何文炯　潘旭華

摘要：社會保障是國家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排，也是國民收入再分配的重要途徑，在推進共同富裕中擔(dān)當(dāng)重要職責(zé)。我國在新中國成立初期建立了一套全新的社會保障制度，1980年代之后逐步進行改革，實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍擴展，促進了共同富裕。但應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會保障制度還存在不足，對改善全社會收入分配狀況的貢獻不大。今后應(yīng)當(dāng)朝著共同富裕的方向，深化社會保障制度改革，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會保障體系。

關(guān)鍵詞：共同富裕;社會保障;深化改革

中圖分類號：C913? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2021）03-0133-008

共同富裕是社會主義的本質(zhì)規(guī)定和奮斗目標(biāo)，是我國社會主義的根本原則。中國共產(chǎn)黨長期堅持共同富裕的發(fā)展道路，通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力，通過建立健全社會保障制度，通過推進基本公共服務(wù)均等化，朝著共同富裕的方向持續(xù)不斷努力。同時應(yīng)看到，實現(xiàn)共同富裕是一項長期而艱巨的任務(wù)。中共十九屆五中全會再次強調(diào)改善收入分配，實現(xiàn)共同富裕，具有很強的針對性，揭示了民生保障領(lǐng)域存在的不足，并提出了改進的思路、原則和舉措，這一精神完全適合于社會保障領(lǐng)域。

一、社會保障與共同富裕

實現(xiàn)共同富裕，基礎(chǔ)是富裕，是要擺脫貧困，發(fā)展起來。為此，任何一個國家或者地區(qū)，都需要以自身的客觀條件為基礎(chǔ)，選擇正確的發(fā)展方向和發(fā)展路徑，制定合理而有效的規(guī)則，營造良好的發(fā)展環(huán)境，充分調(diào)動社會成員的積極性和創(chuàng)造性，不斷優(yōu)化資源配置，持續(xù)增加社會財富，從而提高老百姓的生活水平。與此同時，要加強風(fēng)險管理，通過有效的制度安排和機制設(shè)計，消除制約和影響全社會持續(xù)健康發(fā)展的各種風(fēng)險因素。例如，可能導(dǎo)致社會成員個體陷于貧困的因素，可能制約社會整體積極性和創(chuàng)造性發(fā)揮的因素，可能制約全社會整體生活質(zhì)量提高、甚至導(dǎo)致社會動蕩的因素，等等。也就是說，實現(xiàn)共同富裕需要“兩手抓”：一手抓經(jīng)濟發(fā)展，一手抓風(fēng)險管理。事實上，從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，他們在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時，都通過建立健全社會保障制度，為社會成員提供基本保障并有效發(fā)揮其縮小收入差距的作用。

（一）社會保障是國家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，風(fēng)險無處不在、無時不有，任何社會主體都面臨著各種各樣的風(fēng)險。某些風(fēng)險事故一旦發(fā)生，可能導(dǎo)致社會成員陷于貧困。市場經(jīng)濟條件下，社會成員所面臨的絕大多數(shù)風(fēng)險由其自己通過適宜的風(fēng)險管理計劃加以處理，政府不必直接參與處置，只要為之制定相應(yīng)的規(guī)則、創(chuàng)造適宜的條件即可。但是，某些風(fēng)險與社會成員的基本需要緊密相連，而且難以依靠自身力量來處理，比較典型的是疾病風(fēng)險、失業(yè)風(fēng)險、職業(yè)傷害風(fēng)險、老化風(fēng)險、失能風(fēng)險、災(zāi)害風(fēng)險等，這就需要采用社會化的互助共濟方法來處理。同時又由于風(fēng)險的射幸性和社會個體認(rèn)知的局限性，某些風(fēng)險保障項目需要借助國家強制力組織實施，即國家通過立法作出制度安排，為社會成員的基本風(fēng)險提供基本保障，這是國家對風(fēng)險保障市場的一種干預(yù)，旨在確保社會成員的基本需要，并消除貧困?，F(xiàn)代社會中，獲得這種保障，已經(jīng)被公認(rèn)為社會成員的一項基本權(quán)益，成為一項人權(quán)。相應(yīng)地，政府組織實施這種保障，則被認(rèn)為是提供基本公共服務(wù)。如果這些制度是健全并有效的，那么老百姓就不再有對貧困的恐懼，全社會共同富裕就有了堅實的基礎(chǔ)。

（二）社會保障是國民收入再分配的重要途徑

社會保障所處理的是社會領(lǐng)域的風(fēng)險，但采用的是經(jīng)濟手段，因而任何社會保障項目的組織實施都伴隨一種資金運動。[1]這一運動中，無論是資金籌集還是資金給付，都與收入分配相聯(lián)系，尤其是處理射幸性較強的那些風(fēng)險，其收入再分配的力度就更大。從社會保障制度設(shè)計的基本原理看，其資金通常來自按照統(tǒng)一稅制形成的公共財政資金，或者是按照統(tǒng)一規(guī)則征收形成的社會保險基金，但社會保障的給付是針對遭遇基本風(fēng)險事故的社會成員，為其提供資金或相關(guān)服務(wù)。這就意味著部分社會成員雖然對社會保障基金作出了貢獻，但未必能夠得到社會保障給付;而獲得社會保障給付的那些社會成員，所得到的幫助可能超過其對社會保障基金的貢獻，有時甚至有數(shù)十倍、數(shù)百倍之差距。而且，后者往往是收入相對較低者，是相對困難者，例如災(zāi)民、病人、失能者、失業(yè)者等。同時需要注意到，無論是按照稅收方式還是社會保險方式，高收入者對社會保障基金的貢獻一般較多，低收入者對社會保障基金的貢獻相對較少。又由于社會保障是由政府統(tǒng)一組織實施，各地區(qū)間實行同一制度和政策，或者是資金在較高的層面上統(tǒng)一管理，這就意味著富裕地區(qū)的資金可能流向其他地區(qū)。社會保障制度在收入再分配方面的正面效應(yīng)，是對全社會共同富裕的積極貢獻。

（三）適宜的補充性保障有助于共同富裕

共同富裕不是平均主義，不是社會財富分配的簡單劃一，風(fēng)險保障也是如此。社會成員有各種各樣的風(fēng)險保障需求，因而要區(qū)分基本保障與非基本保障。通常所說的社會保障，主要是指那些法定的基本保障項目，由國家立法，政府組織實施，針對社會成員的基本風(fēng)險，為其提供基本保障，旨在保障社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)，這是每一個社會成員享有的基本權(quán)益。對于基本風(fēng)險范圍之外的那些非基本風(fēng)險，以及對基本風(fēng)險超過基本保障之外的那些非基本保障，則由社會成員通過適合自身的風(fēng)險管理計劃來加以處理。這往往是中高收入群體的自主自愿自費行為，旨在有更適合于自己的風(fēng)險保障，從而過上更幸福的生活。例如，有條件的用人單位為其雇員提供職業(yè)年金和補充性醫(yī)療保障等福利，有支付能力的社會成員參與各類互助合作性保險，或者購買各類商業(yè)保險，或者參與各類風(fēng)險管理計劃。對此，國家和社會予以鼓勵支持并制定相應(yīng)的規(guī)則。事實上，這類風(fēng)險保障一般也采用互助共濟性方式，也具有一定的收入再分配功能，而且這將有益于中等收入群體降低風(fēng)險、穩(wěn)定發(fā)展并擴大規(guī)模，從而有益于共同富裕。當(dāng)然，我們希望社會成員之間補充性保障的差距保持在一個適度的范圍之內(nèi)，同時要努力使具有補充性保障的社會成員規(guī)模不斷擴大。

二、社會保障制度改革探索促進了共同富裕

在我國，社會保障有悠久的歷史，但以災(zāi)害救助為主。新中國成立之后，國家建立起一套全新的社會保障制度，使城鎮(zhèn)勞動者有良好的保障。在農(nóng)村，則鼓勵集體經(jīng)濟組織開展互助合作型風(fēng)險保障。改革開放以來，我國在社會保障領(lǐng)域進行了一系列改革探索，實現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的擴展，使廣大社會成員的基本風(fēng)險有了基本保障，在一定程度上促進了共同富裕。

（一）社會保險制度轉(zhuǎn)型保障了職工權(quán)益并促進企業(yè)負(fù)擔(dān)均衡

20世紀(jì)50年代初建立的勞動保險制度，依附于高度集中的計劃經(jīng)濟體制，由公有制企業(yè)代表國家為職工提供基本風(fēng)險保障服務(wù)。進入80年代，在經(jīng)濟體制改革的過程中，企業(yè)逐步成為自主經(jīng)營、獨立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體。由于企業(yè)的業(yè)務(wù)活動性質(zhì)不同、勞動力結(jié)構(gòu)不同、職工基本風(fēng)險不同，因而各企業(yè)執(zhí)行勞動保險政策的實際成本不同，于是企業(yè)之間的勞動保險費用負(fù)擔(dān)畸輕畸重，嚴(yán)重影響企業(yè)之間的公平競爭。[2]經(jīng)過10多年的改革探索，國家于90年代后期開始采用社會統(tǒng)籌的方法，逐步建立起一套新型的社會保險制度，包括職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險5個項目，全面替代1951年《勞動保險條例》中的各項目，并增設(shè)了失業(yè)保險。這套制度獨立于用人單位之外，實行在一定區(qū)域（如市或縣）范圍內(nèi)各類企業(yè)之間的互助共濟，要求各企業(yè)按照統(tǒng)一規(guī)則繳納社會保險費，職工的社會保險待遇與用人單位的經(jīng)營狀況和經(jīng)濟效益無關(guān)。這一做法，解決了困難企業(yè)對職工基本風(fēng)險無力保障或保障不足等難題，不僅保障了職工的基本風(fēng)險保障權(quán)益，而且均衡了各企業(yè)在職工基本風(fēng)險保障方面的費用負(fù)擔(dān)，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的形成。

（二）社會保險惠及范圍擴展提高了低收入群體保障水平

在基本完成社會保險制度轉(zhuǎn)型的改革之后，最近20多年，國家致力于擴大社會保險覆蓋范圍，使之惠及更多的社會成員。先是將適用于國有集體企業(yè)和公共部門及其正式職工的新型社會保險制度擴展到其他城鎮(zhèn)勞動者，包括國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有集體企業(yè)中的非正式職工，以及民營企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、社會團體的從業(yè)人員和各類個體工商戶、靈活就業(yè)人員等。于是，職工社會保險的參保人數(shù)不斷增多，如圖1。2019年底，各項目全國參保人數(shù)分別為：職工基本養(yǎng)老保險43487萬人、職工基本醫(yī)療保險32900萬人、工傷保險25478萬人、生育保險21432萬人、失業(yè)保險20543萬人。由此，社會保險不再是體制內(nèi)勞動者的專利。

在此基礎(chǔ)上，國家開始重視以農(nóng)民為主體的非工薪社會成員的基本風(fēng)險保障。2002年提出并于2003年開始試行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱“新農(nóng)合”），5年后幾乎實現(xiàn)全覆蓋，參保率超過95%。隨著保障水平逐步提高，新農(nóng)合在緩解農(nóng)村因病致貧、因病返貧方面發(fā)揮了重要作用。2007年，這一做法擴展到城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。2016年，國家將二者整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度（簡稱“居民醫(yī)?！保?，2019年底全國參保人數(shù)達到10.25億人。隨后，國家于2009年開始試行面向農(nóng)民的基本養(yǎng)老金制度，并于2012年擴展到城鎮(zhèn)非就業(yè)人員，2014年將二者整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，2019年底全國參保人數(shù)達到5.33億。由此結(jié)束了僅有工薪勞動者才有社會保險的歷史。

（三）非繳費型項目增強了社會保障制度再分配功能

20世紀(jì)末開始，國家更加重視保障和改善民生，尤其是針對個人繳費能力比較弱的社會群體，通過非繳費型的社會保障制度，為他們提供基本風(fēng)險保障。前述面向非工薪勞動者的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，雖然參保者個人需要繳納一定的社會保險費，但國家財政對這兩項社會保險基金有很大的投入，其中醫(yī)療保險基金約2/3來自國家財政，養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自國家財政。與此同時，針對社會成員面臨的各種風(fēng)險，國家運用財政資金，全面加強了社會救助和特殊群體的福利。1999年，以上海等地探索經(jīng)驗為基礎(chǔ)（1），國家建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，大大緩解了城鎮(zhèn)貧困，有力地促進了城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制改革。2007年，總結(jié)推廣上海、浙江等地的經(jīng)驗（2），建立了農(nóng)村最低生活保障制度。由此，滿足條件的低收入家庭能夠有持續(xù)穩(wěn)定的基本收入來源，其基本生活得到有效的保障。隨后，國家還陸續(xù)建立了醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、司法救助和臨時救助制度，健全了災(zāi)害救助制度，并將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城鎮(zhèn)三無對象救助制度整合為特困人員供養(yǎng)制度，形成了一套新型的社會救助體系，為困難群體構(gòu)筑了一張兜底網(wǎng)。同時，通過多種途徑增強老年人、少年兒童和殘疾人福利，2015年開始，全國普遍實施殘疾人兩項補貼制度（生活補貼和護理補貼）。表1給出了2010年以來國家在若干重要社會保障項目的財政投入。持續(xù)增長的財政投入，增強了整個社會保障體系的收入再分配功能，從而促進了共同富裕。

三、共同富裕視角下社會保障領(lǐng)域的問題

在充分肯定我國社會保障制度改革偉大成就的同時，應(yīng)該清醒地看到社會保障領(lǐng)域存在的問題，尤其是現(xiàn)行社會保障制度對改善全社會收入分配狀況的貢獻不夠，這是值得高度重視的。

（一）若干基本保障項目產(chǎn)生收入再分配負(fù)面效應(yīng)

在社會保障體系中，基本養(yǎng)老金制度和基本醫(yī)療保險是惠及面最廣、所需資金量最大、社會公眾最為關(guān)注的兩個項目。前者系基于國民生存權(quán)而設(shè)置，旨在讓社會成員在年老之后有一筆穩(wěn)定的收入，用于購買基本生活資料，從而確保其晚年基本生活，以防止其陷于貧困。后者系基于國民基本健康權(quán)而設(shè)置、用以應(yīng)對社會成員疾病風(fēng)險，旨在確保任何年齡段的社會成員在任何時候都具有購買基本醫(yī)藥服務(wù)的能力，以幫助其恢復(fù)健康。因此，世界上絕大多數(shù)國家采用適合本國國情的制度，使每一個社會成員都公平地享受這兩項基本保障，同時通過這兩個項目發(fā)揮其收入再分配的積極效應(yīng)。

然而，由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，我們目前對這兩項制度依然采用分類保障的辦法，即工薪勞動者與其他社會成員采用不同的制度，分別是職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和職工基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。與過去相比，為城鄉(xiāng)居民設(shè)置基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，已經(jīng)是很大的進步。但是，這兩項制度在保障待遇方面有很大的差距，其中老年居民的平均基本養(yǎng)老金僅有退休職工平均基本養(yǎng)老金是的1/20左右（見表2）。

基本醫(yī)療保險的情況更好一些，這兩個群體之間的保障待遇差距在逐步縮小，但仍有較大的差距（見表3）。值得注意的是，面向以農(nóng)民為主體的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險的保障水平，難以保障老年居民的基本生活需要和城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)藥服務(wù)需要，而且這樣的制度安排擴大著兩個社會群體之間的收入差距，使得整個社會保障體系在收入再分配方面的正面效應(yīng)大打折扣。更值得重視的是，國家對這兩個項目的財政資金也有明顯的偏向，產(chǎn)生了負(fù)面的效應(yīng)，這與財政補助應(yīng)遵循的一般原則相悖。事實上，多年來國家財政對職工基本養(yǎng)老保險制度的補助量，無論從總量還是人均看，都顯著高于對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的補助（見表4）。

（二）若干基本保障項目地區(qū)差異不利于區(qū)域均衡發(fā)展

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，人民群眾的生活在整體上顯著提高，同時一部分地區(qū)和一部分人先富起來，生活提高更快，因而地區(qū)之間的收入差距依然存在，而且某些方面差距還在拉大。因此，社會保障必須為縮小地區(qū)之間差距、促進地區(qū)之間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。

然而，我國現(xiàn)行社會保障各項目的制度框架雖然全國統(tǒng)一，但某些項目的具體政策在地區(qū)之間有較大的差異，這就使得本當(dāng)屬于國家的制度淪為地方性的制度。例如，國家雖然建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，但城鄉(xiāng)老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在地區(qū)之間還有較大差異。2020年城鄉(xiāng)居民的每人每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，上海市1100元，北京市830元，廈門市660元，江蘇省160元，山東省142元，福建省130元，湖南省113元，江西省110元，四川省105元，河南省103元。雖然各地生活成本有一定差異，但這種差距表現(xiàn)出地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金權(quán)益的差異。又如，基本醫(yī)療保障方面，醫(yī)療救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)各地不同;職工基本醫(yī)療保險雖然是全國性的制度，但有的地區(qū)附加了若干項目，如城鄉(xiāng)居民大病保險、大病醫(yī)療互助補充保險、重特大疾病醫(yī)療保險等，而這類項目完全由地方自定，名稱和具體政策都不同;個人賬戶方面，有些地區(qū)建立了個人賬戶并由醫(yī)療保障部門管理，但有些地區(qū)卻一直沒有建立個人賬戶;保障待遇方面，醫(yī)療保險目錄（病種目錄、診療目錄、藥品目錄等）、醫(yī)藥機構(gòu)定點規(guī)則、起付線、封頂線和報銷比率等都不完全相同;《社會保險法》規(guī)定職工基本醫(yī)療保險最低繳費年限，但各地的具體規(guī)定差距很大，有的統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定15年，也有20年、25年甚至30年的。如此等等，折射出基本醫(yī)療保險權(quán)益在地區(qū)間的差異。

另一方面，社會保險籌資規(guī)則不統(tǒng)一，地區(qū)之間的籌資標(biāo)準(zhǔn)不同，因而地區(qū)之間用人單位的社會保險繳費負(fù)擔(dān)不同，這就意味著社會保險費作為勞動力基礎(chǔ)成本在地區(qū)之間有較大的差異。例如，職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費比率在東北黑龍江等省份為20%，而處于珠三角地區(qū)的某些城市企業(yè)只需繳納12%左右即可。職工基本醫(yī)療保險的用人單位繳費比率，原計劃統(tǒng)一為6%左右，但實際上各地有很大差異，有的地區(qū)為5.5%，有些地區(qū)則高達10.5%。此等狀況，直接影響著地區(qū)間公平競爭和區(qū)域間的均衡發(fā)展，不利于共同富裕。

（三）某些項目制度設(shè)計滯后影響社會保障權(quán)益落實

社會保障若干項目的現(xiàn)行制度設(shè)計已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化。例如，社會救助和社會福利項目絕大多數(shù)以戶籍為基礎(chǔ)，即這些項目主要針對具有本地戶籍的社會成員，其他社會成員即便是在本地居住、就業(yè)并納稅多年，也無法獲得居住地政府提供的社會救助或者社會福利。這顯然無法適應(yīng)城市化趨勢、人口流動和勞動力市場一體化的要求。

又如，現(xiàn)行社會保險制度主要是基于1990年代的勞動力市場狀況設(shè)計的，而最近20多年來我國勞動力市場發(fā)生了深刻的變化，但現(xiàn)行制度基本上沒有實質(zhì)性變化，因而實踐中出現(xiàn)了種種不適應(yīng)，尤其是對繳費能力相對較弱的中小企業(yè)，對勞動關(guān)系不明確或不穩(wěn)定的新業(yè)態(tài)及其從業(yè)人員，對流動性很強的農(nóng)民工，均難以適應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2019年，全國二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)有58026萬，雖然按照現(xiàn)行規(guī)則其中有一部分不需要參加面向職工的社會保險，但我們注意到，同一時期在職職工參加職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險的人數(shù)分別為31177萬、24224萬、25478萬、21432萬和20543萬，這就意味著還有大量工薪勞動者尚未進入社會保險體系，因而缺乏應(yīng)有的基本保障，這與社會保障“全覆蓋”的要求差距甚遠(yuǎn)。

四、朝著共同富裕方向深化社會保障改革

在國家現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)共同富裕是其中應(yīng)有之要義。我們要把社會保障理解為社會成員的一項基本人權(quán)，作為基本公共服務(wù)的核心內(nèi)容，也要把社會保障理解為實現(xiàn)共同富裕的基本手段之一。過去40年的社會保障改革探索，為共同富裕作出了積極貢獻，但這還不夠。當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)當(dāng)朝著共同富裕的方向，在促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的同時，深化社會保障制度改革，建設(shè)更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會保障體系。

（一）增強社會保障制度的反貧困功能

擺脫貧困是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)，而社會保障是國家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排。然而，現(xiàn)行社會保障制度與這一職責(zé)定位還有較大的差距，因而需要對若干重要項目重新定位并改進設(shè)計，以增強社會保障制度的反貧困功能。例如，在我國建檔立卡的貧困戶中，因病致貧或因病返貧的比率在40%以上。而現(xiàn)行職工基本醫(yī)療保險制度已經(jīng)運行20多年，即便是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和醫(yī)療救助制度已經(jīng)普遍實施10多年了，為此，國家通過財政投入并動員全社會力量在醫(yī)療保障領(lǐng)域集聚了大量的資源，但迄今為止絕大多數(shù)社會成員依然擔(dān)心罹患重大疾病。究其原因，主要是基本醫(yī)療保障資源被分散，沒有集中用于解決重大疾病問題，有人甚至把“?；尽迸c“保大病”對立起來?，F(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度實現(xiàn)基金責(zé)任封頂制，而醫(yī)療救助力度很小，因而必然出現(xiàn)因病致貧、因病返貧。所以，必須從反貧困的目標(biāo)出發(fā)，優(yōu)化基本醫(yī)療保障制度設(shè)計，實行個人責(zé)任封頂制，即按照適宜的治療方案，病人及其家庭一定期限內(nèi)所承擔(dān)醫(yī)藥費用不超過一定的額度，超過部分由基本醫(yī)療保障基金全部負(fù)責(zé)。這里的關(guān)鍵是明確基本醫(yī)療保障“保大病”的原則，逐步將資源更多地集中到高額費用的重大疾病，化解家庭災(zāi)難性支出，同時按照保基本原則為“適宜治療方案”制定一套清晰而可操作的規(guī)范。類似地，要從反貧困的高度，重新理解農(nóng)民的基本養(yǎng)老金制度、勞動者的就業(yè)保障制度、失能人員的長期照護保障制度等項目及其重要性，提高保障水平、加強保障力度。

（二）控制和縮小法定社會保障項目待遇的群體差距

法定社會保障項目是基于國民基本權(quán)益和政府基本職責(zé)經(jīng)過法定程序而設(shè)置的社會保障項目，由政府利用國家強制力組織實施，既有保障國民基本風(fēng)險的職責(zé)，也有縮小收入差距、改善收入分配的職責(zé)。然而，某些社會保障項目未能有效擔(dān)當(dāng)起這一職責(zé)，從而降低了社會保障體系這一整體的收入再分配效應(yīng)，影響著全社會共同富裕的進程。例如，2019年，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金僅為退休職工基本養(yǎng)老金的1/20;在基本醫(yī)療保險方面所花的資金，農(nóng)民僅為職工的1/4.82。盡管農(nóng)村與城市的生活成本和醫(yī)療服務(wù)成本有一定的差異，但這兩個項目之間有如此巨大的保障待遇差距，表現(xiàn)出這兩類群體在基本保障權(quán)益方面的差距，這與現(xiàn)代社會的基本理念相悖。還有人認(rèn)為，職工的這些保障主要是依靠自己的勞動通過繳費而得到，而農(nóng)民沒有繳費或者繳費很少。這樣的理解是片面的。事實上，農(nóng)民在歷史上有許多貢獻[3]，當(dāng)年無數(shù)的勞動凝結(jié)在社會財富之中，有的已成為國有資產(chǎn)，有的已被拍賣，農(nóng)民們已經(jīng)沒有名分，但這種貢獻一直沒有被承認(rèn)、被合理計量，更沒有得到落實。因此，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照“抑峰填谷”的原則，以基本養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險為重點，穩(wěn)步提高以老年農(nóng)民為主體的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險待遇水平，穩(wěn)定職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險待遇的適度水平，嚴(yán)格控制、努力縮小群體間的基本保障待遇差距，并制定縮小這兩個群體基本保障待遇差距的目標(biāo)和行動計劃，朝著基本養(yǎng)老金制度和基本醫(yī)療保障制度全民統(tǒng)一的方向奮進。

（三）完善法定社會保障項目體系并向農(nóng)村拓展

現(xiàn)代社會中，需要通過法定社會保障項目為社會成員提供全面的基本保障，并形成一個完備的保障網(wǎng)絡(luò)。然而，現(xiàn)行社會保障體系某些項目缺失。例如，隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，失能失智老人逐步增多但家庭照護能力逐漸減弱，社會化專業(yè)化照護服務(wù)需求增加，國家需要加快發(fā)展照護服務(wù)業(yè)，并將長期照護保障作為新的法定保障項目，建立面向全民、城鄉(xiāng)一體的長期照護保障制度，使失能失智者能夠得到基本的照護服務(wù)。近年來，有人主張采用社會保險的方式，面向企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位職工建立長期照護保險制度，對農(nóng)村居民暫不考慮。這種做法將進一步擴大社會保障領(lǐng)域已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)差距。事實上，農(nóng)民和城里人一樣，生育過程也有風(fēng)險，但農(nóng)民沒有生育保障;與職工一樣，農(nóng)民和各類非正規(guī)就業(yè)者也有職業(yè)傷害風(fēng)險，但他們沒有職業(yè)傷害保障;農(nóng)民有土地但就業(yè)不充分，他們事實上也有失業(yè)風(fēng)險，但沒有就業(yè)保障。因此，要按照中共十九大“織密網(wǎng)”的要求，完善法定社會保障項目體系，并將若干重要項目拓展到農(nóng)村，逐步落實農(nóng)民的基本保障權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和全社會共同富裕。據(jù)此建議，改造現(xiàn)行生育保險制度，將生育醫(yī)療費用納入基本醫(yī)療保險，建立不分城鄉(xiāng)、面向全民的生育津貼制度;探索建立適用于非正規(guī)就業(yè)者的職業(yè)傷害風(fēng)險保障制度，并逐步向農(nóng)民擴展;建立適合于農(nóng)民的就業(yè)保障機制，給農(nóng)民以就業(yè)幫扶。

（四）均衡法定社會保障項目地區(qū)間的運行成本

法定社會保障項目不僅要求地區(qū)之間社會成員的保障待遇基本相同，而且要求各地為本地社會成員能夠獲得這些基本權(quán)益所付出的制度運行成本大體均衡。[4]這不僅關(guān)系法定社會保障項目能夠有效落實，而且關(guān)系到地區(qū)之間能否實現(xiàn)均衡發(fā)展，因為社會保障制度運行成本通過各種途徑最終成為勞動力基礎(chǔ)成本，而勞動力成本是影響一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，因此，需要從共同富裕的要求出發(fā)，理解社會保障制度運行成本均衡性的重要價值。然而，最近20多年來，我國社會保障制度框架雖然全國統(tǒng)一，但實行地方分治，不僅造成地區(qū)間社會成員的基本保障權(quán)益有差異，而且使得各地的社會保障制度運行成本差異，影響著區(qū)域均衡發(fā)展。為此，多年來從學(xué)界到業(yè)界，關(guān)于提高社會保險的統(tǒng)籌層次討論較多，但對于統(tǒng)籌的具體含義和實現(xiàn)機制討論不多，因而近20年基本上沒有實質(zhì)性進展。最近，中央已經(jīng)明確，職工基本養(yǎng)老保險盡快實行全國統(tǒng)籌[5]，基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等逐步實行省級統(tǒng)籌。這一過程中，核心是要基于國民基本保障權(quán)益平等的目標(biāo)，加快統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一基本保障的待遇。至于基金管理，需要采用有效的方法，尤其是要在通過建立有效的機制，落實地方各級政府的籌資責(zé)任和管理職責(zé)，充分注意到社會保險相關(guān)服務(wù)成本的地區(qū)差異，并在此基礎(chǔ)上建立基金統(tǒng)籌和調(diào)劑機制，以及中央財政對于地方的補助機制。

（五）增強社會保障體系對經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)性

社會保障是長期性的制度安排，并植根于經(jīng)濟社會之中。只有科學(xué)的設(shè)計，社會保障制度才能與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效保障社會成員的基本權(quán)益，才能為共同富裕作出應(yīng)有的貢獻。然而，社會保障若干項目的現(xiàn)行制度存在諸多缺陷，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展和變化。例如，隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)進一步增多，這些勞動者有不少職業(yè)性風(fēng)險，但現(xiàn)行面向勞動者的社會保險制度，尤其是工傷保險須以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)，而大量非正規(guī)就業(yè)人員找不到雇主，因而無法落實社會保險權(quán)益。因而，需要基于勞動力市場的變化，創(chuàng)新社會保險制度設(shè)計，使之能夠適用于各類勞動者。[6]又如，隨著勞動力市場一體化和人口流動，實際居住地與戶籍地分離的現(xiàn)象越來越普遍，但現(xiàn)行社會救助和社會福利的大多數(shù)項目僅僅針對戶籍人口，這就使得許多社會成員得不到應(yīng)有的幫助。為此要完善制度設(shè)計，逐步降低社會救助和社會福利制度的戶籍關(guān)聯(lián)度，使非戶籍常住人口能夠享受居住地的基本公共服務(wù)。[7]再如，在基本保障實現(xiàn)全覆蓋之后，部分社會成員希望有更好的風(fēng)險保障，過上美好幸福生活，因而需要鼓勵和支持有條件的用人單位為其員工辦理職業(yè)年金和補充性醫(yī)療保險等，鼓勵中高收入群體自主自愿自費參加互助合作保險和商業(yè)保險以及其他金融機構(gòu)舉辦的個人養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、人身意外傷害保險等。這里的關(guān)鍵是要培育社會公眾對基本保障待遇的理性預(yù)期，增強主動參與基本保障的自覺性和爭取獲得補充性保障的內(nèi)在動力。（本文在寫作過程中，得到浙江大學(xué)楊一心老師和研究生施依瑩、盧鑫儀同學(xué)的幫助，謹(jǐn)致謝意）

注釋：

（1）上海于1993年率先全國建立城市最低生活保障制度。

（2）上海于1994年率先全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，浙江省于2001年率先建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。

參考文獻：

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[2]鄭功成.從企業(yè)保障到社會保障[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2009.

[3]何文炯.社會保障應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民的歷史貢獻[J].中國社會保障，2018，（5）.

[4]鄭功成.中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展[J].社會保障評論，2020，（1）.

[5]王新梅.論養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基本理念[J].社會保障評論，2019，（4）.

[6]何文炯.數(shù)字化、非正規(guī)就業(yè)與社會保障制度改革[J].社會保障評論，2020，（3）.

[7]宮蒲光.關(guān)于社會救助立法中的若干問題[J].社會保障評論，2019，（3）.

（責(zé)任編輯 焦德武）