摘 要：試驗(yàn)型規(guī)制制度是在立法信息不充分的情況下，為正式規(guī)制制度探索知識(shí)、積累經(jīng)驗(yàn)、反饋信息而設(shè)置的一種規(guī)制制度形態(tài)。局部試點(diǎn)和暫時(shí)試行是試驗(yàn)型規(guī)制的兩種存在方式，實(shí)用主義思想、漸進(jìn)主義制度變遷理論、“試錯(cuò)”理論是試驗(yàn)型規(guī)制制度的思想來源。試驗(yàn)型規(guī)制制度通過對(duì)規(guī)制立法中交易費(fèi)用的節(jié)約和實(shí)施中的成本控制來體現(xiàn)效率價(jià)值，其適用范圍可按照法律經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，以規(guī)制制度的時(shí)效性和準(zhǔn)確性為變量來確定。在試驗(yàn)型規(guī)制制度的適用過程中，試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化和試驗(yàn)內(nèi)容可推廣化的規(guī)范落實(shí)，試驗(yàn)區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范確認(rèn)，實(shí)施環(huán)節(jié)中實(shí)施情況報(bào)告制度的規(guī)范構(gòu)造，是保障試驗(yàn)型規(guī)制制度規(guī)范運(yùn)行的核心內(nèi)容和特有要求。

關(guān)鍵詞：試驗(yàn)型規(guī)制;理論解釋;規(guī)范適用

中圖分類號(hào)：DF41文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.03.09 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、引言

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，有效的政府規(guī)制與一國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)息息相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康和快速發(fā)展的內(nèi)在要求。但是，現(xiàn)代市場(chǎng)的復(fù)雜性使得政府規(guī)制有突出的“決策于未知”色彩，①“在不知道事實(shí)的情況下就確定能夠滿足未來所有案件之規(guī)則的能力，超越了任何立法者的智識(shí)力量。”②也就是說，無論規(guī)制者如何努力，其擁有的知識(shí)、信息的有限性，規(guī)制對(duì)象的技術(shù)性、專業(yè)性和不確定性，以及規(guī)制過程中規(guī)則、關(guān)系和目標(biāo)的復(fù)雜性、變動(dòng)性，都意味著隨著各種市場(chǎng)失靈的不斷出現(xiàn)，規(guī)制者也許永遠(yuǎn)都只能處在探索如何規(guī)制的努力中。

為了彌補(bǔ)規(guī)制制度制定中信息、知識(shí)、績(jī)效等方面的不充分、不確定，現(xiàn)代國(guó)家常常會(huì)采取一種試驗(yàn)主義的規(guī)制立法方式，通過規(guī)制制度的試驗(yàn)性供給和實(shí)施來應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈，探索更有效的規(guī)制方式和路徑。比如，為謀求更合理的市場(chǎng)監(jiān)管組織體系，我國(guó)于2013年開始在深圳、天津、浙江等地實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革試點(diǎn)，2018年3月，全國(guó)人大通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，整合多部門的職責(zé)后，新的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局得以組建。再比如金融管理體制的改革，2012年，我國(guó)首個(gè)金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)在溫州設(shè)立，隨后，以沿邊金融綜合改革、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、普惠金融、綠色金融為內(nèi)容的金融發(fā)展與管理改革試點(diǎn)，在廣西、云南、泰州、寧波、蘭州等地相繼施行，不同的試點(diǎn)改革方案有不同的目標(biāo)指向和試驗(yàn)內(nèi)容。

以試驗(yàn)方式存在的規(guī)制制度不僅在宏觀層面的市場(chǎng)管理體制改革中獲得了較多適用，在微觀市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域同樣大量存在。比如在藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域，2019年，以確保藥品質(zhì)量及供應(yīng)、減輕患者負(fù)擔(dān)為目的的藥品集中采購(gòu)和使用制度，在北京、上海、天津、重慶、沈陽(yáng)、大連、廈門等城市試點(diǎn)實(shí)施。參見《國(guó)家組織藥品集中采購(gòu)和使用試點(diǎn)方案》（國(guó)辦發(fā)[2019]2號(hào)）。事實(shí)上，我國(guó)在稅收、銀行、證券、保險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)企改革、就業(yè)促進(jìn)、電力市場(chǎng)、天然氣價(jià)格、城市供水、房地產(chǎn)市場(chǎng)、政府采購(gòu)等領(lǐng)域的試驗(yàn)型規(guī)制制度，比比皆是。近年來隨著共享經(jīng)濟(jì)、科技金融的蓬勃興起，在一些高度不確定及極富創(chuàng)新的領(lǐng)域，試驗(yàn)型規(guī)制更是得到了廣泛運(yùn)用。法治建設(shè)對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵的意義，參見陽(yáng)李、余嘯：《法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：基于跨國(guó)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第5期，第66-74頁(yè)。在一個(gè)不確定的世界里，通過規(guī)制制度的試驗(yàn)式供給來完成規(guī)制制度的變革，已成為現(xiàn)實(shí)中規(guī)制制度創(chuàng)新的慣常做法和重要路徑。

本文將上述這種以試驗(yàn)為特征的規(guī)制制度命名為“試驗(yàn)型規(guī)制制度”。事實(shí)上，針對(duì)單個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域或市場(chǎng)行為的試驗(yàn)型規(guī)制，學(xué)術(shù)界已有一定的研討，參見陳兵：《我國(guó)地方反壟斷執(zhí)法的機(jī)理——從上海自貿(mào)區(qū)先行先試的視角》，載《法學(xué)》2017年第10期，第115-128頁(yè);賈開：《“實(shí)驗(yàn)主義治理理論”視角下互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司的反壟斷規(guī)制：困境與破局》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第5期，第117-125頁(yè);吳凌翔：《試驗(yàn)性金融監(jiān)管的基本原則及法律規(guī)制的合理性基礎(chǔ)》，載《上海金融》2017年第8期，第68-72頁(yè)。但從一般意義上對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度進(jìn)行理論解釋及規(guī)范適用的研究極為寥寥。作為一種現(xiàn)實(shí)中獲得較多適用的制度形態(tài)，我們需要回答：試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在形態(tài)和理論基礎(chǔ)是什么？如何才能以一種更清晰、確定和通約的方式，為試驗(yàn)型規(guī)制制度提供堅(jiān)實(shí)的學(xué)術(shù)共識(shí)？試驗(yàn)型規(guī)制制度適用邊界的確立標(biāo)準(zhǔn)是什么？實(shí)踐中應(yīng)通過何種措施來規(guī)范試驗(yàn)型規(guī)制制度的運(yùn)行過程，保障其適用形成積極的社會(huì)效用？對(duì)上述問題的回答，對(duì)于夯實(shí)試驗(yàn)型規(guī)制制度的理論基礎(chǔ)，提升其現(xiàn)實(shí)適用的科學(xué)性和有效性，具有重要意義。

二、試驗(yàn)型規(guī)制制度的實(shí)踐形態(tài)與思想淵源

作為基于實(shí)踐理性而設(shè)置的一種規(guī)制制度創(chuàng)新機(jī)制，試驗(yàn)型規(guī)制制度有其特殊的存在形態(tài)和思想淵源。對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在形態(tài)予以解釋和描述，可以從規(guī)制制度的多樣性中把握其內(nèi)在規(guī)律性，而要真正理解試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在基礎(chǔ)，則需要在理論層面去探討決定其存在的本源、性質(zhì)、規(guī)律等思想淵源。

（一）試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在形式

試驗(yàn)型規(guī)制制度是在規(guī)制立法信息不充分的情況下，為提高規(guī)制制度應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的有效性，通過規(guī)制制度的試驗(yàn)性實(shí)施，為正式規(guī)制制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供信息而設(shè)置一種規(guī)制制度樣態(tài)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！痹撘?guī)定可看作試驗(yàn)型規(guī)制制度的中央政策依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《立法法》第9條、第10條、第74條的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可根據(jù)需要，授權(quán)國(guó)務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定具有試驗(yàn)性質(zhì)的法規(guī)?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，授權(quán)一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用。這些規(guī)定可看作試驗(yàn)型規(guī)制制度在《立法法》中的存在依據(jù)。另外，按照法理學(xué)從最寬泛意義上理解法律的思路——將法律制度視為一套規(guī)范體系和行為準(zhǔn)則，所有的規(guī)則制定行為都屬于立法行為或立法性行為，國(guó)務(wù)院及其組成部門、地方人大及其常委會(huì)、地方政府等主體，針對(duì)市場(chǎng)失靈制定的具有試驗(yàn)性質(zhì)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章以及具有普遍約束力的規(guī)范性文件，都可以認(rèn)為是試驗(yàn)型規(guī)制制度的體系構(gòu)成。經(jīng)驗(yàn)地看，規(guī)制制度的“試點(diǎn)”和“試行”，是當(dāng)下我國(guó)試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的兩種主要實(shí)踐形態(tài)。

第一，以“試點(diǎn)”形式存在的試驗(yàn)型規(guī)制制度。它是就某個(gè)規(guī)制制度首先在一個(gè)區(qū)域試點(diǎn)或幾個(gè)區(qū)域試點(diǎn)實(shí)施（前者通常稱為“單獨(dú)試驗(yàn)”，后者稱為“多點(diǎn)試驗(yàn)”），然后根據(jù)試驗(yàn)實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)性收益和反思性收益，決定其能否獲得普遍適用，或者是否需要對(duì)其變革適用的一種制度形態(tài)?！霸圏c(diǎn)”的內(nèi)容既可以是規(guī)制制度的創(chuàng)制，也可能是對(duì)現(xiàn)行規(guī)制制度的中止、變通或調(diào)整。比如，全國(guó)人大常委會(huì)2019年10月通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》即規(guī)定，自2019年12月起，自貿(mào)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)預(yù)包裝食品的企業(yè)暫時(shí)無須辦理《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，在市場(chǎng)監(jiān)督管理局備案即可經(jīng)營(yíng)預(yù)包裝食品，試驗(yàn)期為3年。該決定將預(yù)包裝食品的經(jīng)營(yíng)許可方式由“審批”變?yōu)椤皞浒浮?，就屬于?guī)制手段的試驗(yàn)性調(diào)整。

需要說明的是，“試點(diǎn)”型規(guī)制制度的“試點(diǎn)”場(chǎng)域，并不限于地域?qū)用娴目臻g，現(xiàn)實(shí)中還有基于某些實(shí)質(zhì)條件和要求，由特定主體或行業(yè)來承擔(dān)試驗(yàn)職責(zé)，以完成規(guī)制制度試驗(yàn)的規(guī)制制度形態(tài)。比如，《關(guān)于開展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（食安辦[2015]1號(hào)）規(guī)定，對(duì)于食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的肉制品、食用油、酒類、保健食品、嬰幼兒配方乳粉、液態(tài)奶、軟飲料、糕點(diǎn)等企業(yè)，經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的集體用餐配送單位、餐飲連鎖企業(yè)、學(xué)校食堂、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)單位，以及當(dāng)?shù)靥赜械?、屬于食品安全事故高發(fā)的行業(yè)和領(lǐng)域，由當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理部門、保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門共同推行食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，就是基于特定行業(yè)和主體而設(shè)定的規(guī)制制度試點(diǎn)。

第二，以“試行”形式存在的試驗(yàn)型規(guī)制制度。它是通過設(shè)定一定的期限來檢驗(yàn)、測(cè)試、觀察規(guī)制制度的運(yùn)行效果，然后決定是否可以將其上升為正式規(guī)制制度的一種試驗(yàn)型規(guī)制制度形態(tài)。與規(guī)制制度“試點(diǎn)”主要基于空間維度或主體維度來設(shè)置不同，規(guī)制制度的“試行”是基于時(shí)間維度而設(shè)置的一種規(guī)制制度試驗(yàn)形態(tài)。需要說明的是，按照我國(guó)《立法法》的要求，所有的授權(quán)試驗(yàn)立法都應(yīng)當(dāng)設(shè)置試驗(yàn)時(shí)間，《立法法》第10條規(guī)定“立法授權(quán)的時(shí)限不得超過5年”。 以此為依據(jù)，實(shí)踐中的試驗(yàn)型法律也通常會(huì)規(guī)定制度試驗(yàn)的時(shí)間，比如全國(guó)人大常委會(huì)在《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》即規(guī)定部分法律暫時(shí)調(diào)整的時(shí)間為3年，但 “試點(diǎn)”首先是一種空間上或行業(yè)上的存在，而不是以時(shí)間為依據(jù)設(shè)置的制度試驗(yàn)。其基本構(gòu)成因素是，“設(shè)立一定的觀察期，在此期間通過密切的信息反饋和意見溝通來加強(qiáng)法律對(duì)事實(shí)的認(rèn)知性。”季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第160-161頁(yè)。“試行”規(guī)制制度的存在樣式和“試點(diǎn)”規(guī)制制度的存在樣式并無不同，也包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件。行政法規(guī)如國(guó)務(wù)院2011年頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》，地方性法規(guī)如2019年的《河南省市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理試行辦法》，部門規(guī)章如中國(guó)人民銀行2015年頒布的《大額存單管理暫行辦法》等。

無論是規(guī)制制度的“試點(diǎn)”還是規(guī)制制度的“試行”，均是在容許試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以“暫時(shí)”“局部”方式為正式規(guī)制制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供信息的一種過渡性制度變革方案。規(guī)制制度的試驗(yàn)型供給既認(rèn)同立法者有限理性的預(yù)設(shè)，又不否認(rèn)制度供給中建構(gòu)和設(shè)計(jì)的關(guān)鍵意義，以一種謹(jǐn)慎的姿態(tài)，采取試驗(yàn)的方式來完成規(guī)制制度的建構(gòu)。同時(shí)，試驗(yàn)型規(guī)制制度的創(chuàng)制方案既肯定地方和基層在制度創(chuàng)新中的重要性，肯認(rèn)地方和基層積極性、自主性釋放對(duì)于規(guī)制制度優(yōu)化的關(guān)鍵意義，又重視中央政府宏觀調(diào)控在規(guī)制制度供給中的重要性，是在充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的要求下，通過良好互動(dòng)和相互配合完成的規(guī)制制度創(chuàng)制或更新。

（二）試驗(yàn)型規(guī)制制度的理論來源

“從一定意義上講，所有社會(huì)科學(xué)無疑都是解釋學(xué)，因?yàn)樗鼈兡軌蛎枋鋈魏吻榫场橙苏谧鍪裁矗@就意味著能夠了解在行動(dòng)者或行動(dòng)者活動(dòng)建構(gòu)中他們自己知道并應(yīng)用了什么。”[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)學(xué)方法的新規(guī)則——一種對(duì)解釋社會(huì)學(xué)的建設(shè)性批判》，田佑中、劉江濤譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第65頁(yè)。解釋不僅是對(duì)現(xiàn)狀的描述，更是對(duì)其思想來源、理論基礎(chǔ)的追尋。對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度思想來源的探究，絕不是為了“攀附”某個(gè)理論，更不是沒有必要的牽強(qiáng)附會(huì)，而是依賴?yán)碚摰牧α?，形成?duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度“共同的理解”，為試驗(yàn)型規(guī)制制度提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)學(xué)術(shù)共識(shí)的過程。

當(dāng)然，試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的理論基礎(chǔ)可以體現(xiàn)在多個(gè)不同的理論體系中，對(duì)其思想來源的探尋也會(huì)受制于分析角度、目的和旨趣等因素的影響。由于這些因素的多樣性，對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度思想來源的分析，從邏輯上講可以無限多樣。結(jié)合試驗(yàn)型規(guī)制制度本真的屬性和特點(diǎn)，可以將實(shí)用主義思想、漸進(jìn)主義制度變遷理論、“試錯(cuò)”理論作為試驗(yàn)型規(guī)制制度思想來源的“理想類型”。之所以只是一種“理想類型”，是因?yàn)閷?shí)用主義思想、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論、“試錯(cuò)”理論只是試驗(yàn)型規(guī)制制度最重要的思想來源，而不是其周延的思想來源。而且有些理論本身是相互關(guān)聯(lián)的，比如經(jīng)驗(yàn)理性和實(shí)用主義可認(rèn)為是一脈相承的理論體系。另外還需要說明的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率理論作為試驗(yàn)型規(guī)制制度的價(jià)值支撐，也是試驗(yàn)型規(guī)制制度的思想來源之一，由于本文在“價(jià)值論”范疇中會(huì)對(duì)其進(jìn)行專門分析，此處暫不討論。

實(shí)用主義思想是試驗(yàn)型規(guī)制制度的第一個(gè)思想來源。作為一種行動(dòng)哲學(xué)的方法論，實(shí)用主義強(qiáng)調(diào)的是理論對(duì)行為的指導(dǎo)作用和效果，而不是去建構(gòu)一套永恒不移、包羅萬(wàn)象和能解釋一切的規(guī)則。在實(shí)用主義代表人物詹姆斯看來，“實(shí)用主義的方法，不是什么特別的結(jié)果，只不過是一種確定方向的態(tài)度，這個(gè)態(tài)度不去看最先的事物、原則、‘范疇和假定是必需的東西，而是去看最后的事物、收獲、效果和事實(shí)?！盵美]威廉·詹姆斯：《實(shí)用主義》，陳羽綸、孫瑞禾譯，商務(wù)印書館1979年版，第31頁(yè)。另一位實(shí)用主義代表人物杜威也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)，在他看來，哲學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是不確定情形下的試驗(yàn)和變化，而不是對(duì)固定物、永恒物的追求，“我們必須在那些不斷變化的事物的相互作用中尋找一些適合的認(rèn)識(shí)對(duì)象和認(rèn)識(shí)手段?！盵美]約翰·杜威：《杜威文選》，涂永亮編譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第134頁(yè)。這種實(shí)用主義思想反映在法學(xué)家對(duì)法律的認(rèn)知和理解中，就是霍姆斯“法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)”的表達(dá)，參見[美]小奧利弗·溫德爾·霍姆斯：《普通法》，冉昊、姚中秋譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第1頁(yè)。以及波斯納要求的“質(zhì)疑抽象、蔑視確信、蔑視停步不前（靜止的教條）思想傾向”在法律適用中的貫徹。參見[美]查理德·A·波斯納：《法律、實(shí)用主義與民主》，凌斌、李國(guó)慶譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第54頁(yè)。

試驗(yàn)型規(guī)制制度中的實(shí)用主義進(jìn)路與規(guī)制對(duì)象的不確定性有關(guān)，政府規(guī)制面對(duì)的是一個(gè)高度復(fù)雜、情境依賴和不確定的世界，“它無法事先在想象中被充分認(rèn)識(shí)，也無法在事后的規(guī)范中加以最后確定?！盵德]哈貝馬斯：《在事實(shí)和規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主商談國(guó)的理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第533-534頁(yè)。亦即，在規(guī)制對(duì)象不斷變化的情形下，我們不可能構(gòu)造一個(gè)能一勞永逸地解決市場(chǎng)失靈的規(guī)制方案，也不可能通過一成不變的規(guī)制制度去應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)行為和市場(chǎng)環(huán)境，而只能采取實(shí)用主義的策略，在連續(xù)不斷地試驗(yàn)中尋找最適宜、最有效的規(guī)制方案。在此意義上我們甚至可以說，試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在就是實(shí)用主義思想在政府規(guī)制領(lǐng)域的貫徹和落實(shí)。

漸進(jìn)主義制度變遷理論是試驗(yàn)型規(guī)制制度的第二個(gè)思想來源。漸進(jìn)主義制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)式反饋和不斷調(diào)整的過程。參見[美]尼古拉斯·麥考羅、斯蒂文·G·曼德姆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)與法律——從波斯納到后現(xiàn)代主義》，吳曉露等譯，法律出版社2005年版，第152頁(yè)。與激進(jìn)式的制度變革模式相比，試驗(yàn)式、漸進(jìn)式制度變遷模式在時(shí)間、速度和次序選擇上更加穩(wěn)健和可控。試驗(yàn)型規(guī)制制度正是強(qiáng)調(diào)在規(guī)制制度相對(duì)穩(wěn)定的前提下對(duì)規(guī)制制度采取一種邊際調(diào)整和修正，是一種通過“試點(diǎn)—推廣”“試行—正式”“試點(diǎn)—學(xué)習(xí)”等方式進(jìn)行的規(guī)制制度變遷過程。如果經(jīng)過試驗(yàn)的規(guī)制制度的有用性獲得證成，那么來自上級(jí)政府或部門的推動(dòng)，使之成為一個(gè)在更普遍范圍內(nèi)適用的規(guī)制制度便具備了正當(dāng)性。同時(shí)，按照制度變遷理論的解釋原理，規(guī)制制度擴(kuò)散不一定是強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，當(dāng)其他主體感知到經(jīng)過試驗(yàn)的規(guī)制制度可以增加規(guī)制收益時(shí)，就有動(dòng)力去模仿、學(xué)習(xí)和接納新的規(guī)制制度。有用的制度在運(yùn)行過程中，會(huì)“逐漸被更多的主體主動(dòng)適用，從而形成一定數(shù)量（臨界點(diǎn)）以上的大眾，該規(guī)則就會(huì)變成一種傳統(tǒng)并被長(zhǎng)期保持下去，結(jié)果是它將通行于整個(gè)共同體?！盵德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第35-36頁(yè)。而且，試驗(yàn)型規(guī)制制度可以實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的輻射和延展，某個(gè)行業(yè)的規(guī)制制度試驗(yàn)積累的經(jīng)驗(yàn)性收益對(duì)其他行業(yè)也會(huì)形成一定啟示。例如，一個(gè)在藥品安全規(guī)制中有效的規(guī)則，也可能在食品安全規(guī)制中獲得運(yùn)用，其他行業(yè)或領(lǐng)域可以基于試驗(yàn)型規(guī)制制度的收益驅(qū)動(dòng)完成規(guī)制制度的移植，新的制度由此在更廣范圍內(nèi)獲得適用。

試驗(yàn)型規(guī)制制度的第三個(gè)思想來源是“試錯(cuò)”理論。在“試錯(cuò)”理論研究的集大成者波普爾看來，任何知識(shí)都始于問題、源于需要，“知識(shí)的增長(zhǎng)圖式”可用“P1→TT→EE→P2”來表示，其中P1代表問題，TT代表各種嘗試性的解決方法，EE代表對(duì)錯(cuò)誤的排除，P2代表新問題的產(chǎn)生。實(shí)踐中，只有批判地討論、尋找錯(cuò)誤，嚴(yán)肅并盡可能地清除錯(cuò)誤才能更接近真理，因此“錯(cuò)誤”這個(gè)概念本身就包含著可以少犯錯(cuò)誤的客觀真理。參見[英]卡爾·波普爾：《猜想與反駁——科學(xué)知識(shí)的增長(zhǎng)》，傅季重等譯，上海譯文出版社1986年版，第329頁(yè)。這種從試驗(yàn)中消除錯(cuò)誤、獲得知識(shí)的方法就是“試錯(cuò)法”，所有知識(shí)的增進(jìn)都是一個(gè)永無止境的試錯(cuò)和再試錯(cuò)過程。

就政府規(guī)制而言，當(dāng)某種新型的市場(chǎng)失靈情形出現(xiàn)，原有規(guī)制制度不能有效應(yīng)對(duì)，或者原有規(guī)制制度存在低效、無效的情形，而我們又無法提供一個(gè)絕對(duì)正確、有效的規(guī)制制度變革方案時(shí)，試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在就成為必要。它以謀求和改善規(guī)制的有效性、提升規(guī)制質(zhì)量為要求，以更科學(xué)、合理的方式解決市場(chǎng)失靈為目的。試驗(yàn)型規(guī)制制度的實(shí)施不是用已有的知識(shí)解決問題，而是在一個(gè)未知的世界中進(jìn)行探索和嘗試。能否形成一個(gè)契合市場(chǎng)需要、有效克服市場(chǎng)失靈的規(guī)制制度，不僅在于合理的目標(biāo)預(yù)設(shè)，還依賴于“試驗(yàn)”數(shù)量的多寡和“試驗(yàn)”方式的有效多樣，“試錯(cuò)”理論構(gòu)成了試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的理論依據(jù)之一。

三、試驗(yàn)型規(guī)制制度的存在價(jià)值及適用邊界

與所有的行為一樣，試驗(yàn)型規(guī)制制度之所以有存在的必要，在于其和社會(huì)需求之間的功能聯(lián)系，其具有的價(jià)值是我們理解試驗(yàn)型規(guī)制制度存在必要性在認(rèn)識(shí)論上的前提。也就是說，如果認(rèn)為試驗(yàn)型規(guī)制制度有存在的必要，我們就必須回答，試驗(yàn)型規(guī)制制度的價(jià)值是什么？

需要說明的是，本文只探討“試驗(yàn)”作為一種方法的價(jià)值，是對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度中“試驗(yàn)”這一行為和方法的價(jià)值分析，而不是對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施結(jié)果的效用評(píng)價(jià)。換言之，筆者試圖回答的問題是，與常規(guī)創(chuàng)制的規(guī)制制度相比，通過試驗(yàn)方法創(chuàng)制的規(guī)制制度對(duì)于社會(huì)的有用性和積極作用是什么？在哪些方面、多大程度上比常規(guī)創(chuàng)制的規(guī)制制度更有用？以及作為方法的“試驗(yàn)”總是有價(jià)值的嗎？如果不是，我們應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)來確定其適用邊界和范圍？

（一）交易費(fèi)用、成本可控性與試驗(yàn)型規(guī)制制度的效率價(jià)值

試驗(yàn)型規(guī)制制度的效率價(jià)值首先表現(xiàn)為對(duì)規(guī)制立法中交易費(fèi)用的節(jié)約。在所有主體互動(dòng)的場(chǎng)域，交易費(fèi)用都是一個(gè)不可避免的存在。決策成本、參與成本、執(zhí)行成本、管理成本是政治領(lǐng)域中交易成本的主要構(gòu)成。而且，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的契約不同，政治契約很少發(fā)生在兩個(gè)確定的締約者之間，至少在契約關(guān)系的一方會(huì)有多個(gè)當(dāng)事人存在（比如眾多的投票者）。參見[美]阿維納什·K·迪克斯特：《經(jīng)濟(jì)政策的制定：交易成本政治學(xué)的視角》，劉元春譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第34頁(yè)。按照交易成本理論的分析邏輯，評(píng)價(jià)法律制度變遷好壞的一個(gè)重要依據(jù)是法律變遷的費(fèi)用，在資源有限的情況下，立法者應(yīng)充分考慮立法過程中可能發(fā)生的各種成本。

規(guī)制制度的變遷類似于一個(gè)政治契約的達(dá)成，如果該政治契約要求所有人的“一致同意”，無疑是一種成本高昂的制度形成方式?！傲⒎C(jī)關(guān)若要詳盡規(guī)定政策，就必須對(duì)專門而復(fù)雜的問題進(jìn)行連續(xù)不斷的、深入細(xì)致的調(diào)查、決定和修正?！盵美]理查德·B·斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第39頁(yè)。在萬(wàn)千人互動(dòng)的情形中，要通過協(xié)商來達(dá)成一個(gè)所有人同意的規(guī)制制度，會(huì)因?yàn)榫揞~的交易成本而無法完成。于是，一種被稱為“行政一致性同意”的立法模式，就是值得追求的規(guī)制制度形成方案。所謂“行政一致性同意”，是在制度供給中一種過渡性的決策規(guī)則和思維方法。參見張建偉：《“變法”模式與政治穩(wěn)定性——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其法律經(jīng)濟(jì)學(xué)含義》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期，第144頁(yè)。其不同于“一致同意規(guī)則”所預(yù)設(shè)的由全體公民同意的制度形成方案，是一種能更好地平衡制度制定成本和收益的制度生成模式。它采取“就事論事”、依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要“走一步看一步”的方式來確定規(guī)則，試驗(yàn)主義立法是“行政一致性同意”模式的典型表現(xiàn)。試驗(yàn)主義立法模式主張選擇中的漸進(jìn)式方案和“次優(yōu)原則”（不求最好，只求更好），是一種充滿現(xiàn)實(shí)主義精神和實(shí)用主義邏輯的思維方法。參見張建偉：《“變法”模式與政治穩(wěn)定性——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其法律經(jīng)濟(jì)學(xué)含義》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期，第144-145頁(yè)。與一般意義的規(guī)制立法模式相比，其所要求的立法共識(shí)無疑更少，立法啟動(dòng)的條件更為寬松，是一種借助于特有交易費(fèi)用節(jié)約機(jī)制而實(shí)現(xiàn)的規(guī)制立法快速啟動(dòng)。

除了在立法環(huán)節(jié)對(duì)交易費(fèi)用的節(jié)約功能，試驗(yàn)型規(guī)制制度在實(shí)施層面也蘊(yùn)含著充分的效率價(jià)值，其表現(xiàn)出的成本控制功能同樣值得重視。

第一，在可能存在錯(cuò)誤的情形下，試驗(yàn)型規(guī)制制度是降低實(shí)施中錯(cuò)誤成本的有效方法。既然是“試驗(yàn)”，就有“失敗”的可能，而試驗(yàn)型規(guī)制制度的價(jià)值恰恰在于，即使規(guī)制試驗(yàn)遭遇了失敗，空間維度的“局部性”也可以把錯(cuò)誤成本控制在一定范圍內(nèi)，避免錯(cuò)誤成本在更大范圍內(nèi)發(fā)生且由更多主體承受。時(shí)間維度上的“暫時(shí)性”也意味著即使發(fā)生了錯(cuò)誤，也只是“暫時(shí)”的錯(cuò)誤，規(guī)制制度的立、改、廢周期因“暫時(shí)”而加快。有論者曾指出，法律試行的功能，是減輕法律修改的結(jié)構(gòu)性壓力，減輕那些使法律修改變得很困難的條件，使有關(guān)的規(guī)范形成一種很容易隨時(shí)隨地進(jìn)行修正的彈性結(jié)構(gòu)。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第161頁(yè)。試行的規(guī)制制度更容易實(shí)現(xiàn)規(guī)制制度的邊際調(diào)整，其節(jié)約錯(cuò)誤成本的功能及由此形成的效率價(jià)值，清晰可見、不言自明。

第二，試驗(yàn)型規(guī)制制度可為其他地區(qū)提供規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，從而使其他地區(qū)的試錯(cuò)成本節(jié)約成為可能。與所有的制度試驗(yàn)過程一樣，試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行中的資源耗費(fèi)和成本支出是一個(gè)難以避免的存在。如果某個(gè)地區(qū)的規(guī)制制度試驗(yàn)獲得了有用的經(jīng)驗(yàn)性信息和可復(fù)制的規(guī)制方案，對(duì)于其他地區(qū)而言，無疑可以通過學(xué)習(xí)直接拿來“為我所用”。制度的學(xué)習(xí)和借鑒可以減少制度在自我創(chuàng)造中的人力、物力投入，并在較短時(shí)間內(nèi)形成一個(gè)關(guān)于制度形式和內(nèi)容的可行方案。參見靳文輝：《制度競(jìng)爭(zhēng)、制度互補(bǔ)和制度學(xué)習(xí)：地方政府制度創(chuàng)新路徑》，載《中國(guó)行政管理》2017年第4期，第41頁(yè)。而且，“一項(xiàng)成功的改革試驗(yàn)，不僅可以證明改革方案的可行性，還可以為改革贏得社會(huì)共識(shí)，消除意見分歧、減小改革阻力。”楊登峰：《我國(guó)試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對(duì)象》，載《法商研究》2017年第6期，第38頁(yè)。這對(duì)于規(guī)制制度的最終推廣，同樣是一種重要的成本節(jié)約機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于規(guī)制制度試驗(yàn)過程中遭遇的挫折和失敗，非試驗(yàn)區(qū)域可以將其作為引以為戒的教訓(xùn)，避免規(guī)制制度設(shè)計(jì)時(shí)重蹈覆轍，這一切都是試驗(yàn)型規(guī)制制度效率價(jià)值的有力證明。

（二）試驗(yàn)型規(guī)制制度的適用邊界：以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為依據(jù)的分析

摒棄規(guī)制立法中對(duì)信息充分狀態(tài)的苛責(zé)要求，以盡可能小的成本實(shí)現(xiàn)規(guī)制制度的供給和實(shí)施，是試驗(yàn)型規(guī)制制度在效率意義上的存在緣由。那么，這是否意味著所有的規(guī)制制度都應(yīng)該采取試驗(yàn)方法來完成自身更迭和創(chuàng)新？答案顯然是否定的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，有關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中漸進(jìn)式、試驗(yàn)式制度變遷模式正當(dāng)性的爭(zhēng)議長(zhǎng)久存在，支持者固然為數(shù)不少，但反對(duì)者也不乏其人。比如楊小凱等學(xué)者就認(rèn)為，僅從短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效來評(píng)價(jià)激進(jìn)式制度變革的失敗和漸進(jìn)式制度變遷的成功缺乏合理性。參見Jeffrey Sachs、胡永泰、楊小凱：《經(jīng)濟(jì)改革和憲政轉(zhuǎn)軌》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2003年第4期，第961頁(yè)。還有學(xué)者在肯定“試驗(yàn)—推廣”這一制度變遷模式的優(yōu)越性時(shí)，也指出了其可能存在的不足：局部性的制度試驗(yàn)及其推廣依賴于國(guó)家的強(qiáng)制性和行政性手段，會(huì)導(dǎo)致不同領(lǐng)域和不同地區(qū)的隔離，會(huì)割裂市場(chǎng)機(jī)制的整體性，會(huì)人為造成不同地區(qū)和不同經(jīng)濟(jì)部門之間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和市場(chǎng)環(huán)境的不平等、不均衡。參見林毅夫、蔡昉、李固：《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第9期，第8頁(yè)。在法學(xué)界，針對(duì)試點(diǎn)立法、試行立法的必要性問題，以及授權(quán)地方改革試驗(yàn)的法律性質(zhì)、合法性等問題，同樣有著不同的觀點(diǎn)和激烈的爭(zhēng)論。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版;楊登峰：《我國(guó)試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對(duì)象》，載《法商研究》2017年第6期，第31-41頁(yè);楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第136-158、207頁(yè);范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(guó) （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期，第127-132頁(yè);劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2015年第4期，第54-66頁(yè);彭浩：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第17-31頁(yè);傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2014年第1期，第98-104頁(yè)。在現(xiàn)實(shí)世界，試驗(yàn)型規(guī)制制度固然獲得了大量適用，但并非所有規(guī)制制度都經(jīng)由試驗(yàn)型規(guī)制制度過渡而來，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。那么，我們?nèi)绾未_定試驗(yàn)型規(guī)制制度的適用范圍，進(jìn)而保證其現(xiàn)實(shí)適用的合理性和必要性？

試驗(yàn)型規(guī)制制度節(jié)約成本的功能只存在于特定場(chǎng)域，超出適用的邊界不僅無法體現(xiàn)其效率價(jià)值，還可能造成規(guī)制制度的延遲實(shí)施，比如試點(diǎn)型規(guī)制制度，對(duì)于試點(diǎn)之外的地區(qū)或領(lǐng)域無疑是一種延遲適用。從效率角度講，制度的延遲適用會(huì)產(chǎn)生延遲成本，無論對(duì)于未獲得試驗(yàn)機(jī)會(huì)的地區(qū)、領(lǐng)域還是整個(gè)社會(huì)，都是一種收益減損。

決定是否適用試驗(yàn)型規(guī)制制度的因素，是立法信息的充分程度和規(guī)制制度的時(shí)效要求。具體而言，規(guī)制制度及時(shí)出臺(tái)可以保證規(guī)制制度的時(shí)效性，但在規(guī)制立法信息不充分的情形下，又會(huì)增加規(guī)制制度發(fā)生錯(cuò)誤的概率，影響規(guī)制制度的準(zhǔn)確性。此時(shí)，如果沒有迫切的規(guī)制立法需要，暫緩規(guī)制立法才是更恰當(dāng)?shù)倪x擇。但如果現(xiàn)實(shí)確有規(guī)制立法的需要，試驗(yàn)型規(guī)制制度就具備了存在的正當(dāng)性，因?yàn)樗瓤杀苊鈱?duì)市場(chǎng)失靈放任自流、政府規(guī)制無法可依局面的出現(xiàn)，又可避免因規(guī)制制度的正式出臺(tái)、普遍適用而在更大范圍內(nèi)遭遇可能發(fā)生的錯(cuò)誤成本。也就是說，時(shí)效性和準(zhǔn)確性是決定試驗(yàn)型規(guī)制制度存在必要性的兩個(gè)核心變量，兩者并非彼此孤立，其關(guān)系可用下圖來表示：

CM曲線表達(dá)了規(guī)制制度在時(shí)效性和準(zhǔn)確性之間的各種可能組合，橫軸OM表示規(guī)制制度的準(zhǔn)確性，縱軸OC表示規(guī)制制度的時(shí)效性，兩者表現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的關(guān)系：當(dāng)規(guī)制制度的準(zhǔn)確性從OX2提高到0X1時(shí)，規(guī)制制度的時(shí)效性會(huì)從OG2降到OG1，此時(shí)會(huì)犧牲OG1-OG2個(gè)單位的規(guī)制制度時(shí)效性。反之，如果規(guī)制制度的時(shí)效性從OG1上升到OG2，則意味著規(guī)制制度的準(zhǔn)確性從OX1下降至OX2，此時(shí)會(huì)犧牲OX1-OX2個(gè)單位的規(guī)制制度準(zhǔn)確性。

具體來講，當(dāng)我們?cè)噲D提高規(guī)制立法的時(shí)效性時(shí)，規(guī)制制度的準(zhǔn)確性會(huì)降低。如果我們基于規(guī)制時(shí)效性的追求而快速出臺(tái)規(guī)制制度，固然能節(jié)約規(guī)制制度的立法成本，但規(guī)制制度發(fā)生偏差的概率可能會(huì)增高。與之相對(duì)，如果我們?yōu)樘岣咭?guī)制制度的準(zhǔn)確性而努力，規(guī)制制度時(shí)效性不足的情形又有可能發(fā)生。如果為了極高的準(zhǔn)確性而窮盡所有規(guī)制立法信息，這種信息搜尋的過程會(huì)因?yàn)橘Y源的過度耗費(fèi)而得不償失。而且，信息的搜尋會(huì)受到邊際效益遞減規(guī)律的支配，獲得的信息越多，信息在啟發(fā)選擇方面就變得越?jīng)]有價(jià)值。參見[美]布萊恩·瓊斯：《再思民主政治中的決策制定》，李丹陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第33頁(yè)。一個(gè)高質(zhì)量的規(guī)制制度應(yīng)該是規(guī)制準(zhǔn)確性和規(guī)制時(shí)效性之間平衡的結(jié)果，其不僅要避免因規(guī)制時(shí)效方面的遲延而造成市場(chǎng)失序、無法可依，也要避免因規(guī)制制度準(zhǔn)確性不足而造成倉(cāng)促規(guī)制、隨意規(guī)制。規(guī)制立法應(yīng)根據(jù)規(guī)制問題的嚴(yán)重程度、規(guī)制指向的范圍、規(guī)制預(yù)設(shè)的目標(biāo)等因素，并結(jié)合政府的規(guī)制能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)制制度時(shí)效性和準(zhǔn)確性之間的平衡。

現(xiàn)實(shí)中，不同規(guī)制對(duì)象對(duì)規(guī)制制度的時(shí)效性和準(zhǔn)確性有著不同要求。比如，當(dāng)一個(gè)突發(fā)的市場(chǎng)弊病出現(xiàn)且表現(xiàn)出嚴(yán)重的危害性時(shí)，規(guī)制的時(shí)效性就會(huì)凸顯，能否及時(shí)對(duì)其加以糾正，是決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力的關(guān)鍵。再比如，與調(diào)整局部利益和個(gè)別行為的規(guī)制制度相比，宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和規(guī)制關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和運(yùn)行，是對(duì)全局性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制，所謂“一著不慎，滿盤皆輸”，參見靳文輝：《宏觀調(diào)控法律制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第5期，第5頁(yè)。在規(guī)制的準(zhǔn)確性方面無疑有著更高的要求。

那么，我們能否構(gòu)造一個(gè)試驗(yàn)型規(guī)制制度適用范圍的一般規(guī)則？對(duì)此，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們提供了一個(gè)很好的分析思路。為了便于問題的說明，可以將規(guī)制制度的準(zhǔn)確性和時(shí)效性作如下假設(shè)和簡(jiǎn)化：假定現(xiàn)實(shí)中有規(guī)制立法的需要，但不同的規(guī)制制度在時(shí)效性要求上有所不同，具體可分為緊急（時(shí)效性強(qiáng)）和不緊急（時(shí)效性弱）兩種情形，在規(guī)制制度的準(zhǔn)確性上，分為信息充分和不充分（準(zhǔn)確性取決于信息的充分程度）兩種情形，將規(guī)制制度形態(tài)分為常規(guī)意義上的規(guī)制制度和試驗(yàn)型規(guī)制制度兩種類型。由此，我們可以有以下的組合及相應(yīng)的制度形態(tài)：

第一、二種屬于規(guī)制立法信息充分的情形。前文已論，試驗(yàn)型規(guī)制制度是在立法信息不充分情形下的一種選擇，如果規(guī)制立法信息足夠充分，自然就沒有試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的必要。

第三種屬于信息不充分、時(shí)效性強(qiáng)的情形。規(guī)制立法信息不充分是試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的前提，而較強(qiáng)的時(shí)效性又要求規(guī)制制度及時(shí)出臺(tái)。在規(guī)制制度適用的場(chǎng)所，這種情形極為常見，比如金融領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成，往往會(huì)迅速升級(jí)，并外溢、蔓延至整個(gè)金融體系，如果不及時(shí)處置就可能危及整個(gè)金融市場(chǎng)秩序。正因?yàn)槿绱?，我?guó)曾為了應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)的局面，一天之內(nèi)密集出臺(tái)7部有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管規(guī)則和整治法案，2016年10月13日，我國(guó)出臺(tái)了7份針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范性文件，分別是《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理及跨界從事金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《股權(quán)眾籌風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》《開展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財(cái)名義從事金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》。突發(fā)性市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府規(guī)制時(shí)效性的要求，可見一斑。此時(shí)，即使規(guī)制立法信息不充分，也需要規(guī)制制度及時(shí)出臺(tái)來應(yīng)對(duì)突發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而且，現(xiàn)代市場(chǎng)的高度關(guān)聯(lián)性使市場(chǎng)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)常常具有傳導(dǎo)性、全局性特征，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)還會(huì)向行業(yè)之外的其他領(lǐng)域延展。由于“試點(diǎn)”的規(guī)制制度只適用于特定地區(qū)或領(lǐng)域，因此在這種情形下也不合時(shí)宜，只有“試行”的規(guī)制制度才能更好地契合這種情勢(shì)下的規(guī)制需要。

第四種屬于信息不充分、時(shí)效性弱的情形。時(shí)效性弱既不等于沒有規(guī)制時(shí)效性，又區(qū)別于需要緊急出臺(tái)規(guī)制制度的情勢(shì)緊迫狀態(tài)，屬于通常所言的“實(shí)踐條件還不成熟，但需要先行先試”之情形。無論是規(guī)制制度的“試點(diǎn)”還是“試行”，它們均具備對(duì)現(xiàn)實(shí)的敏銳性，可為正式規(guī)制制度的出臺(tái)提供試驗(yàn)空間，為規(guī)制制度實(shí)施效果的判斷提供知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。因此在這種情形下，規(guī)制立法者可根據(jù)具體情況來選擇適用試點(diǎn)的規(guī)制立法或試行的規(guī)制立法，它們均可為信息不充分、時(shí)效性弱情形下可供選擇的規(guī)制制度試驗(yàn)方案。

四、試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行的規(guī)范約束

試驗(yàn)型規(guī)制制度固然是通過“容錯(cuò)、試錯(cuò)”來實(shí)現(xiàn)規(guī)制制度的正確性，但“容錯(cuò)、試錯(cuò)”不等于隨心所欲，我們必須謹(jǐn)記，并非所有規(guī)制制度都適合試驗(yàn)，而且試驗(yàn)本身也有優(yōu)劣之分。如果缺乏對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行過程的規(guī)范約束，即使是出于良善動(dòng)機(jī)的規(guī)制制度試驗(yàn)，也不一定能產(chǎn)出預(yù)期的效果。因此，設(shè)計(jì)相應(yīng)的約束框架，對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度的運(yùn)行過程予以規(guī)范要求，是試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行中一個(gè)必須完成的議題。

當(dāng)然，試驗(yàn)型規(guī)制制度的規(guī)范化是一個(gè)宏大議題，從不同角度可歸納出諸多研究?jī)?nèi)容：試驗(yàn)型規(guī)制制度的制定、實(shí)施和評(píng)估等不同階段的制度規(guī)范，運(yùn)行中的事前、事中、事后管控及合憲性審查，規(guī)制權(quán)力的配置、監(jiān)督和責(zé)任等內(nèi)容的規(guī)范安排，以及規(guī)制實(shí)施中法治政府精神的堅(jiān)守，參見關(guān)保英：《新時(shí)代法治政府精神研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第8期，第96-105頁(yè)。規(guī)制主體與規(guī)制受體關(guān)系的規(guī)范構(gòu)造等，都屬于試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行規(guī)范化的內(nèi)容構(gòu)成。當(dāng)然，上述內(nèi)容是包括試驗(yàn)型規(guī)制制度在內(nèi)的所有規(guī)制制度規(guī)范化運(yùn)行的內(nèi)容，屬于規(guī)制制度規(guī)范化的共通性要求，對(duì)此學(xué)界已有充分研討，實(shí)踐中也有相應(yīng)的制度安排，試驗(yàn)型規(guī)制制度在運(yùn)行中自然應(yīng)該嚴(yán)格遵從。

要對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度規(guī)范化問題進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)從“試驗(yàn)”這一特殊性入手，以試驗(yàn)型規(guī)制制度區(qū)別于常規(guī)規(guī)制制度的特殊內(nèi)容為分析對(duì)象。按照我國(guó)《立法法》關(guān)于試驗(yàn)立法的規(guī)定并結(jié)合試驗(yàn)型規(guī)制制度的特殊性，本文認(rèn)為，立法環(huán)節(jié)中規(guī)制試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化、試驗(yàn)內(nèi)容可推廣化的規(guī)范落實(shí)，試驗(yàn)區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范確認(rèn)，實(shí)施環(huán)節(jié)中規(guī)制制度實(shí)施情況報(bào)告制度的規(guī)范構(gòu)造，既是試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行中的特有內(nèi)容，又是保障試驗(yàn)型規(guī)制制度規(guī)范運(yùn)行的關(guān)鍵措施。

（一）科學(xué)啟動(dòng)：試驗(yàn)型規(guī)制制度立法環(huán)節(jié)的規(guī)范路徑

試驗(yàn)型規(guī)制制度的立法啟動(dòng)要解決三個(gè)問題：通過議題的選擇解決“試什么”的問題，通過試點(diǎn)區(qū)域的確定解決“哪里試”的問題，通過試驗(yàn)期限的確定解決“試多久”的問題，它們一道構(gòu)成了試驗(yàn)型規(guī)制制度立法環(huán)節(jié)規(guī)范化的特有內(nèi)容和基本要求。在政府規(guī)制場(chǎng)域，盡管“試什么”的對(duì)象異常多樣，但對(duì)試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化和試驗(yàn)內(nèi)容可推廣化的規(guī)范落實(shí)，是保證試驗(yàn)型規(guī)制制度具備“試驗(yàn)”品格、能夠真正承擔(dān)試驗(yàn)職責(zé)的關(guān)鍵所在。對(duì)“哪里試”問題的規(guī)范約束，意味著試驗(yàn)型規(guī)制立法和具體的情景知識(shí)獲得了融合，試驗(yàn)的針對(duì)性因此而提升。對(duì)“試多久”的問題，我國(guó)《立法法》對(duì)授權(quán)國(guó)務(wù)院試驗(yàn)立法的試驗(yàn)期限作出了“不得超過5年”的規(guī)定，所有規(guī)制制度的試行期限應(yīng)以此為依據(jù)，依照試驗(yàn)對(duì)象的復(fù)雜性、專業(yè)性，并在綜合規(guī)制制度實(shí)施周期、效果呈現(xiàn)周期等因素的基礎(chǔ)上，在最長(zhǎng)為5年的期限內(nèi)確定具體試驗(yàn)期限。鑒于《立法法》對(duì)“試多久”的問題已有明確規(guī)定，下文將從試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化和內(nèi)容可推廣化、試驗(yàn)區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面入手，對(duì)“試什么”和“哪里試”需要解決的核心問題作出嘗試性回答。

1.試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化和試驗(yàn)內(nèi)容可推廣化的規(guī)范要求

首先是試驗(yàn)型規(guī)制制度試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的明確化要求。所有的人類行動(dòng)都源于主觀上意欲達(dá)到的某種結(jié)果，“我的目的構(gòu)成規(guī)定我的行為的內(nèi)容”[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第124頁(yè)。。制度“試驗(yàn)”需要對(duì)制度運(yùn)行的結(jié)果予以考察或確認(rèn)，缺乏目的的制度試驗(yàn)意味著對(duì)結(jié)果的考察或確認(rèn)失去了依據(jù)，“試驗(yàn)”也就失去了其應(yīng)有的意義。制度試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的明確設(shè)定意味著制度運(yùn)行有了確定的預(yù)期、方向和愿景，正因?yàn)槿绱?，我?guó)《立法法》第10條在授權(quán)試驗(yàn)立法的規(guī)定中特別強(qiáng)調(diào)了目的問題，根據(jù)該條規(guī)定，授權(quán)試驗(yàn)立法要有明確的授權(quán)目的。有論者認(rèn)為，明確性原則構(gòu)成了授權(quán)試驗(yàn)立法的形式性要求，立法授權(quán)的目的指向必須清晰明確，如果法律語(yǔ)義含糊不清，立法授權(quán)沒有邊際或者授權(quán)內(nèi)容模糊不清，則行政機(jī)關(guān)要么不知所措，要么無所不為，從而使人民權(quán)益面臨風(fēng)險(xiǎn)。參見楊登峰：《行政改革試驗(yàn)授權(quán)制度的法理分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第9期，第153-155頁(yè)。

無論是授權(quán)的試驗(yàn)立法還是自主設(shè)定的試驗(yàn)立法，試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)設(shè)定的明確化都是其當(dāng)然要求。試驗(yàn)型規(guī)制制度決策于未知的事實(shí)，雖然規(guī)制制度制定時(shí)不可能詳盡地規(guī)定具體的實(shí)施方案，但在立法啟動(dòng)時(shí)設(shè)定明確的試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，既是可欲的，又是必需的。試驗(yàn)型規(guī)制制度以試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的設(shè)定為起點(diǎn)，以試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的完成程度為評(píng)價(jià)依據(jù)，目標(biāo)貫穿于規(guī)制制度試驗(yàn)的全過程。近年來，我國(guó)在試驗(yàn)型規(guī)制制度設(shè)計(jì)時(shí)，通常也會(huì)對(duì)試驗(yàn)?zāi)康淖鞒雒鞔_要求，比如《國(guó)家組織藥品集中采購(gòu)和使用試點(diǎn)方案》規(guī)定，該規(guī)制制度試驗(yàn)以“實(shí)現(xiàn)藥價(jià)明顯降低，減輕患者藥費(fèi)負(fù)擔(dān);降低企業(yè)交易成本，凈化流通環(huán)境，改善行業(yè)生態(tài);引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)范用藥，支持公立醫(yī)院改革;探索完善藥品集中采購(gòu)機(jī)制和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的藥品價(jià)格形成機(jī)制”為目標(biāo)。試驗(yàn)型規(guī)制制度試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的明確化，可為規(guī)制制度的試驗(yàn)實(shí)施提供確定的方向指引和績(jī)效要求，缺乏目標(biāo)的試驗(yàn)型規(guī)制實(shí)施會(huì)造成試驗(yàn)過程無所適從，誘發(fā)實(shí)施中的行為扭曲和行為替代，導(dǎo)致規(guī)制試驗(yàn)偏離預(yù)期方向，有用的試驗(yàn)效果自然也就難以形成。

在制度邏輯和規(guī)則視角下，試驗(yàn)型規(guī)制制度試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的明確化，關(guān)鍵在于規(guī)制議題信息獲取的規(guī)范化。規(guī)制立法產(chǎn)生于真實(shí)世界的需要，規(guī)制試驗(yàn)的目標(biāo)設(shè)定取決于對(duì)現(xiàn)實(shí)中“真問題”的識(shí)別與發(fā)現(xiàn)，因此，如何識(shí)別并選取現(xiàn)實(shí)中真正具有試驗(yàn)必要性的議題，是保證試驗(yàn)型規(guī)制制度試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)明確化的關(guān)鍵所在。就制度構(gòu)造而言，應(yīng)建立規(guī)范的規(guī)制立法議題收集制度，對(duì)包括危機(jī)事件、公眾意見、專家建議、媒體曝光所呈現(xiàn)出的信息給予足夠重視和及時(shí)捕獲。同時(shí)建立規(guī)制信息交流制度，為不同主體間的信息交流提供規(guī)范的通道，并以此為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確識(shí)別規(guī)制體制、方法、程序、模式、工具在實(shí)施中存在的低效、無效情形。設(shè)定明確的試驗(yàn)議題及試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，是規(guī)范要求下保證試驗(yàn)型規(guī)制制度具備明確試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)的關(guān)鍵內(nèi)容。

其次是試點(diǎn)型規(guī)制試驗(yàn)內(nèi)容可推廣化的規(guī)范落實(shí)?！爸挥心切┚邆渫茝V可能性的制度和政策創(chuàng)新才能被稱之為試點(diǎn)”梅賜琪等：《政策試點(diǎn)的特征：基于〈人民日?qǐng)?bào)〉1992—2003年試點(diǎn)報(bào)道的研究》，載《公共行政評(píng)論》2015年第3期，第13頁(yè)。，試點(diǎn)型規(guī)制制度試驗(yàn)內(nèi)容的可推廣化關(guān)聯(lián)著規(guī)制制度的適用性，一項(xiàng)規(guī)制制度的可推廣性越大，適用范圍越廣，意味著其價(jià)值越大。前文已論，效率是試驗(yàn)型規(guī)制制度存在的價(jià)值基礎(chǔ)，但其具有的成本節(jié)約功能只是一種相對(duì)的節(jié)約，絕不意味著試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行中沒有成本發(fā)生。倘若一個(gè)意欲試點(diǎn)的規(guī)制制度無法推廣，便意味著其無法實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)機(jī)制應(yīng)有的回報(bào)遞增，規(guī)制制度試驗(yàn)也就失去了其應(yīng)有的價(jià)值和意義。

近年來，我國(guó)多數(shù)試驗(yàn)型規(guī)制制度在啟動(dòng)時(shí)都明確規(guī)定了試驗(yàn)內(nèi)容應(yīng)具備可復(fù)制、可推廣的要求，比如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意山西、江蘇、山東、廣東開展國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化綜合改革試點(diǎn)工作的復(fù)函》規(guī)定，該規(guī)制制度試驗(yàn)“要為全面深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。規(guī)制制度試點(diǎn)能否形成可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要的基礎(chǔ)在于規(guī)制試點(diǎn)立法啟動(dòng)時(shí)對(duì)立法議題內(nèi)容可推廣化的評(píng)估和判斷。在制度設(shè)計(jì)中，可將試點(diǎn)型規(guī)制立法議題的可推廣化評(píng)估作為一項(xiàng)強(qiáng)制性的制度安排，對(duì)其內(nèi)容的可推廣化進(jìn)行評(píng)估和論證。如果規(guī)制立法議題內(nèi)容的可推廣性無法通過審查，則不得進(jìn)行規(guī)制立法試點(diǎn)工作的啟動(dòng)。

2.試驗(yàn)區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范設(shè)定

對(duì)于以地區(qū)為依托的試點(diǎn)型規(guī)制制度而言，需要說明的是，前文已論，試點(diǎn)型規(guī)制立法除了以地區(qū)為依據(jù)設(shè)置外，還可能基于特定的主體和行業(yè)來承擔(dān)，選擇哪些行業(yè)和主體為試點(diǎn)型規(guī)制制度的承擔(dān)主體，應(yīng)該以規(guī)制對(duì)象集中的領(lǐng)域、問題的典型性和嚴(yán)重程度為依據(jù)來確定，由于其較為清晰明了且容易判斷，本文不再討論。規(guī)制制度試驗(yàn)必須和具體的區(qū)域聯(lián)系在一起，必須考慮具體區(qū)域的情景性知識(shí)。不同地方有不同的基礎(chǔ)和條件，在承擔(dān)規(guī)制立法試驗(yàn)時(shí)，有著區(qū)別于其他區(qū)域的優(yōu)勢(shì)和功能。因此對(duì)試點(diǎn)型規(guī)制制度試驗(yàn)區(qū)域選取的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸納，并將其作為試點(diǎn)型規(guī)制立法啟動(dòng)的一項(xiàng)規(guī)范要求，是試點(diǎn)型規(guī)制制度立法環(huán)節(jié)規(guī)范化的又一重要內(nèi)容。當(dāng)然，由于規(guī)制對(duì)象的復(fù)雜性和試點(diǎn)區(qū)域的多樣性，我們很難構(gòu)造一個(gè)完整細(xì)致、詳盡無遺的試驗(yàn)區(qū)域選取方案。但是，復(fù)雜的世界更需要類型化的探索，基于類型化的要求，試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源稟賦和地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和財(cái)政能力，是規(guī)范意義上確立規(guī)制制度試點(diǎn)區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)的幾個(gè)關(guān)鍵要素。

首先是地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)”。不同地區(qū)會(huì)基于不同的傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗和觀念，形成不同的商業(yè)習(xí)慣和經(jīng)濟(jì)生活方式，以及不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。規(guī)制制度試點(diǎn)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，賦予其在規(guī)制制度試點(diǎn)中的適當(dāng)角色。比如前文提到的溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，在《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，中央政府要求溫州市依托自身金融發(fā)展的基礎(chǔ)，為金融組織機(jī)構(gòu)和投資渠道改革、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等規(guī)制制度建設(shè)探索可行的方案。顯而易見，中央政府之所以要求溫州市承擔(dān)這一試驗(yàn)職責(zé)，與溫州市的金融業(yè)尤其是民間金融高度發(fā)達(dá)直接相關(guān)?！皽刂菝耖g金融市場(chǎng)具有超越于現(xiàn)行國(guó)家實(shí)定法的‘早熟特征，諸如利率浮動(dòng)試點(diǎn)、資金拆借市場(chǎng)、私人錢莊開辦、民間集資借貸等現(xiàn)象均首先在溫州開始。”胡斌、夏立安：《地方司法“試錯(cuò)”的可能、路徑與限制——基于地方司法回應(yīng)民間金融創(chuàng)新的一種思考》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第5期，第45頁(yè)。地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)關(guān)聯(lián)著市場(chǎng)失靈的種類、樣態(tài)和特點(diǎn)，關(guān)聯(lián)著具體的規(guī)制需求，不以地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)為依據(jù)的試點(diǎn)區(qū)域選擇，極可能出現(xiàn)規(guī)制試驗(yàn)實(shí)施中無案例可適用的尷尬狀態(tài)，自然也就無法獲得規(guī)制制度試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)和收益。

其次是地區(qū)的“資源稟賦和地理位置”。資源、環(huán)境和地理位置對(duì)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、法律制度的影響是一個(gè)古老的學(xué)術(shù)話題。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地理決定論認(rèn)為，地理因素是影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)鍵變量。在法學(xué)視域中，孟德斯鳩認(rèn)為，法律同政體、自然地理環(huán)境、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等因素存在關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了“法的精神”。參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1995年版，第280-282頁(yè)。規(guī)制是公共機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)失靈情形的干預(yù)和糾正，其所包含的經(jīng)濟(jì)、法律要素意味著其不可避免地會(huì)與地區(qū)的資源條件、地理區(qū)位等因素相關(guān)聯(lián)。因此，充分考慮試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)資源稟賦、地理位置和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，將其作為規(guī)制制度試點(diǎn)區(qū)域選擇的一個(gè)重要依據(jù)，是保證規(guī)制制度試點(diǎn)實(shí)施獲得經(jīng)驗(yàn)信息的重要因素之一。例如，中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部等部委于2013年制定了《云南省廣西壯族自治區(qū)建設(shè)沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，之所以將廣西和云南設(shè)置為我國(guó)沿邊金融綜合改革的試點(diǎn)區(qū)域，是因?yàn)樗鼈兏邆渎鋵?shí)該項(xiàng)金融綜合改革試驗(yàn)的基礎(chǔ)和條件，無論如何，我們都無法想象將沿邊金融發(fā)展和規(guī)制的改革試點(diǎn)交由一個(gè)內(nèi)陸城市去執(zhí)行的可行性。盡管這只是一個(gè)淺顯的例證，但足以說明資源稟賦和地理位置因素在規(guī)制制度試點(diǎn)區(qū)域選擇中的重要意義。

最后是地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和財(cái)政能力”。不是每一項(xiàng)規(guī)制制度試驗(yàn)都包含著收益，規(guī)制制度試驗(yàn)實(shí)施中的人力、財(cái)力、物力及時(shí)間耗費(fèi)，以及可能發(fā)生的錯(cuò)誤成本，通常都由試點(diǎn)區(qū)域自行承擔(dān)。而且，有些試驗(yàn)型規(guī)制制度本身會(huì)耗費(fèi)地方財(cái)政資源，比如作為社會(huì)性規(guī)制重要構(gòu)成的城市低保制度，其改革試點(diǎn)實(shí)施的過程為：“1993年6月，上海市率先試驗(yàn)建立城市低保制度，1994年，民政部在全國(guó)民政工作會(huì)議上肯定了上海的思路，并部署在東部沿海城市試點(diǎn)?！敝煨穹濉②w慧：《政府間關(guān)系視角下的社會(huì)政策擴(kuò)散——以城市低保制度為例（1993—1999）》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第8期，第102頁(yè)。眾所周知，低保制度所需資金應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)于地方政府而言，這無疑是一項(xiàng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，也許這正是該改革試點(diǎn)首先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海和東部沿海城市進(jìn)行的原因。在規(guī)制制度試驗(yàn)存在成本的情形下，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高、財(cái)政承受能力較強(qiáng)的區(qū)域，即使該規(guī)制制度試驗(yàn)需要支出相應(yīng)的費(fèi)用，或者規(guī)制制度試驗(yàn)中產(chǎn)生了錯(cuò)誤成本，也不至于對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政造成嚴(yán)重影響，這對(duì)于消除規(guī)制制度試驗(yàn)可能存在的負(fù)效應(yīng)，無疑具有重要意義。

（二）過程管控：試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施中“報(bào)告制度”的規(guī)范構(gòu)造

在試驗(yàn)型規(guī)制制度的運(yùn)行過程中，對(duì)于承擔(dān)規(guī)制制度試驗(yàn)的主體而言，賦予其相應(yīng)的試驗(yàn)權(quán)力和自由是必要的，否則會(huì)窒息規(guī)制制度的創(chuàng)新空間，遏制規(guī)制制度試驗(yàn)中探索和嘗試的積極性。但是，試驗(yàn)權(quán)力的賦予也可能導(dǎo)致規(guī)制行為突破必要的界限，因此，對(duì)其運(yùn)行過程加以管控，消除可能形成的合法性隱患便極為必要。同時(shí)，政府規(guī)制試驗(yàn)并非總能產(chǎn)生收益為正的效果，在遭遇試驗(yàn)失敗的情形下，通過過程性的糾錯(cuò)機(jī)制來“及時(shí)止損”，也是試驗(yàn)型規(guī)制制度規(guī)范化運(yùn)行的當(dāng)然要求。

也就是說，與一般意義上規(guī)制制度具有相對(duì)明確、具體的實(shí)施方案和操作規(guī)程不同，試驗(yàn)型規(guī)制制度較為寬泛的操作空間及可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，以及其不確定的績(jī)效狀態(tài)，要求必須加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)行過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和績(jī)效反饋，并根據(jù)具體情況對(duì)其予以預(yù)警、矯正、中止或重構(gòu)，必須加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)行的過程性管控。所謂過程性管控，是區(qū)別于傳統(tǒng)結(jié)果管控的一種監(jiān)管方式，結(jié)果管控關(guān)注的是制度運(yùn)行的最終狀態(tài)，過程性管控則強(qiáng)調(diào)制度運(yùn)行的過程和環(huán)節(jié)，著重于對(duì)具體的、語(yǔ)境化的制度運(yùn)行實(shí)效作出細(xì)致回答，既關(guān)注規(guī)則體系，又關(guān)注層出不窮的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，因此可以被理解為“實(shí)事求是”，“一切從實(shí)際出發(fā)”。參見喻中：《從“法律—制度”范式到“行為—過程”范式：試論權(quán)力制約理論研究中的范式轉(zhuǎn)換》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2006年第2期，第83-86頁(yè)。

根據(jù)我國(guó)《立法法》第10條的規(guī)定，授權(quán)試驗(yàn)立法在實(shí)施過程中，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的6個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)立法的實(shí)施情況，該規(guī)定構(gòu)成了授權(quán)試驗(yàn)立法過程管控的制度形式。無論是全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的規(guī)制制度試驗(yàn)，還是國(guó)務(wù)院及其部委、地方人大、地方政府自主設(shè)定的規(guī)制制度試驗(yàn)，都應(yīng)該遵守《立法法》的上述規(guī)定。下文將從規(guī)制制度試驗(yàn)實(shí)施報(bào)告的形式規(guī)范化和實(shí)質(zhì)規(guī)范化兩個(gè)方面，對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施中報(bào)告的規(guī)范構(gòu)造予以論述。

首先，從報(bào)告的形式規(guī)范性要求來看，試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施情況報(bào)告應(yīng)包括經(jīng)驗(yàn)性收益和反思性收益兩方面內(nèi)容。經(jīng)驗(yàn)性收益的內(nèi)容大致應(yīng)包括：對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施效果的總結(jié)，對(duì)其克服市場(chǎng)失靈有效性的評(píng)價(jià)，對(duì)規(guī)制績(jī)效提升狀態(tài)的分析，對(duì)規(guī)制主體、工具、方式妥當(dāng)性的判斷，對(duì)經(jīng)過試驗(yàn)的規(guī)制制度在更廣范圍內(nèi)實(shí)施或變更為正式制度的必要性、可能性分析等。反思性收益是指對(duì)規(guī)制制度在試驗(yàn)實(shí)施過程中存在負(fù)效應(yīng)的總結(jié)，以及對(duì)需要改進(jìn)之處的歸納。比如，2018年10月，國(guó)務(wù)院作出《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定〉實(shí)施情況的報(bào)告》，該報(bào)告由“具體開展的工作”“試點(diǎn)取得的成效”“制度性經(jīng)驗(yàn)”“發(fā)現(xiàn)的問題”等四部分構(gòu)成，顯而易見，“試點(diǎn)取得的成效”“制度性經(jīng)驗(yàn)”屬于經(jīng)驗(yàn)性收益，“發(fā)現(xiàn)的問題”則屬于反思性收益。

無論是經(jīng)驗(yàn)性收益還是反思性收益，其對(duì)于規(guī)制制度的優(yōu)化都具有重要意義。有論者在論及授權(quán)地方改革試點(diǎn)的功能時(shí)指出，由于設(shè)置了報(bào)告制度，授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定實(shí)際上扮演著法律條文淘汰機(jī)制的角色。比如2015年12月，國(guó)務(wù)院針對(duì)2012年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東省開展的行政審批改革制度試點(diǎn)工作提交了實(shí)施情況報(bào)告，該報(bào)告依據(jù)行政審批的申請(qǐng)量、受理量、辦結(jié)量、平均辦理時(shí)間、行政負(fù)擔(dān)費(fèi)用等數(shù)據(jù)，歸納出了行政審批制度改革試點(diǎn)在行政效能和服務(wù)水平、政府職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)和社會(huì)活力釋放等方面取得的成效。隨后全國(guó)人大以該報(bào)告為依據(jù)，對(duì)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中原有的相關(guān)條文予以淘汰，四部法律得以優(yōu)化。參見彭浩：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期，第27頁(yè)。試驗(yàn)型規(guī)制制度的經(jīng)驗(yàn)性收益和反思性收益固然可以通過多個(gè)途徑獲得，但報(bào)告制度無疑是一個(gè)更直接的通道，它承擔(dān)著對(duì)規(guī)制制度進(jìn)行修正、調(diào)整的信息反饋功能，可為制度試驗(yàn)效果的判斷、評(píng)估提供可見、可知的素材，為制度的優(yōu)化提供最直接的依據(jù)。

其次，從實(shí)施情況報(bào)告的實(shí)質(zhì)規(guī)范性要求來看，規(guī)制制度試驗(yàn)實(shí)施情況報(bào)告所呈現(xiàn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是可見的、理性化的和可操作的信息。報(bào)告的形式可以多樣，但報(bào)告內(nèi)容所體現(xiàn)的信息應(yīng)當(dāng)能為試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行狀態(tài)的有效測(cè)度和評(píng)估提供依據(jù)。具體而言，可見性要求報(bào)告文本除了承擔(dān)揭示和表達(dá)功能以外，還要求一系列與之密切相關(guān)的、關(guān)鍵的公開性，以及報(bào)告文本所呈現(xiàn)信息的清晰度、透明性、洞察力、識(shí)別性和理解性等特征。參見羅昕：《算法媒體的生產(chǎn)邏輯與治理機(jī)制》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第24期，第27頁(yè)。理性化要求報(bào)告文本所呈現(xiàn)的信息是經(jīng)過歸納和分析的信息，報(bào)告文本不是全景式的掃描，而是對(duì)試驗(yàn)型規(guī)制制度運(yùn)行效果的分析和評(píng)價(jià)，以及對(duì)利弊及其因果機(jī)制的認(rèn)知、判斷和分析。參見韓志明：《國(guó)家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期，第85頁(yè)。就可操作性要求而言，規(guī)范的實(shí)施情況報(bào)告要求報(bào)告文本提供的信息應(yīng)包含可執(zhí)行、可操作的內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)《立法法》第10條的規(guī)定，試驗(yàn)立法實(shí)施情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)是否需要制定有關(guān)法律提出意見。實(shí)踐中，我國(guó)有機(jī)關(guān)作出的試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施報(bào)告中，就提出了對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善的針對(duì)性意見，比如，前文提到的《國(guó)務(wù)院關(guān)于<全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定>實(shí)施情況的報(bào)告》中，國(guó)務(wù)院在對(duì)試點(diǎn)形成的制度性經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，起草了《中華人民共和國(guó)藥品管理法（修正草案）》，對(duì)《藥品注冊(cè)管理辦法》進(jìn)行了修改，制定了《藥品生產(chǎn)場(chǎng)地變更簡(jiǎn)化注冊(cè)審批管理規(guī)定》《藥品上市許可持有人管理辦法》《藥品生產(chǎn)場(chǎng)地變更研究技術(shù)指導(dǎo)原則》等規(guī)范性文件，為我國(guó)藥品管理、注冊(cè)制度的變革，以及上市許可持有人制度的推廣實(shí)施提出了相應(yīng)的法律方案，該報(bào)告的可操作性、可執(zhí)行性有著清晰的呈現(xiàn)，值得其他試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施效果報(bào)告制作時(shí)加以借鑒。

總之，試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施中的報(bào)告制度是對(duì)其實(shí)施過程和實(shí)施情況的表達(dá)與展示，其作為試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施過程管控的重要措施，是保障試驗(yàn)型規(guī)制制度過程規(guī)范化的特有制度構(gòu)成。報(bào)告制度的推行意味著試驗(yàn)型規(guī)制制度是可檢驗(yàn)的、可反駁的和可推翻的，這無疑是一種壓力機(jī)制，對(duì)于規(guī)制制度試驗(yàn)實(shí)施主體而言，如何努力達(dá)到一個(gè)經(jīng)得起檢驗(yàn)、不至于被推翻的制度試驗(yàn)結(jié)果，無疑是值得追求的目標(biāo)。報(bào)告制度正是利用這種自我約束機(jī)制，促使試驗(yàn)型規(guī)制制度的實(shí)施主體不斷探索，實(shí)現(xiàn)規(guī)制制度的創(chuàng)新或優(yōu)化。同時(shí)，當(dāng)下我國(guó)規(guī)制制度試驗(yàn)通常會(huì)采取在幾個(gè)區(qū)域同時(shí)進(jìn)行的“多點(diǎn)試驗(yàn)”模式，每一個(gè)試驗(yàn)主體需要對(duì)規(guī)制制度試驗(yàn)情況向相關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告，這又是一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，會(huì)在試驗(yàn)型規(guī)制制度實(shí)施主體間形成可以橫向比較的參照，其所具有的自我約束和激勵(lì)功能由此形成。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)實(shí)中的規(guī)制制度永遠(yuǎn)都難以形成一個(gè)簡(jiǎn)單明了的邏輯框架，我們也不可能一勞永逸地通過“好制度”的建立來成就規(guī)制制度本身，“好制度”的建立“永遠(yuǎn)在路上”。尤其是在一個(gè)充滿不確定性的規(guī)制世界里，規(guī)制制度只能在反復(fù)試驗(yàn)和不斷摸索中更好地成就自身，試驗(yàn)型規(guī)制是立法者在自身立法能力之后的理性選擇，其所具有的效率適應(yīng)性特征，以及對(duì)規(guī)制制度的優(yōu)化功能，需要理論界認(rèn)真對(duì)待，也需要實(shí)務(wù)界在準(zhǔn)確把握其適用邊界的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其運(yùn)行中的科學(xué)啟動(dòng)和過程管控，以保障其最大限度地產(chǎn)出良好的社會(huì)效用。

Jurisprudential Analysis and Normative Application of

Experimental Regulation System

JIN Wen-hui

（Law School of Chongqing University，Chongqing 400045，China）

Abstract：The experimental regulation system is set up to explore knowledge，accumulate experience and feedback information for the formal regulation system through the local pilot or temporary trial when the legislative information is insufficient.Pragmatism，gradualism and the theory of “trial and error” are the ideological sources of the system.The experimental regulation system reflects efficiency value via saving transaction cost in regulatory legislation and controlling cost in the implementation.Its applicable scope of the system can be cleared by two variables，i.e.，timeliness and accuracy of regulatory legislation according to the analysis of law and economics approach.From the perspective of normative，the explicit test objective in the legislative link，the normative implementation of the popularized test content，the normative confirmation of the selection criteria of the test area，and the normative construction of the implementation report system during the implementation are special links and the principal measures to guarantee the normalized operation of the experimental regulation system.

Key Words：experimental regulation;regulation system;normative application

本文責(zé)任編輯：邵 海