單一型、被動(dòng)型的運(yùn)動(dòng)式城市治理模式的一種必然選擇。那么，何為“城市治理精細(xì)化”？

對(duì)于這一問(wèn)題的回答，學(xué)界并未就其基本含義與框架達(dá)成共識(shí)，有學(xué)者是從政府職能轉(zhuǎn)變這一層面來(lái)定義。譬如，李紫聞?wù)J為，“城市精細(xì)化治理是一種增量式的改革，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的一種必然道路?！盵1]有的則重點(diǎn)關(guān)注對(duì)技術(shù)手段的應(yīng)用，秦悅提出，“城市治理精細(xì)化是城市管理主體利用現(xiàn)代信息化技術(shù)工具來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別公共需求并精準(zhǔn)提供城市公共服務(wù)以促進(jìn)城市美好發(fā)展的一套運(yùn)作方式?！盵2]還有學(xué)者是從“人”的因素出發(fā)，強(qiáng)調(diào)城市精細(xì)化治理首要解決的是人的問(wèn)題，劉亞梅等認(rèn)為，“城市治理精細(xì)化是針對(duì)民眾需求的多元性、差異性以及治理內(nèi)容的復(fù)雜性、多樣性等所提出的一種創(chuàng)新性治理理念，其核心價(jià)值在于堅(jiān)持‘以人為本?！盵3]而本文認(rèn)為，無(wú)論是從何種視角切入，城市治理的精細(xì)化都不只是簡(jiǎn)單地追求治理的技術(shù)化，而是要形成一個(gè)內(nèi)涵豐富、具備多層次特征的整體理念，包括治理主體的多元化、治理過(guò)程的法治化、治理手段的智慧化以及治理內(nèi)容的精準(zhǔn)化等。

二、“聚焦現(xiàn)實(shí)”：昆山市城市管理工作的實(shí)踐

1.工作機(jī)制：“全鏈—協(xié)同”。首先，在執(zhí)法模式方面，昆山市城管局與公安、交通以及住建等多個(gè)部門(mén)協(xié)同合作，完善信息化勤務(wù)指揮平臺(tái)，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系。同時(shí)，建立起“律師駐隊(duì)”模式，為執(zhí)法活動(dòng)提供法律保障。其次，在小微違法查處工作方面，建立“城管主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的全鏈條管控模式，并邀請(qǐng)志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處。最后，在具體工作機(jī)制方面，建立“執(zhí)法人員辦案、輔助人員取證、保安人員守點(diǎn)”的路面三級(jí)融合管理機(jī)制，并制定局班子成員夜查制度。

2.環(huán)衛(wèi)管理：“機(jī)械—智能”。首先，從“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè)來(lái)看，昆山市已建成智慧環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺(tái)，并在227輛環(huán)衛(wèi)車(chē)輛上安裝了GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)，給400余名環(huán)衛(wèi)工人配備了智能手環(huán)。此外，選取紫竹路的20個(gè)果殼箱試點(diǎn)安裝垃圾滿(mǎn)溢報(bào)警設(shè)備、26個(gè)中轉(zhuǎn)站安裝異味檢測(cè)設(shè)備。同時(shí)，昆山市環(huán)衛(wèi)科也自主開(kāi)發(fā)了處理環(huán)衛(wèi)問(wèn)題的微信小程序。其次，在路面保潔方面，修訂環(huán)衛(wèi)作業(yè)規(guī)范，增加了道路機(jī)械化作業(yè)頻次，推行道路快速保潔機(jī)制，并撤除部分道路沿線垃圾桶，僅保留果殼箱供行人使用，每日定時(shí)上門(mén)收集沿街商戶(hù)生活垃圾。最后，從環(huán)衛(wèi)監(jiān)督考核的層面看，昆山市城管局修訂了環(huán)衛(wèi)作業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)，注重獎(jiǎng)罰并舉，并對(duì)村莊環(huán)境進(jìn)行長(zhǎng)效管理，督促落實(shí)問(wèn)題整改。

3.隊(duì)伍建設(shè)：“責(zé)任—合作”。昆山市城管局深入實(shí)施基層黨建“書(shū)記項(xiàng)目”和責(zé)任、問(wèn)題、整改“三張清單”工程，規(guī)范基層黨組織建設(shè)。同時(shí)簽訂了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書(shū)，制定30條黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任清單，有效加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和管理。此外，昆山市城管局與上海市浦東新區(qū)城管執(zhí)法局還簽訂了合作框架協(xié)議，建立聯(lián)席會(huì)議制度，開(kāi)展交通、城管、公安等跨省聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，充分借鑒上海市城市管理先進(jìn)模式與高效經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善自身建設(shè)。

三、“漸入佳境”：昆山市城市管理工作已取得的成效

1.智慧平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)了城市管理向集約化轉(zhuǎn)變?！笆濉币詠?lái)，昆山市城管局在執(zhí)法工作模式上有所創(chuàng)新，其完善了信息化勤務(wù)指揮平臺(tái)，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系，率先建立起非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度，成功執(zhí)行非訴案件30起，數(shù)量位居全國(guó)第一。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)首創(chuàng)基于智能視頻分析的非接觸性執(zhí)法模式，在市區(qū)內(nèi)多條路段實(shí)施無(wú)人值守管理，實(shí)現(xiàn)了24小時(shí)自動(dòng)巡查、取證、派單。而聚焦于環(huán)衛(wèi)管理這一微觀領(lǐng)域，則又是借助于智能化、信息化等手段推動(dòng)了“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè)，利用GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)、智能手環(huán)等實(shí)現(xiàn)在線調(diào)度，極大提升了環(huán)衛(wèi)問(wèn)題的處置效率，又例如試點(diǎn)安裝垃圾滿(mǎn)溢報(bào)警設(shè)備、異味檢測(cè)設(shè)備等都是昆山推動(dòng)環(huán)衛(wèi)精細(xì)化治理向縱深方向發(fā)展的行進(jìn)思路。

2.實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，完善了城市精細(xì)化管理制度體系。昆山市城管局聯(lián)合公安、交通、住建等多個(gè)部門(mén)以求實(shí)現(xiàn)“足不出戶(hù)管全城”，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮系統(tǒng)，同時(shí)將市級(jí)與區(qū)鎮(zhèn)級(jí)兩級(jí)城管部門(mén)進(jìn)行上下聯(lián)合，共同搭建違法建設(shè)管理平臺(tái)，有效提高了案件的流轉(zhuǎn)處理效率。在查處小微違法工作領(lǐng)域，昆山建立“城管主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的全鏈條管控模式，邀請(qǐng)志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處，放大了社會(huì)效應(yīng)，全年查處小微違法行為3.1萬(wàn)起，查處數(shù)量位居全國(guó)第一，被列為全省城市管理小微違法行為查處機(jī)制試點(diǎn)城市。

3.健全基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化與民生福祉改善。昆山市不斷深化“廁所革命”，并建立“廁所長(zhǎng)制”，使得城區(qū)的每一座公廁都有“人”監(jiān)管，并依托“網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)+”率先試點(diǎn)智能檢測(cè)系統(tǒng)，共享數(shù)據(jù)、精準(zhǔn)定位，有效解決了“找?guī)y”的問(wèn)題。在2019年一個(gè)年度里，昆山市投入1.82億元，新建廁所增加到168座，改造廁所增加到221座，“廁所革命”工作取得顯著成效。爭(zhēng)當(dāng)“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)先行軍排頭兵的昆山，在推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作上也作出了積極貢獻(xiàn)，初步建立了城鄉(xiāng)一體、全面覆蓋的生活垃圾處理體系。當(dāng)前，全市生活垃圾分類(lèi)設(shè)施覆蓋率達(dá)到了74.8%，垃圾分類(lèi)工作進(jìn)展順利，全市環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升。

四、“白玉微瑕”：昆山市城市精細(xì)化治理存在的不足

1.城鄉(xiāng)格局二元分立，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。昆山市中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界分明，城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制存在缺陷，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不均衡，因此，在政府供給基本公共服務(wù)的過(guò)程中，往往出現(xiàn)供給不足和供給不均等問(wèn)題。而在基本公共服務(wù)資源有限的狀況下，人力資源和社會(huì)保障向中心城區(qū)傾斜，致使城市治理的成果無(wú)法均惠于城鄉(xiāng)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也直接對(duì)城市治理精細(xì)化的質(zhì)量、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善以及居民的滿(mǎn)意度造成負(fù)面影響。

2.執(zhí)法體制不夠健全，行政執(zhí)法可支配資源不足。一是城市管理行政執(zhí)法經(jīng)常處于“多頭管理”狀態(tài)，職責(zé)分工存在交叉，網(wǎng)格化治理有待完善。行政許可、日常管理與監(jiān)督、行政處罰等相脫節(jié)，部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠順暢。二是疏堵結(jié)合解決具體問(wèn)題的資源不夠。最突出的表現(xiàn)在于行政執(zhí)法常常出現(xiàn)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)從而導(dǎo)致政令不暢，以致綜合執(zhí)法的效果大打折扣。三是平衡執(zhí)法服務(wù)需求和執(zhí)法責(zé)任的資源相對(duì)匱乏，昆山市城管執(zhí)法以街頭執(zhí)法為主，但隨著社會(huì)對(duì)執(zhí)法服務(wù)需求的不斷增強(qiáng)，加之上級(jí)政府分配任務(wù)之繁重，更使得城管力不從心，其往往就需要根據(jù)自身的價(jià)值判斷來(lái)做出帶有主觀性色彩的執(zhí)法決定。

3.社會(huì)參與度有限，城市治理效果有待強(qiáng)化。在昆山的城市治理工作中存在這樣一種現(xiàn)象，即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視、大力支持，城管部門(mén)也敢于沖鋒在前，但市民的參與熱情卻非常有限。具體表現(xiàn)為：一是公眾對(duì)于城市管理參與的途徑了解甚少，參與積極性也不高。二是政府缺乏與公眾分享城市決策權(quán)的動(dòng)力，一般而言，公眾參與城市管理的方式、內(nèi)容以及途徑等都是由政府單方主體所決定，缺乏規(guī)范性。三是市民的意見(jiàn)反饋、投訴信件等得不到及時(shí)回復(fù)，隨著行政處罰權(quán)的下沉，愈加缺乏必要的監(jiān)督問(wèn)責(zé)手段，城市治理的效果也就隨之弱化了。

五、“精細(xì)化治理”：昆山市城市管理的現(xiàn)代化路徑

為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的重要指示，全國(guó)各地紛紛展開(kāi)了對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義城市管理精細(xì)化的探索。昆山市更不例外，其深入踐行新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，主動(dòng)融入長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，推動(dòng)改革開(kāi)放再出發(fā)，高水平高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)宜居宜業(yè)城市。誠(chéng)然，昆山的城市治理要像“蘇繡”一樣精細(xì)，既要借力于現(xiàn)代科技實(shí)現(xiàn)治理的智能化、網(wǎng)格化，又要以刺蘇繡般的細(xì)心、耐心和恒心來(lái)提高城市的法治化、專(zhuān)業(yè)化水平，繡出城市高品質(zhì)。要想切實(shí)提升昆山市城市治理的精細(xì)化水平，就應(yīng)著重從其治理的出發(fā)點(diǎn)、前提、手段、保障以及目標(biāo)等多方面進(jìn)行全面剖析，挖掘治理精細(xì)化的深層內(nèi)涵，即可凝練為“精細(xì)化=法治化+精準(zhǔn)化+智慧化+社會(huì)化+專(zhuān)業(yè)化”。

1.借助制度規(guī)約，保障城市治理的法治化。昆山市要進(jìn)一步加強(qiáng)城市治理精細(xì)化的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)符合城市發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)城市治理由粗放型的“專(zhuān)項(xiàng)整治”轉(zhuǎn)為常態(tài)化、制度化的規(guī)范治理。摒除傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型治理模式所帶來(lái)的無(wú)序與盲目性，進(jìn)而保障整個(gè)城市治理系統(tǒng)的穩(wěn)定。同時(shí)，要制定一套統(tǒng)一的城市管理與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系，充分保障昆山城市治理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量化。

2.聚焦服務(wù)對(duì)象，加強(qiáng)城市治理的精準(zhǔn)化。治理的精準(zhǔn)化是對(duì)城市模糊性治理的一種有效回應(yīng)，旨在精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題、精準(zhǔn)定位服務(wù)對(duì)象、精準(zhǔn)選擇治理手段等。因此，昆山市要立足于城市發(fā)展的實(shí)際與民眾的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)進(jìn)行精準(zhǔn)的問(wèn)題選擇，提高治理的有效性和針對(duì)性。同時(shí)更要聚焦于其服務(wù)對(duì)象，秉持以人為本的價(jià)值原則，精準(zhǔn)識(shí)別、劃分不同群體的利益訴求，持續(xù)跟進(jìn)、精準(zhǔn)施策，以提供個(gè)性化、差異化的管理與服務(wù)。

3.依賴(lài)科技支撐，助力城市治理的智慧化?，F(xiàn)代科技為城市治理插上了智慧的翅膀，賦能城市進(jìn)行高效運(yùn)轉(zhuǎn)。誠(chéng)然，智慧化是城市精細(xì)化治理的重要手段，昆山市應(yīng)繼續(xù)開(kāi)發(fā)智能化、信息化的治理技術(shù)，深入運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)來(lái)助力城市管理實(shí)踐。強(qiáng)化數(shù)字化城管系統(tǒng)，充分發(fā)揮“大城管”格局下的高位監(jiān)督、指揮協(xié)調(diào)等作用，切實(shí)提升察覺(jué)、處置問(wèn)題的效率和效能，全面整合戶(hù)外廣告、渣土運(yùn)輸、環(huán)境衛(wèi)生、城管執(zhí)法等業(yè)務(wù)平臺(tái)，積極與社會(huì)治理平臺(tái)對(duì)接，立足市民生活、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、城管執(zhí)法的實(shí)際需要，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通、資源共享。

4.巧用協(xié)商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市治理的社會(huì)化。充分挖掘社會(huì)自治力量，形成多主體相互融合的共治局面是城市治理的關(guān)鍵。因此，昆山市應(yīng)建立健全社會(huì)主體廣泛參與機(jī)制，引導(dǎo)更多的城市主體參與到城市精細(xì)化治理的制度設(shè)計(jì)、機(jī)制運(yùn)行以及治理優(yōu)化的全過(guò)程當(dāng)中，成立“城市治理委員會(huì)”，并嘗試引入社會(huì)資本、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的治理熱情，適當(dāng)建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，打造PPP治理模式，進(jìn)而降低城市治理與服務(wù)成本，提高整體的運(yùn)行效率。

5.提升隊(duì)伍素質(zhì)，保證城市治理的專(zhuān)業(yè)化。昆山市應(yīng)繼續(xù)組織開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員、行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)與技能培訓(xùn)，落實(shí)城市管理執(zhí)法人員輪訓(xùn)制度，探索建立城市管理隊(duì)伍培訓(xùn)體系和專(zhuān)業(yè)等級(jí)制度。加大人才引進(jìn)力度，通過(guò)公開(kāi)招錄選調(diào)等方式挑選一批專(zhuān)業(yè)過(guò)強(qiáng)、素質(zhì)過(guò)硬的城市管理人才，加強(qiáng)與設(shè)立相關(guān)專(zhuān)業(yè)的高校聯(lián)系溝通，充分發(fā)揮高?？蒲性核瞬艃?yōu)勢(shì)，優(yōu)化調(diào)整城市建設(shè)治理專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)和高校智庫(kù)。

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