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        昆山市探索城市精細(xì)化治理的啟示與思考

        2021-07-14 20:46:07胡雯
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2021年16期
        關(guān)鍵詞:城市治理昆山市

        胡雯

        摘 要:城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎,更是國家治理創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。昆山市全面貫徹十九大精神,在市委市政府的高度重視下,走出了一條獨(dú)具昆山特色的城市治理之路?;诖耍钊肟疾炖ド匠鞘兄卫磉~向精細(xì)化的可借鑒路徑,通過梳理該市城市管理的歷史與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,全面把握目前在城市管理工作中所取得的成效,并探析在精細(xì)化治理中的不足,最終從治理精細(xì)化的多維視角切入,為昆山城市治理的現(xiàn)代化發(fā)展提供可資借鑒的路徑。

        關(guān)鍵詞:精細(xì)化治理;城市治理;昆山市;城市管理創(chuàng)新

        中圖分類號(hào):F299.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號(hào):1673-291X(2021)16-0063-03

        一、問題的提出

        在2017年的全國兩會(huì)上,習(xí)近平總書記提出了“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的要求。雖寥寥數(shù)語,但卻道出了破解當(dāng)前城市管理之困境的重要方向。隨之,在2019年召開的十九屆四中全會(huì)上又提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的主題目標(biāo)。城市精細(xì)化治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的微觀體現(xiàn),更是衡量國家治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn),與國家治理模式的嬗變存在邏輯上的一致與內(nèi)容上的契合。誠然,城市精細(xì)化治理是我國邁入城市發(fā)展新階段,回應(yīng)民眾對(duì)城市美好生活向往的客觀要求,同時(shí)也是改革傳統(tǒng)粗放型、單一型、被動(dòng)型的運(yùn)動(dòng)式城市治理模式的一種必然選擇。那么,何為“城市治理精細(xì)化”?

        對(duì)于這一問題的回答,學(xué)界并未就其基本含義與框架達(dá)成共識(shí),有學(xué)者是從政府職能轉(zhuǎn)變這一層面來定義。譬如,李紫聞?wù)J為,“城市精細(xì)化治理是一種增量式的改革,是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的一種必然道路?!盵1]有的則重點(diǎn)關(guān)注對(duì)技術(shù)手段的應(yīng)用,秦悅提出,“城市治理精細(xì)化是城市管理主體利用現(xiàn)代信息化技術(shù)工具來精準(zhǔn)識(shí)別公共需求并精準(zhǔn)提供城市公共服務(wù)以促進(jìn)城市美好發(fā)展的一套運(yùn)作方式?!盵2]還有學(xué)者是從“人”的因素出發(fā),強(qiáng)調(diào)城市精細(xì)化治理首要解決的是人的問題,劉亞梅等認(rèn)為,“城市治理精細(xì)化是針對(duì)民眾需求的多元性、差異性以及治理內(nèi)容的復(fù)雜性、多樣性等所提出的一種創(chuàng)新性治理理念,其核心價(jià)值在于堅(jiān)持‘以人為本?!盵3]而本文認(rèn)為,無論是從何種視角切入,城市治理的精細(xì)化都不只是簡單地追求治理的技術(shù)化,而是要形成一個(gè)內(nèi)涵豐富、具備多層次特征的整體理念,包括治理主體的多元化、治理過程的法治化、治理手段的智慧化以及治理內(nèi)容的精準(zhǔn)化等。

        二、“聚焦現(xiàn)實(shí)”:昆山市城市管理工作的實(shí)踐

        1.工作機(jī)制:“全鏈—協(xié)同”。首先,在執(zhí)法模式方面,昆山市城管局與公安、交通以及住建等多個(gè)部門協(xié)同合作,完善信息化勤務(wù)指揮平臺(tái),構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系。同時(shí),建立起“律師駐隊(duì)”模式,為執(zhí)法活動(dòng)提供法律保障。其次,在小微違法查處工作方面,建立“城管主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的全鏈條管控模式,并邀請(qǐng)志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處。最后,在具體工作機(jī)制方面,建立“執(zhí)法人員辦案、輔助人員取證、保安人員守點(diǎn)”的路面三級(jí)融合管理機(jī)制,并制定局班子成員夜查制度。

        2.環(huán)衛(wèi)管理:“機(jī)械—智能”。首先,從“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè)來看,昆山市已建成智慧環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺(tái),并在227輛環(huán)衛(wèi)車輛上安裝了GPS定位監(jiān)控系統(tǒng),給400余名環(huán)衛(wèi)工人配備了智能手環(huán)。此外,選取紫竹路的20個(gè)果殼箱試點(diǎn)安裝垃圾滿溢報(bào)警設(shè)備、26個(gè)中轉(zhuǎn)站安裝異味檢測設(shè)備。同時(shí),昆山市環(huán)衛(wèi)科也自主開發(fā)了處理環(huán)衛(wèi)問題的微信小程序。其次,在路面保潔方面,修訂環(huán)衛(wèi)作業(yè)規(guī)范,增加了道路機(jī)械化作業(yè)頻次,推行道路快速保潔機(jī)制,并撤除部分道路沿線垃圾桶,僅保留果殼箱供行人使用,每日定時(shí)上門收集沿街商戶生活垃圾。最后,從環(huán)衛(wèi)監(jiān)督考核的層面看,昆山市城管局修訂了環(huán)衛(wèi)作業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn),注重獎(jiǎng)罰并舉,并對(duì)村莊環(huán)境進(jìn)行長效管理,督促落實(shí)問題整改。

        3.隊(duì)伍建設(shè):“責(zé)任—合作”。昆山市城管局深入實(shí)施基層黨建“書記項(xiàng)目”和責(zé)任、問題、整改“三張清單”工程,規(guī)范基層黨組織建設(shè)。同時(shí)簽訂了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書,制定30條黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任清單,有效加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和管理。此外,昆山市城管局與上海市浦東新區(qū)城管執(zhí)法局還簽訂了合作框架協(xié)議,建立聯(lián)席會(huì)議制度,開展交通、城管、公安等跨省聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),充分借鑒上海市城市管理先進(jìn)模式與高效經(jīng)驗(yàn)來完善自身建設(shè)。

        三、“漸入佳境”:昆山市城市管理工作已取得的成效

        1.智慧平臺(tái)建設(shè),推動(dòng)了城市管理向集約化轉(zhuǎn)變。“十三五”以來,昆山市城管局在執(zhí)法工作模式上有所創(chuàng)新,其完善了信息化勤務(wù)指揮平臺(tái),構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系,率先建立起非訴強(qiáng)制執(zhí)行制度,成功執(zhí)行非訴案件30起,數(shù)量位居全國第一。同時(shí),在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)基于智能視頻分析的非接觸性執(zhí)法模式,在市區(qū)內(nèi)多條路段實(shí)施無人值守管理,實(shí)現(xiàn)了24小時(shí)自動(dòng)巡查、取證、派單。而聚焦于環(huán)衛(wèi)管理這一微觀領(lǐng)域,則又是借助于智能化、信息化等手段推動(dòng)了“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè),利用GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)、智能手環(huán)等實(shí)現(xiàn)在線調(diào)度,極大提升了環(huán)衛(wèi)問題的處置效率,又例如試點(diǎn)安裝垃圾滿溢報(bào)警設(shè)備、異味檢測設(shè)備等都是昆山推動(dòng)環(huán)衛(wèi)精細(xì)化治理向縱深方向發(fā)展的行進(jìn)思路。

        2.實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)協(xié)同,完善了城市精細(xì)化管理制度體系。昆山市城管局聯(lián)合公安、交通、住建等多個(gè)部門以求實(shí)現(xiàn)“足不出戶管全城”,構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標(biāo)巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮系統(tǒng),同時(shí)將市級(jí)與區(qū)鎮(zhèn)級(jí)兩級(jí)城管部門進(jìn)行上下聯(lián)合,共同搭建違法建設(shè)管理平臺(tái),有效提高了案件的流轉(zhuǎn)處理效率。在查處小微違法工作領(lǐng)域,昆山建立“城管主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的全鏈條管控模式,邀請(qǐng)志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處,放大了社會(huì)效應(yīng),全年查處小微違法行為3.1萬起,查處數(shù)量位居全國第一,被列為全省城市管理小微違法行為查處機(jī)制試點(diǎn)城市。

        3.健全基礎(chǔ)設(shè)施,促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化與民生福祉改善。昆山市不斷深化“廁所革命”,并建立“廁所長制”,使得城區(qū)的每一座公廁都有“人”監(jiān)管,并依托“網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)+”率先試點(diǎn)智能檢測系統(tǒng),共享數(shù)據(jù)、精準(zhǔn)定位,有效解決了“找?guī)y”的問題。在2019年一個(gè)年度里,昆山市投入1.82億元,新建廁所增加到168座,改造廁所增加到221座,“廁所革命”工作取得顯著成效。爭當(dāng)“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)先行軍排頭兵的昆山,在推進(jìn)垃圾分類工作上也作出了積極貢獻(xiàn),初步建立了城鄉(xiāng)一體、全面覆蓋的生活垃圾處理體系。當(dāng)前,全市生活垃圾分類設(shè)施覆蓋率達(dá)到了74.8%,垃圾分類工作進(jìn)展順利,全市環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升。

        四、“白玉微瑕”:昆山市城市精細(xì)化治理存在的不足

        1.城鄉(xiāng)格局二元分立,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。昆山市中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界分明,城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制存在缺陷,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不均衡,因此,在政府供給基本公共服務(wù)的過程中,往往出現(xiàn)供給不足和供給不均等問題。而在基本公共服務(wù)資源有限的狀況下,人力資源和社會(huì)保障向中心城區(qū)傾斜,致使城市治理的成果無法均惠于城鄉(xiāng)。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也直接對(duì)城市治理精細(xì)化的質(zhì)量、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的完善以及居民的滿意度造成負(fù)面影響。

        2.執(zhí)法體制不夠健全,行政執(zhí)法可支配資源不足。一是城市管理行政執(zhí)法經(jīng)常處于“多頭管理”狀態(tài),職責(zé)分工存在交叉,網(wǎng)格化治理有待完善。行政許可、日常管理與監(jiān)督、行政處罰等相脫節(jié),部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠順暢。二是疏堵結(jié)合解決具體問題的資源不夠。最突出的表現(xiàn)在于行政執(zhí)法常常出現(xiàn)多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)從而導(dǎo)致政令不暢,以致綜合執(zhí)法的效果大打折扣。三是平衡執(zhí)法服務(wù)需求和執(zhí)法責(zé)任的資源相對(duì)匱乏,昆山市城管執(zhí)法以街頭執(zhí)法為主,但隨著社會(huì)對(duì)執(zhí)法服務(wù)需求的不斷增強(qiáng),加之上級(jí)政府分配任務(wù)之繁重,更使得城管力不從心,其往往就需要根據(jù)自身的價(jià)值判斷來做出帶有主觀性色彩的執(zhí)法決定。

        3.社會(huì)參與度有限,城市治理效果有待強(qiáng)化。在昆山的城市治理工作中存在這樣一種現(xiàn)象,即各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視、大力支持,城管部門也敢于沖鋒在前,但市民的參與熱情卻非常有限。具體表現(xiàn)為:一是公眾對(duì)于城市管理參與的途徑了解甚少,參與積極性也不高。二是政府缺乏與公眾分享城市決策權(quán)的動(dòng)力,一般而言,公眾參與城市管理的方式、內(nèi)容以及途徑等都是由政府單方主體所決定,缺乏規(guī)范性。三是市民的意見反饋、投訴信件等得不到及時(shí)回復(fù),隨著行政處罰權(quán)的下沉,愈加缺乏必要的監(jiān)督問責(zé)手段,城市治理的效果也就隨之弱化了。

        五、“精細(xì)化治理”:昆山市城市管理的現(xiàn)代化路徑

        為落實(shí)習(xí)近平總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的重要指示,全國各地紛紛展開了對(duì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義城市管理精細(xì)化的探索。昆山市更不例外,其深入踐行新發(fā)展理念,按照高質(zhì)量發(fā)展要求,主動(dòng)融入長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展,推動(dòng)改革開放再出發(fā),高水平高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)宜居宜業(yè)城市。誠然,昆山的城市治理要像“蘇繡”一樣精細(xì),既要借力于現(xiàn)代科技實(shí)現(xiàn)治理的智能化、網(wǎng)格化,又要以刺蘇繡般的細(xì)心、耐心和恒心來提高城市的法治化、專業(yè)化水平,繡出城市高品質(zhì)。要想切實(shí)提升昆山市城市治理的精細(xì)化水平,就應(yīng)著重從其治理的出發(fā)點(diǎn)、前提、手段、保障以及目標(biāo)等多方面進(jìn)行全面剖析,挖掘治理精細(xì)化的深層內(nèi)涵,即可凝練為“精細(xì)化=法治化+精準(zhǔn)化+智慧化+社會(huì)化+專業(yè)化”。

        1.借助制度規(guī)約,保障城市治理的法治化。昆山市要進(jìn)一步加強(qiáng)城市治理精細(xì)化的頂層設(shè)計(jì),出臺(tái)符合城市發(fā)展規(guī)律、促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)城市治理由粗放型的“專項(xiàng)整治”轉(zhuǎn)為常態(tài)化、制度化的規(guī)范治理。摒除傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型治理模式所帶來的無序與盲目性,進(jìn)而保障整個(gè)城市治理系統(tǒng)的穩(wěn)定。同時(shí),要制定一套統(tǒng)一的城市管理與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系,充分保障昆山城市治理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量化。

        2.聚焦服務(wù)對(duì)象,加強(qiáng)城市治理的精準(zhǔn)化。治理的精準(zhǔn)化是對(duì)城市模糊性治理的一種有效回應(yīng),旨在精準(zhǔn)識(shí)別問題、精準(zhǔn)定位服務(wù)對(duì)象、精準(zhǔn)選擇治理手段等。因此,昆山市要立足于城市發(fā)展的實(shí)際與民眾的現(xiàn)實(shí)需求來進(jìn)行精準(zhǔn)的問題選擇,提高治理的有效性和針對(duì)性。同時(shí)更要聚焦于其服務(wù)對(duì)象,秉持以人為本的價(jià)值原則,精準(zhǔn)識(shí)別、劃分不同群體的利益訴求,持續(xù)跟進(jìn)、精準(zhǔn)施策,以提供個(gè)性化、差異化的管理與服務(wù)。

        3.依賴科技支撐,助力城市治理的智慧化?,F(xiàn)代科技為城市治理插上了智慧的翅膀,賦能城市進(jìn)行高效運(yùn)轉(zhuǎn)。誠然,智慧化是城市精細(xì)化治理的重要手段,昆山市應(yīng)繼續(xù)開發(fā)智能化、信息化的治理技術(shù),深入運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)來助力城市管理實(shí)踐。強(qiáng)化數(shù)字化城管系統(tǒng),充分發(fā)揮“大城管”格局下的高位監(jiān)督、指揮協(xié)調(diào)等作用,切實(shí)提升察覺、處置問題的效率和效能,全面整合戶外廣告、渣土運(yùn)輸、環(huán)境衛(wèi)生、城管執(zhí)法等業(yè)務(wù)平臺(tái),積極與社會(huì)治理平臺(tái)對(duì)接,立足市民生活、市場運(yùn)營、城管執(zhí)法的實(shí)際需要,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通、資源共享。

        4.巧用協(xié)商平臺(tái),實(shí)現(xiàn)城市治理的社會(huì)化。充分挖掘社會(huì)自治力量,形成多主體相互融合的共治局面是城市治理的關(guān)鍵。因此,昆山市應(yīng)建立健全社會(huì)主體廣泛參與機(jī)制,引導(dǎo)更多的城市主體參與到城市精細(xì)化治理的制度設(shè)計(jì)、機(jī)制運(yùn)行以及治理優(yōu)化的全過程當(dāng)中,成立“城市治理委員會(huì)”,并嘗試引入社會(huì)資本、調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的治理熱情,適當(dāng)建立政府購買服務(wù)機(jī)制,打造PPP治理模式,進(jìn)而降低城市治理與服務(wù)成本,提高整體的運(yùn)行效率。

        5.提升隊(duì)伍素質(zhì),保證城市治理的專業(yè)化。昆山市應(yīng)繼續(xù)組織開展領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員、行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)與技能培訓(xùn),落實(shí)城市管理執(zhí)法人員輪訓(xùn)制度,探索建立城市管理隊(duì)伍培訓(xùn)體系和專業(yè)等級(jí)制度。加大人才引進(jìn)力度,通過公開招錄選調(diào)等方式挑選一批專業(yè)過強(qiáng)、素質(zhì)過硬的城市管理人才,加強(qiáng)與設(shè)立相關(guān)專業(yè)的高校聯(lián)系溝通,充分發(fā)揮高??蒲性核瞬艃?yōu)勢,優(yōu)化調(diào)整城市建設(shè)治理專家團(tuán)隊(duì)和高校智庫。

        參考文獻(xiàn):

        [1]? 李紫聞.城市精細(xì)化治理過程中的政府職能[J].管理觀察,2019,(35):45-46+49.

        [2]? 秦悅.城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理的建構(gòu)[J].學(xué)理論,2019,(11):64-66.

        [3]? 劉亞梅,武育芝.城市社區(qū)精細(xì)化治理內(nèi)涵及模式研究[J].中國管理信息化,2019,(16):205-206.

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