張玉紅 中國(guó)人民銀行安慶市中心支行

一、存款保險(xiǎn)制度的歷史回顧

(一)國(guó)際存款保險(xiǎn)制度概況

1933年“大蕭條”以后，美國(guó)政府為維護(hù)金融體系穩(wěn)定，出臺(tái)《格拉斯-斯蒂格爾法案》(也稱作《1933年銀行法》)，并于1934年實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，維護(hù)了銀行穩(wěn)定，也是最早建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家。鑒于美國(guó)存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮的顯著作用，1960年以來(lái)，英國(guó)、日本、印度等其他國(guó)家紛紛開(kāi)展了對(duì)存款保險(xiǎn)的研究,特別是20世紀(jì)80—90年代，許多國(guó)家和地區(qū)為為應(yīng)對(duì)爆發(fā)的銀行危機(jī)和金融危機(jī)，大部分國(guó)家建立了自己的存款保險(xiǎn)制度，一定程度上降低了銀行破產(chǎn)的可能性，推動(dòng)了銀行的穩(wěn)健發(fā)展。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，多家銀行倒閉，在這種環(huán)境下，美國(guó)運(yùn)用存款保險(xiǎn)制度及時(shí)化解處置銀行風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，力爭(zhēng)了存款保險(xiǎn)制度在防范化解風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定、增強(qiáng)公眾信心的功能。

(二)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度概況

我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度從1993年開(kāi)始探索到2015年條例施行歷時(shí)22年，大致可以分為5個(gè)階段(見(jiàn)下表)，并于2015存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)正式以法律形式確立。

表一：我國(guó)存款保險(xiǎn)制度發(fā)展路徑

1997-2003 年 集中整頓金融秩序，存款保險(xiǎn)制度建設(shè)再次提上重要議事日程。2003-2007年 大規(guī)模處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)制度建設(shè)取得積極進(jìn)展。2008-2012年 國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的外部條件發(fā)生了一些不利變化，存款保險(xiǎn)制度推出有所放緩。2013年以來(lái) 加快建立與發(fā)展存款保險(xiǎn)制度，2015年3月31日(國(guó)務(wù)院令〔2015〕660號(hào))公布。

二、存款保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)地方法人銀行經(jīng)營(yíng)發(fā)展的影響

(一)存款保險(xiǎn)知識(shí)受眾面擴(kuò)大，地方法人銀行公信力上升

隨著存款人和社會(huì)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)的認(rèn)知度越來(lái)越高，中小銀行的公信力也得到存款人的認(rèn)可，存款人在選擇存款銀行時(shí)會(huì)綜合考慮存款利率、服務(wù)水平等，銀行間存款競(jìng)爭(zhēng)更加公平。根據(jù)人民銀行微信公眾號(hào)統(tǒng)計(jì)信息，截至2020年12月末，我國(guó)共有4 024家投保機(jī)構(gòu)，99%以上的存款人的存款都能夠獲得全額的保護(hù)，從市場(chǎng)份額看，中小銀行存款的市場(chǎng)份額比2015年《存款保險(xiǎn)條例》出臺(tái)時(shí)上升了2.5個(gè)百分點(diǎn)，較好的維護(hù)了地方的金融安全與穩(wěn)定。

(二)實(shí)施差別費(fèi)率機(jī)制，經(jīng)營(yíng)管理水平不斷完善

《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)，中小法人銀行實(shí)行存款保險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，根據(jù)投保機(jī)構(gòu)定性、定量指標(biāo)并結(jié)合系統(tǒng)重要性等因素，確定投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分，評(píng)分低的銀行多交保費(fèi)，評(píng)分高的銀行少交保費(fèi)，促使法人金融機(jī)構(gòu)重新審視自身面臨的監(jiān)管和發(fā)展環(huán)境，督促其重構(gòu)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、控制和化解能力，在差額保費(fèi)的推動(dòng)下，法人金融機(jī)構(gòu)持續(xù)改善自身的公司治理、內(nèi)控建設(shè)等經(jīng)營(yíng)能力。

(三)開(kāi)展早期糾正，有效識(shí)別和處置風(fēng)險(xiǎn)

日常在對(duì)中小銀行進(jìn)行早期糾正，主要是發(fā)揮早期糾正在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)核查、監(jiān)管協(xié)作和問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置方面的功能。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)核查，對(duì)部分資本不足等情形的中小銀行下發(fā)早期糾正通知書(shū)、存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)警示函。在問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置方面，對(duì)問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)實(shí)行名單制管理，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)約談、資產(chǎn)質(zhì)量真實(shí)性核查，監(jiān)測(cè)、督促推動(dòng)名單制機(jī)構(gòu)提高資產(chǎn)質(zhì)量、資本補(bǔ)充能力等情況。加強(qiáng)監(jiān)管合作，共同商討風(fēng)險(xiǎn)化解具體應(yīng)對(duì)措施及進(jìn)展，壓實(shí)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解的責(zé)任分工，積極推動(dòng)法人銀行所在政府出臺(tái)“一行一策”風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作方案，有序處置各類風(fēng)險(xiǎn)，近年來(lái)比較典型的處置案例就是包商銀行通過(guò)使用存款保險(xiǎn)基金化解處置風(fēng)險(xiǎn)。

(四)逆周期環(huán)境下，經(jīng)營(yíng)成本明顯上升

在差別費(fèi)率的保費(fèi)核定下，對(duì)于監(jiān)管指標(biāo)不達(dá)標(biāo)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)差的中小銀行，繳納的保費(fèi)相對(duì)較高，一定程度會(huì)增加加其經(jīng)營(yíng)成本、消耗部分利潤(rùn)。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行背景下，相比大型商業(yè)銀行，高風(fēng)險(xiǎn)投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)壓力更為顯著。

三、存款保險(xiǎn)制度實(shí)施中存在的不足

從我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施運(yùn)用看，仍然存在一些不足：

(一)基金積累規(guī)模不足以應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的金融形勢(shì)

主要表現(xiàn)在存款保險(xiǎn)基金規(guī)模較小。目前我國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施時(shí)間較短，保費(fèi)累計(jì)交納只有12期，保險(xiǎn)基金余額遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，一旦發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)集中性的高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)倒閉，存款保險(xiǎn)基金恐不足以償付存款人。

(二)費(fèi)率核定未充分考慮經(jīng)濟(jì)周期因素

在風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制下，值得關(guān)注的是，投保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)繁榮期的經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)狀況的指標(biāo)相對(duì)較好，核定的保費(fèi)費(fèi)率較低，但在經(jīng)濟(jì)蕭條期時(shí)，部分機(jī)構(gòu)的資本充足能力、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利水平等指標(biāo)相對(duì)較差，較高的費(fèi)率水平會(huì)加重投保機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，再加上目前稅前抵扣水平仍是萬(wàn)分之一點(diǎn)六，應(yīng)交保費(fèi)數(shù)額將提高投保機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)支出。

(三)存款保險(xiǎn)制度在問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置上的法律地位和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足

從法律層面上說(shuō)我國(guó)出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》僅為行政法律法規(guī)，除此以外，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其他的有關(guān)法律的存款保險(xiǎn)制度，相比國(guó)際上其他國(guó)家制定的相對(duì)完善的存款保險(xiǎn)法律體系仍有相當(dāng)大的建設(shè)空間。我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》中的早期干預(yù)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制都還不完善、沒(méi)有形成完整的體系，例如，在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置上，對(duì)于存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的地位、作用及權(quán)力尚不明確，由此可能會(huì)產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象，不利于存款保險(xiǎn)制度的有序?qū)嵤Ｔ趯?duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，2019年我國(guó)已有包商銀行、錦州銀行等的處置經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于銀行體系來(lái)說(shuō)仍然缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、相關(guān)建議

(一)完善存款保險(xiǎn)費(fèi)率核定機(jī)制

結(jié)合經(jīng)濟(jì)周期因素，在費(fèi)率核定時(shí)嘗試建立動(dòng)態(tài)性、前瞻性和逆周期的存款保險(xiǎn)費(fèi)率核定機(jī)制。如費(fèi)率核定機(jī)制中的撥備覆蓋率，當(dāng)前監(jiān)管值已下調(diào)，建議在保費(fèi)費(fèi)率核定時(shí)對(duì)該指標(biāo)的限額也同步下調(diào)。

(二)調(diào)整存款保險(xiǎn)保費(fèi)的稅費(fèi)抵扣率

財(cái)稅〔2016〕106號(hào)中提到稅費(fèi)抵扣率的問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，銀行業(yè)投保機(jī)構(gòu)可以對(duì)于不超過(guò)萬(wàn)分之一點(diǎn)六的存保保費(fèi)部分在企業(yè)所得稅稅前扣除，但由于最新的存款保險(xiǎn)費(fèi)率水平第一檔次已調(diào)整，建議稅務(wù)部門也同步調(diào)整稅費(fèi)抵扣率。另外對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)投保機(jī)構(gòu)，可考慮將當(dāng)年交納的保費(fèi)全部或者部分抵扣所得稅。

(三)持續(xù)性開(kāi)展存款保險(xiǎn)知識(shí)宣傳

發(fā)揮存款保險(xiǎn)穩(wěn)定公眾信心、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，全方位開(kāi)展存款保險(xiǎn)宣傳，綜合運(yùn)用線上、線下宣傳方式，借助電視臺(tái)、抖音、LED大屏幕等新舊媒體方式，向公眾普及存款保險(xiǎn)知識(shí)，持續(xù)開(kāi)展存款保險(xiǎn)進(jìn)校園、商超、企業(yè)、機(jī)關(guān)等活動(dòng)，提高存款保險(xiǎn)的公眾知曉度，最大程度發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度效能。

(四)完善存款保險(xiǎn)制度法律體系

在現(xiàn)有的《存款保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上，總結(jié)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工作經(jīng)驗(yàn)做法，逐步形成中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置制度，擴(kuò)大金融穩(wěn)定公眾法律授權(quán)，明確存款保險(xiǎn)的處置權(quán)利，出臺(tái)存款保險(xiǎn)法等系列相配套的存款保險(xiǎn)法律，增強(qiáng)存款保險(xiǎn)法律的權(quán)威性，確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有足夠的權(quán)力應(yīng)對(duì)管理中遇到的各項(xiàng)事件。