林曉薇，顏美玲

（福州外語外貿(mào)學院，福建 福州 350202）

關鍵字：林業(yè)；生態(tài)補償機制；福建省

林業(yè)主要有兩種功能：一是成為有價值、有市場價格的商品，例如非木制林產(chǎn)品、立木等；二是成為有價值、沒有市場價格的生態(tài)產(chǎn)品，比如防沙固風、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護生物多樣性等。這兩類功能的實現(xiàn)跟國家生態(tài)文明建設和林區(qū)農(nóng)戶的生計是緊密關聯(lián)的。但其作為公共產(chǎn)品，具有典型的外部性，容易造成“搭便車”和“公地悲劇”的現(xiàn)象。生態(tài)補償是利用經(jīng)濟手段和政策手段對生態(tài)環(huán)境破壞者征收一定費用，對生態(tài)保護者給予一定經(jīng)濟補償，從而減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，目的是鼓勵大家保護和建設生態(tài)環(huán)境[1]。

福建省位于亞熱帶海洋性季風氣候區(qū)，溫暖濕潤，是南方重點集體林區(qū)，山多林多是一大特色和優(yōu)勢。2018年福建省林業(yè)用地面積是924.40萬公頃，森林用地面積是811.58萬公頃，森林覆蓋率為66.80%。福建省的森林覆蓋率居全國第一，林業(yè)與森林資源對福建省經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的維護是至關重要的。2000年擔任福建省省長的習近平同志就率先提出了福建生態(tài)省建設的總體構(gòu)想，并親自編制《福建生態(tài)省建設總體規(guī)劃綱要》，2002年福建獲批全國最早的“生態(tài)示范省“之一。2016年，國務院首次印發(fā)《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》?？梢?，保護好福建省的林業(yè)資源是重中之重的工作任務。

近年來，福建省林業(yè)發(fā)展面臨森林蟲害、森林火災、過度砍伐、生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列問題，使得林業(yè)保護和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性失調(diào)，引起了區(qū)域生存發(fā)展權和公眾環(huán)境權的矛盾，這在一定程度上加大了林業(yè)保護的工作難度。單純依靠行政手段，無法有效解決當前福建省林業(yè)保護面臨的矛盾。協(xié)調(diào)林業(yè)保護與合理利用的利益平衡問題，成為林業(yè)保護的關鍵，而林業(yè)生態(tài)補償就是一種有效的經(jīng)濟手段，實施生態(tài)保護補償是調(diào)動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容。中國生態(tài)補償于20世紀80年代第一次提出，提出的理由是資源的有償利用，這是我們國家生態(tài)補償和資源利用收費的基礎。[2]生態(tài)補償機制作為一種新的政府實施生態(tài)環(huán)境管理的政策手段，在森林生態(tài)環(huán)境管理方面最早運用。[3]從中國開展林業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，取得了一定的成效，[4-6]值得福建省借鑒并探索適合當?shù)氐牧謽I(yè)生態(tài)補償機制，從而維護和鞏固林業(yè)的保護成果。

本研究根據(jù)實地調(diào)查所掌握的福建省林業(yè)的現(xiàn)狀和已經(jīng)開展的林業(yè)保護與修復工作，分析目前福建省開展林業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾?，然后介紹福建省目前已經(jīng)開展的有關生態(tài)補償方面的案例，來探索建立林業(yè)生態(tài)補償機制需要迫切解決的問題，以期為福建省建立林業(yè)生態(tài)補償機制提供理論參考。

一、福建省開展林業(yè)生態(tài)補償?shù)谋匾?/h2>

（一）林業(yè)保護形勢嚴峻

福建省主要以山地為主，又處于東南沿海地區(qū)，容易受臺風、洪澇、山體滑坡的影響。如表1所示，福建省洪澇、山體滑坡、泥石流和臺風受災面積在2015和2016年尤為嚴重。林業(yè)具有防風固沙的功能，能夠大幅度降低易受影響地區(qū)居民的財產(chǎn)損失和生命危險概率，因此保護林業(yè)資源是重中之重的任務。福建省森林病蟲鼠害發(fā)生的面積呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，而且病蟲鼠害容易造成大面積的擴散蔓延，對福建省森林資源、自然景觀和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成巨大的威脅，也對福建省林業(yè)的保護工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。自2016年以來，福建省森林火災次數(shù)急劇增加，火災受害森林面積也是大幅度增加。森林火災不僅直接減少森林面積，而且嚴重破壞森林結(jié)果，導致森林生態(tài)系統(tǒng)失去平衡?？梢?，福建省森林資源的現(xiàn)狀不容樂觀，林業(yè)保護形勢嚴峻。

表1 2014-2018年福建省森林自然災害和森林火災

（二）林業(yè)保護資金投入不足

目前，福建省林業(yè)保護資金主要來源于林業(yè)投資國家預算資金和林業(yè)投資國內(nèi)貸款，資金來源渠道單一、依賴國家撥款和總量不足是客觀存在的問題。從表2可知，從2014年以來，福建省林業(yè)投資金額呈現(xiàn)出逐年遞減的態(tài)勢，難以滿足福建省林業(yè)保護和管理工作的需要。一方面，福建省人工林面積大約占林業(yè)用地面積40%，與天然林業(yè)相比，人工林的生態(tài)功能較弱，管護和治理難度較大，成本也高。另一方面，有較多零散分布的林地，難以通過建立自然保護地來集中保護和治理，這無疑進一步加大了林業(yè)保護的難度和成本。由于林業(yè)投資金額有限并且逐年下降，福建省林業(yè)保護的資金投入不足，不利于林業(yè)保護工作的開展。因此，需要通過建立林業(yè)生態(tài)補償機制，最大限度地廣泛爭取國際和國內(nèi)的合作，以多渠道和多形式來籌集資金，擴大資金來源，確保資金穩(wěn)定，從而有利于林業(yè)保護工作的持續(xù)進行。

表2 2014-2018年福建省林業(yè)用地面積和林業(yè)投資金額

（三）政策和法規(guī)的明確要求

目前，中國的市場機制還不夠健全，迫使政策和措施發(fā)揮關鍵性作用。在國家層面上，中國已發(fā)布多項法規(guī)和意見，如表3所示，為福建省探索建立林業(yè)生態(tài)補償機制奠定了政策性基礎。

表3 國家關于森林生態(tài)補償?shù)恼呶募?/p>

在此背景下，福建省重視林業(yè)保護工作，有關林業(yè)生態(tài)補償?shù)南嚓P政策和意見正在不斷地完善。2010年，福建省印發(fā)《福建省森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》，建立了森林生態(tài)效益補償基金制度。2015年頒布了《福建省人民政府關于推進林業(yè)改革發(fā)展加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設九條措施的通知》，進一步完善生態(tài)補償機制。2019年，福建省印發(fā)《福建省林業(yè)生態(tài)紅線劃定工作方案的通知》，劃定林業(yè)生態(tài)紅線，合理確定生態(tài)紅線的面積規(guī)模，實施有效的生態(tài)補償或生態(tài)修復機制。2019年福建省頒布實施《關于提前下達2019年省級財政森林生態(tài)效益補償資金和任務清單的通知》，加強森林生態(tài)效益補償資金發(fā)放管理與監(jiān)督。

此外，還有一些生態(tài)補償?shù)木C合性文件，例如，2016年《福建省人民政府關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，2018年《福建省綜合性生態(tài)保護補償試行方案》，都指出進一步完善生態(tài)補償機制體系，加快國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設。以上政策性文件揭示了福建省對林業(yè)保護的高度重視，表明福建省已經(jīng)具備建立林業(yè)生態(tài)補償機制的政治意愿。

（四）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要

福建省的大部分林地分布在距離中心城市較遠的地區(qū)，森林覆蓋率前幾名的地區(qū)是龍巖、三明、南平、寧德。這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶和企業(yè)等經(jīng)營主體對林業(yè)具有較高的依賴性，需要依托于林業(yè)的開發(fā)與利用來獲取經(jīng)濟利益。若缺乏有效性的開發(fā)，容易造成過度砍伐、森林火災、林業(yè)污染等問題，將面臨林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的難題。在此背景下，林業(yè)的保護與開發(fā)利用的矛盾非常突出。通過林業(yè)生態(tài)補償機制的建立，可以將資金、政策、項目和技術等資源向這些地區(qū)傾斜，幫助當?shù)貎?yōu)化和調(diào)整生產(chǎn)、生活方式，推動山區(qū)探索林業(yè)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏之路，實現(xiàn)綠水青山與金山銀山的雙重目標。開展福建省林業(yè)生態(tài)補償工作不僅有利于福建省生態(tài)文明建設，而且有助于山區(qū)脫貧致富與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。

二、福建省生態(tài)補償機制的實踐

近幾年，福建省已開展一些生態(tài)補償?shù)捻椖?，有廈門市海洋生態(tài)補償機制、汀江-韓江橫向生態(tài)補償機制、武夷山生態(tài)公益林補償機制等。下面我們將具體介紹這些項目的施行情況，為本文探討林業(yè)生態(tài)補償機制提供參考和啟發(fā)。

（一）廈門市海洋生態(tài)補償機制

2018年，福建省廈門市出臺《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》（簡稱《辦法》），明確海洋生態(tài)損害補償實行“誰使用、誰補償”原則，海洋生態(tài)保護補償實行“政府主導、社會參與”原則。

在海洋生態(tài)損害補償方面，《辦法》指出，只要是依法取得海域的使用權來從事海洋開發(fā)活動，從而導致海洋生態(tài)破壞的企業(yè)或個人，需要繳納海洋生態(tài)補償金或者實施生態(tài)修復工作，海洋生態(tài)損害補償金納入廈門市財政一般公共預算管理。這個管理活動運用了科斯定理，經(jīng)濟的外部性會導致市場機制的帕累托低效率，這時需要相關監(jiān)管機構(gòu)的介入。科斯定理的說法是只要財產(chǎn)權是明確的，并且交易成本很小，那么無論在開始時將財產(chǎn)權賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，從而實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)。在這個例子中，依法取得海域使用權的主體需要對海域開發(fā)對生態(tài)和他人造成的影響負責。

在海洋生態(tài)保護補償方面，第一，廈門市政府應對海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、重點海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)保護紅線控制區(qū)及其他重要生態(tài)敏感區(qū)域進行保護和修復，相應支出納入年度預算。第二，單位和個人開展其環(huán)境責任之外的海洋保護活動，編制符合相關規(guī)定的海洋生態(tài)保護方案，向廈門市海洋行政主管部門提出海洋生態(tài)補償申請。這個解決方案其實就是對產(chǎn)生負外部性的行為進行收費，對產(chǎn)生正外部性的行為進行補償，從而實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。

（二）汀江-韓江橫向生態(tài)補償機制

2016年，福建省與廣東省簽署了汀江-韓江流域水環(huán)境補償協(xié)議。按照協(xié)議，兩省各出資1億元來設立上下游橫向生態(tài)補償資金。該協(xié)議采用雙指標考核，既考核污染物濃度，又考核水質(zhì)達標率。同時，實行“雙向補償”原則，即以雙方確定的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，如果上游來水水質(zhì)穩(wěn)定達標或改善時，由下游撥付資金補償上游；反之，如果上游水質(zhì)惡化，則由上游賠償下游，上下游兩省共同推進跨省界水體綜合整治。如果河流斷面未完全達到年度考核目標的，將按達標河流來水量比例和不達標河流來水量比例計算補償金額。

通過上下游建立“成本共擔、效益共享、合作共治”機制，更好地運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護，從而不斷地改善汀江水質(zhì)，同時確保下游韓江水質(zhì)，形成流域保護和治理的長效機制。協(xié)議的簽署是我國在生態(tài)補償領域的一次突破。

（三）武夷山生態(tài)公益林補償機制

2016年，武夷山市政府出臺森林生態(tài)效應補償基金管理規(guī)定。從景區(qū)和下游收益單位中抽取一定比例的收益資金，納入基金統(tǒng)籌范圍，作為公益生態(tài)林補償資金。已納入國家、省、市補償范圍的公益林地，每畝每年補助17元，補償基金支出由管護補助支出和公關管護支出構(gòu)成。補償基金由林業(yè)生態(tài)林管理部門提出申請，確保足額撥款、專款專用。此外，武夷山市財政部和林業(yè)主管部門加強補償基金使用的監(jiān)督和管理，實施定期與不定期的檢查，同時接受市審計部門的檢查與審計，確保資金使用合理、規(guī)范。

三、福建省構(gòu)建林業(yè)生態(tài)補償機制的注意事項

我們可以從前面介紹的生態(tài)補償機制案例中得出一些重要事項：第一，明確資源的權屬關系；第二，注意協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關系；第三，福建省目前的生態(tài)補償機制單一化，創(chuàng)新生態(tài)保護機制；第四，注重激發(fā)公眾的生態(tài)保護參與積極性。

（一）明確林業(yè)資源的權責利

不論是對保護者、受損者的補償，還是對使用者、破壞者的收費，林業(yè)生態(tài)補償都需要以明晰的林業(yè)產(chǎn)權或者使用權作為判斷和評價的基本依據(jù)。如果權屬不清晰，會直接導致無法確定林業(yè)生態(tài)補償?shù)姆秶脱a償主體。農(nóng)村土地產(chǎn)權不穩(wěn)定和土地流轉(zhuǎn)市場不完善導致農(nóng)村土地產(chǎn)權價值不高[7]。如果要進一步提高農(nóng)民收入和提升森林資源質(zhì)量，需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，只有明確產(chǎn)權并強化產(chǎn)權保護，才能讓廣大林農(nóng)及所有參與林業(yè)生態(tài)建設者都享受改革紅利[8]。因此，福建省要完善林地登記制度和林地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確林地權屬關系，清晰界定具體范圍，確?，F(xiàn)有林地登記不重復、不遺漏，為探索福建省林業(yè)生態(tài)補償機制奠定前期基礎。

（二）協(xié)調(diào)生態(tài)服務保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系

開展林業(yè)生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱烁玫乇Ｗo和修復林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展。大部分偏遠地區(qū)，林農(nóng)主要通過經(jīng)營林業(yè)來獲取收入，如果一昧地要求林農(nóng)進行林業(yè)保護，索取他們的資源，不僅容易造成與當?shù)亓洲r(nóng)的利益沖突，而且不利于林業(yè)生態(tài)補償機制的開展。另外，林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的補償活動不應該只局限于林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)本身，還應該綜合考慮多個生態(tài)系統(tǒng)服務間此消彼長的權衡關系以及互相受益的協(xié)同關系。如果忽略了整個生態(tài)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定，那就違背了我們開展林業(yè)生態(tài)補償機制來保護林業(yè)資源的初衷。

因此，在福建省林業(yè)生態(tài)補償機制設計中，若僅考慮生態(tài)效果而不考慮平等因素可能會降低其可信度性[9]，需要把生態(tài)補償機制設計、社會經(jīng)濟和環(huán)境影響綜合起來。我們可以結(jié)合系統(tǒng)工程的原理來構(gòu)建林業(yè)生態(tài)補償?shù)脑u價指標和治理體系，突破著眼于單一生態(tài)系統(tǒng)的管理思維，從而有利于厘清林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的相關利益方，為福建省林業(yè)生態(tài)補償機制的長遠開展提供科學的依據(jù)。

（三）創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補償機制

目前，生態(tài)補償機制呈現(xiàn)出多種多樣的生態(tài)效益補償形式，以政府參與生態(tài)效益補償為主，不斷探索重構(gòu)市場的生態(tài)效益補償形式。我國生態(tài)補償機制運行不暢的重要原因是政府財政支持乏力，又缺失多元化的補償資金渠道[10]。從前文案例分析中也可以得知福建省生態(tài)補償機制的資金來源渠道單一，同時林業(yè)投資金額呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。

在福建省林業(yè)生態(tài)補償機制設計中，資金來源除了財政撥款之外，可以擴展林農(nóng)與農(nóng)村銀行之間的合作渠道，比如以林地抵押來獲得銀行的貸款。還可以利用國家現(xiàn)有的扶貧政策幫助林農(nóng)提高他們的林業(yè)產(chǎn)品價值，從而增加林農(nóng)的收入，比如在距離市區(qū)不遠的林業(yè)區(qū)，林農(nóng)可以弄一些農(nóng)家樂、森林氧吧等娛樂場所；也可以在線上公益平臺出售相關的林業(yè)產(chǎn)品來解決市場閉塞、交通不便的問題，逐步建立福建省林業(yè)生態(tài)效益補償市場化、多元化機制。

（四）注重激發(fā)公眾的參與積極性

林業(yè)生態(tài)補償機制的利益相關者眾多，想要順利開展該機制需要充分調(diào)動他們的參與積極性。在實施福建省林業(yè)生態(tài)補償機制的前期，還能主要依靠政府來主導，但長期的話，政府財力、精力有限會導致林業(yè)生態(tài)補償機制的內(nèi)生動力不足，這就不利于林業(yè)生態(tài)補償機制的可持續(xù)運行。此外，公眾還是落實林業(yè)生態(tài)補償政策需要面對的直接對象，他們對林業(yè)生態(tài)補償機制的認知度和參與意愿直接影響機制運行的效果。因此，要保障福建省林業(yè)生態(tài)補償機制的有效運作和效率，必須建立起利益相關方的參與機制，在實施補償機制時要尊重和平衡各方的利益訴求。