干旭敏　毛丹　殷婕　李明　張一波

摘 ? 要：中共四川省委十一屆六次全體會(huì)議結(jié)合省情實(shí)際，把村級(jí)建制調(diào)整作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的重大改革。夾江縣于2018年率先安排部署這項(xiàng)工作，2019年6月全面完成村建制優(yōu)化調(diào)整改革的相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)了人口集中、資源整合、要素聚集。同時(shí)，也面臨著鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新問(wèn)題：一是村社管轄范圍擴(kuò)大與便民服務(wù)的矛盾，二是治理體制不順暢與村民自治的矛盾，三是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡與隊(duì)伍建設(shè)的矛盾，四是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的矛盾，五是惠農(nóng)政策落地與村民實(shí)際需求的矛盾。治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會(huì)的必然要求。為此，我們提出如下政策建議：一是科學(xué)制定村人口規(guī)模和幅員面積標(biāo)準(zhǔn);二是轉(zhuǎn)變治理理念，構(gòu)建多元共治現(xiàn)代治理體系;三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施人才培育工程;四是加快發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化;五是統(tǒng)籌政策與治理主體，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策落地。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;村建制改革;農(nóng)村社會(huì)

中圖分類號(hào)：D422.6 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.011

文章編號(hào)：1009-6922（2021）02-61-06

2020年是全面建成小康社會(huì)收官之年。決勝全面建成小康社會(huì)，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，沒(méi)有農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，就是要堅(jiān)持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)?；鶎又卫硎菄?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和重要基礎(chǔ)。2019年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘?0.6%，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化水平首次超過(guò)60%，但農(nóng)村人口比重仍然接近40%。中共四川省委十一屆六次全體會(huì)議結(jié)合省情實(shí)際，把村級(jí)建制調(diào)整作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的重大改革。樂(lè)山市行政村數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了運(yùn)行成本，也稀釋了公共資源，再加上人口空心化、干部老弱化等問(wèn)題，不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，成為影響鄉(xiāng)村治理重要因素，迫切需要調(diào)整改革。

一、夾江縣村級(jí)建制調(diào)整改革的基本情況

夾江縣原有村（居）民委員會(huì)247個(gè)（其中社區(qū)居委會(huì)30個(gè)，村委會(huì)217個(gè)），其特點(diǎn)表現(xiàn)為：建制村、村（居）民小組數(shù)量多、分布密、人口少;農(nóng)村地塊零散雜亂、村集體資源資產(chǎn)碎片化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng);干部隊(duì)伍總量大、年齡大、學(xué)歷不高、能力參差不齊;農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城市，農(nóng)村醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老和社會(huì)保障等公共產(chǎn)品供給不足，公共服務(wù)水平不高，農(nóng)民共享現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展成果不充分;鄉(xiāng)村治理體系弱、治理能力差，這些成為建成“全省縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”的一道障礙。

夾江縣于2018年率先安排部署，截止2019年6月全面完成村級(jí)建制調(diào)整改革的相關(guān)工作，行政村（社區(qū)）由247個(gè)合并為124個(gè)（95個(gè)村、29個(gè)社區(qū)），減幅49.8%。在改革過(guò)程中，夾江縣通過(guò)“三個(gè)導(dǎo)向”改革原則、“五個(gè)集中”改革目標(biāo)、“三個(gè)環(huán)節(jié)”改革重點(diǎn)、“三個(gè)措施”改革配套等改革解決了村級(jí)建制調(diào)整改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題：包括“鎮(zhèn)村”兩級(jí)黨組織思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題，強(qiáng)村并弱村過(guò)程中部分群眾擔(dān)心集體經(jīng)濟(jì)等利益會(huì)受損而對(duì)改革持反對(duì)態(tài)度的問(wèn)題，部分未當(dāng)選村干部存在抵觸情緒的問(wèn)題，村級(jí)書(shū)記、主任“一肩挑”難度較大的問(wèn)題，新村班子成員如何融合的問(wèn)題等，實(shí)現(xiàn)了人口集中、資源整合、要素聚集。

二、夾江縣村級(jí)建制調(diào)整改革后鄉(xiāng)村社會(huì)治理存在的部分問(wèn)題

夾江縣村級(jí)建制改革后帶來(lái)最大的感受是面積變大、人口增多，有利于產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展;財(cái)政投入更加精準(zhǔn)，項(xiàng)目的輕重緩急安排更加科學(xué);由于行政村數(shù)量減少，便民服務(wù)中心有能力下沉至黨群服務(wù)中心（村委會(huì)）開(kāi)展工作，服務(wù)群眾能力得到大幅提升;黨組織戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，村級(jí)班子成員優(yōu)中選優(yōu)、強(qiáng)中配強(qiáng)，村干部想干事、能干事、干成事的能力明顯提升。村建制調(diào)整改革是適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化、順應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的趨勢(shì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求?？傮w而言，村建制改革工作持續(xù)推進(jìn)，但也存在一些不可忽視的問(wèn)題。

（一）村社管轄范圍擴(kuò)大與便民服務(wù)的矛盾

村級(jí)建制改革后，部分行政村地域面積過(guò)大，有的甚至達(dá)到16平方公里以上，且地形復(fù)雜，聚居點(diǎn)分散。有村干部表示從村東到村西在不考慮村道狹窄堵車的情況下開(kāi)車需要40分鐘，若遇突發(fā)事件，較難第一時(shí)間趕到。村社服務(wù)半徑偏大，公共服務(wù)難以全部覆蓋，難以調(diào)動(dòng)群眾的積極性，容易給農(nóng)村社會(huì)治理帶來(lái)新問(wèn)題。另外，部分行政村常住人口達(dá)到5000人以上，有的甚至達(dá)到9000多人。按照四川省的相關(guān)規(guī)定，一個(gè)村最多配備七名實(shí)職干部。因此，平均一個(gè)村干部要為幾百甚至上千名群眾服務(wù)。同時(shí)，區(qū)劃調(diào)整后伴隨著地域范圍、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)類型等的變化，一些新的問(wèn)題和矛盾產(chǎn)生，一部分既有的矛盾變得更加突出，比如：城中村三無(wú)小區(qū)多，院落管理難度大，社區(qū)與居民溝通見(jiàn)面難、響應(yīng)度低;舊城區(qū)服務(wù)業(yè)、個(gè)體戶多但經(jīng)濟(jì)萎縮，新建小區(qū)無(wú)文化共識(shí)，黨建引領(lǐng)無(wú)陣地;新興城區(qū)商業(yè)資源豐富卻與社區(qū)斷層，物業(yè)管理不規(guī)范，院內(nèi)居民矛盾突出;城鄉(xiāng)結(jié)合部村民向居民轉(zhuǎn)型，供給與需求變化矛盾，物業(yè)管理不規(guī)范;城市邊緣化，規(guī)劃區(qū)二元主體管理差異性矛盾突出，城市共建配套與居民生活需求斷層等問(wèn)題。隨著鄉(xiāng)村振興的快速推進(jìn)，基本公共服務(wù)供給的任務(wù)繁重，村級(jí)公共事務(wù)急劇增加，村社“兩委”的工作量也隨之加大，人手和精力嚴(yán)重不足，“兩委”成員工作任務(wù)更加繁重，對(duì)涉及基層群眾常辦的審批服務(wù)事項(xiàng)不能做到全面了解，僅僅停留于“指路”“蓋章”。在人口成倍增加、區(qū)域結(jié)構(gòu)大調(diào)整的情況下，單獨(dú)依靠有限的村社干部解決日益增多的村社公共事務(wù)，村社干部更加難以做好農(nóng)村社會(huì)管理工作。

（二）治理體制不順暢與村民自治的矛盾

村級(jí)建制調(diào)整改革后，夾江強(qiáng)化服務(wù)屬性，確保靶向精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“最小單元”的全面性變革，探索治理模式，因地制宜打造多元化城鄉(xiāng)基層治理新格局。但另一方面，還存在治理體制不順暢的問(wèn)題，表現(xiàn)為上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府部門(mén)之間信任關(guān)系有所下降，導(dǎo)致政策不落實(shí)和村民對(duì)政府不滿。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決治理體制自身的沖突。如“鄉(xiāng)政村治”管理模式實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)調(diào)的是“重管理、輕服務(wù)”，治理趨于封閉的壟斷，形成“命令—服從”關(guān)系。在鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系上，后者只是前者的隸屬機(jī)構(gòu)，相互之間采用行政命令的方式，村民自治組織的作用并不能得到充分發(fā)揮。隨著政府對(duì)農(nóng)村財(cái)政補(bǔ)貼的增加，村干部待遇提高，再加上惠農(nóng)政策實(shí)施過(guò)程中，下發(fā)的文件越來(lái)越多，村干部出現(xiàn)了行政化、機(jī)關(guān)化的傾向。在村干部行政化背景下，職能部門(mén)直接把事務(wù)丟給村或社區(qū)，村干部的精力大多數(shù)忙于上傳下達(dá)各種文件等，甚至聯(lián)系群眾的時(shí)間也不夠，難以在公共事務(wù)上彼此合作從而促成集體行動(dòng)，村民參與積極性不高。同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的權(quán)力多集中在少數(shù)人的手中，而缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。部分基層干部在治理思想認(rèn)識(shí)上存在差異，在新型城鎮(zhèn)化的影響下一味模仿城市管理模式來(lái)發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村。鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體的多元化、利益關(guān)系的復(fù)雜化也限制了社會(huì)力量進(jìn)入鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村，從而實(shí)現(xiàn)多元共治模式。村民思想認(rèn)識(shí)的多元化、價(jià)值理念的復(fù)雜化使村民價(jià)值觀混亂，對(duì)村社認(rèn)同度較低，增加了統(tǒng)一基層思想的難度，難以完善與創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制。

（三）農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡與隊(duì)伍建設(shè)的矛盾

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要把人力資源放在首位，強(qiáng)化人才支撐。地理環(huán)境差距直接影響農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)。如地處夾江縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的村，當(dāng)?shù)卮迕駸o(wú)需外出務(wù)工，在本村就能較好地發(fā)展，村級(jí)班子的選用也能優(yōu)中選優(yōu)。但在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，伴隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人才都選擇到城市或發(fā)達(dá)地區(qū)，治理人才嚴(yán)重缺失，鄉(xiāng)村社會(huì)治理成效受到影響。年輕勞動(dòng)力逐步向二三產(chǎn)業(yè)和中心城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村勞動(dòng)力老齡化、空心化的問(wèn)題日益加劇。農(nóng)村居住的主要是留守老人，農(nóng)村是養(yǎng)老的場(chǎng)所，就業(yè)與接受教育的機(jī)會(huì)都在城鎮(zhèn)，稍微有能力的或是年青力壯的都涌向城市。很多村民常年在外工作，村莊只是其臨時(shí)性的居住地，除了土地在形式上屬于集體以外，村民與村集體幾乎沒(méi)有其它關(guān)系。村民集體意識(shí)偏弱，社會(huì)治理缺乏主體參與，鄉(xiāng)村治理的難度加大。由于鄉(xiāng)村精英或人才較多地凈流出至城市，而返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才相對(duì)偏少，人才的流失導(dǎo)致基層干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，即便是改革之后也并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的優(yōu)中選優(yōu)。村干部壓力大、工作強(qiáng)度大，但收入低，待遇跟不上，使得選人很難，村主任能力參差不齊。

（四）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后與鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的矛盾

鄉(xiāng)村振興背景下，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的關(guān)鍵，直接關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民收入高低，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有十分重要的意義。如新場(chǎng)鎮(zhèn)東風(fēng)村依托地處經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的有利條件，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加上各類項(xiàng)目資金，集體經(jīng)濟(jì)達(dá)到上千萬(wàn)元。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有利于促進(jìn)農(nóng)村的增收，能夠更好地完善配套設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理能力，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。但在調(diào)研中我們也了解到在純農(nóng)業(yè)社區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非常滯后。如新場(chǎng)鎮(zhèn)的慈影社區(qū)在合并后有2780人，不算荒地有3000多畝良田。集體經(jīng)濟(jì)的收入主要來(lái)源于五個(gè)村委會(huì)門(mén)市、垃圾處理費(fèi)、改革之后原村委會(huì)的出租費(fèi)和配套的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)等，所有經(jīng)費(fèi)用于支付垃圾清運(yùn)費(fèi)后就無(wú)經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。社區(qū)內(nèi)雖然有兩個(gè)集體農(nóng)場(chǎng)，但由于歷史的原因，其對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有任何貢獻(xiàn)。慈影社區(qū)并不是個(gè)案，很多村社干部對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展感到很困惑。其原因主要有三點(diǎn)：一是缺少能力強(qiáng)的領(lǐng)頭人。村干部是集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)頭人，其能力對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。在純農(nóng)業(yè)或山區(qū)的村社，如前面所講，能力強(qiáng)的不愿意干，人才又留不住。有些村干部對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有很高的熱情，但由于思想觀念、專業(yè)能力等的限制，他們找不到適合本村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門(mén)路。二是發(fā)展觀念落后。部分村干部和村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒(méi)有足夠的認(rèn)識(shí)，缺少發(fā)展理念，村干部缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和規(guī)劃，缺乏創(chuàng)新發(fā)展的精神;村民則不認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)，情愿選擇單干，發(fā)展意識(shí)淡薄。三是發(fā)展不均衡。村與村之間由于地理位置和資源等的差異，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的差距。地處開(kāi)發(fā)區(qū)或靠近縣城的村社，村干部思維開(kāi)闊、農(nóng)民思想也開(kāi)放，再加上資源優(yōu)勢(shì)和地理優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)多種方式多渠道盤(pán)活土地資源，解放農(nóng)村勞動(dòng)力，獲得較穩(wěn)定的集體收入。相反，地理位置不好且僅依靠農(nóng)業(yè)的村社，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力，村干部思想保守，村民思想落后，沒(méi)有渠道取得集體性收入。另一方面，很多自上而來(lái)的項(xiàng)目資金更多地集中在一些示范村、模范村，很多普通村社由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入，既無(wú)財(cái)力也無(wú)合法途徑自我提供基本公共服務(wù)。這些都導(dǎo)致強(qiáng)村更強(qiáng)、弱村更弱，村級(jí)經(jīng)濟(jì)兩級(jí)分化嚴(yán)重。

（五）惠農(nóng)政策落地與村民實(shí)際需求的矛盾

國(guó)家推出一系列惠農(nóng)政策，比如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，目的是改善基層環(huán)境，增強(qiáng)村社活力，激活村社治理，提升干群積極性。由于惠農(nóng)政策秩序太多，村干部自主性受限。在項(xiàng)目規(guī)范化背景下，規(guī)劃、造價(jià)、監(jiān)理、審計(jì)等全部按照一套程序走，并實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)物審計(jì)制度，村干部并沒(méi)有太多自主性，否則就可能受到追責(zé)。建立“宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，需要健全村民參與村規(guī)劃建設(shè)機(jī)制，包括農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。為此，公共財(cái)政也在這些方面做了大量投入。但從村民角度來(lái)看，他們參與的積極性不高，甚至漠不關(guān)心，原因之一是國(guó)家的高標(biāo)供給與村民迫切需求錯(cuò)位。如隨著人民生活水平的提高，汽車已經(jīng)成為農(nóng)村家庭的標(biāo)配，因此村民更希望村社道路加寬，特別是在集市地方修建更多的停車位等。而對(duì)于每個(gè)村都有的鄉(xiāng)村書(shū)屋、日間料理中心和婦女兒童活動(dòng)中心等村民們并不感興趣。這些項(xiàng)目建成后也大多閑置，只有上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)參觀時(shí)才會(huì)開(kāi)放。所以很多具體的財(cái)政投入項(xiàng)目不接地氣，不能滿足群眾的當(dāng)前需求。同時(shí)，由于缺乏維護(hù)資金，很多村前期修建的公共設(shè)施已銹跡斑斑，雜草叢生，因無(wú)人打理而荒廢。

三、村級(jí)建制調(diào)整改革后的鄉(xiāng)村治理對(duì)策思考

改革的初衷是提高群眾的獲得感，讓群眾真正感受到改革帶來(lái)的實(shí)惠。治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會(huì)的必然要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。村建制改革的根本目的，不是簡(jiǎn)單的數(shù)量的減少，而是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和效能的提升。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)村建制調(diào)整提出新的要求。課題組認(rèn)為，村建制改革應(yīng)考慮地理特點(diǎn)、交通條件、產(chǎn)業(yè)功能等不同因素，按照村落不同類型，減少村級(jí)建制數(shù)量。村級(jí)建制調(diào)整應(yīng)與建章立制結(jié)合起來(lái)，規(guī)范村級(jí)組織工作事務(wù)，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān);增強(qiáng)服務(wù)功能，優(yōu)化村組織，選好村級(jí)“兩委”班子，把熟悉農(nóng)村、熱愛(ài)農(nóng)村的能人選進(jìn)村干部隊(duì)伍，激發(fā)干部隊(duì)伍活力;培養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì);設(shè)置統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，精準(zhǔn)投放各種資源資金，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新架構(gòu)。

（一）科學(xué)制定村人口規(guī)模和幅員面積標(biāo)準(zhǔn)

村級(jí)建制調(diào)整改革要實(shí)現(xiàn)的是土地、資源、資金的集中，承擔(dān)起并最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的任務(wù)，改變過(guò)去村社面積小、人口少的現(xiàn)狀。但村組的合并不能一味求大求多，應(yīng)因地制宜，綜合考慮地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度等因素，根據(jù)實(shí)際需要制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。可按照平原地區(qū)、丘陵地區(qū)和山區(qū)等類型，確定人口和面積的標(biāo)準(zhǔn)范圍。村建制改革中，應(yīng)在尊重群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村社的凝聚力和向心力，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的思路，合理組建行政村。合并標(biāo)準(zhǔn)可參考平原村人口2500～3500人、丘陵區(qū)村人口2000～3000人、半山半丘區(qū)村人口1500～2500人、山區(qū)村人口1000～2000人。合并后村總面積應(yīng)控制在10平方公里內(nèi)。合理的人口規(guī)模和幅員面積不僅有利于有限的村干部開(kāi)展工作、服務(wù)群眾，而且有利于本村村民交流合作，提升村民主人翁意識(shí)。

（二）轉(zhuǎn)變治理理念，構(gòu)建多元共治現(xiàn)代治理體系

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是治理理念、制度、結(jié)構(gòu)等方面的現(xiàn)代化?？砂l(fā)揮鄉(xiāng)村治理各主體的積極性，轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)治理思維方式，總結(jié)歸納各地鄉(xiāng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，明確鄉(xiāng)村治理未來(lái)的指導(dǎo)思想，構(gòu)建精細(xì)化、精準(zhǔn)化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。一是健全鄉(xiāng)村法治體系，加強(qiáng)源頭治理。加強(qiáng)對(duì)治理人員的培訓(xùn)和法治宣傳，提升村民的法治意識(shí)。堅(jiān)持法治為本、自治為基礎(chǔ)，將法治建設(shè)的目標(biāo)貫穿于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的全過(guò)程。二是兼顧行政有效與自治有效的原則。帶有國(guó)家建構(gòu)性的村民自治制度就是自治、行政兩種功能的混合型自治。因此，村民委員會(huì)本身既有自治職能，也有行政職能，行政、自治是農(nóng)村治理的基本內(nèi)容。村民自治是實(shí)現(xiàn)治理有效的制度載體和組織基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村治理不能只考慮行政成本和效率，而不顧自治有效。只有兼顧行政有效與自治有效兩個(gè)方面，才能達(dá)到治理有效的理想狀態(tài)。三是構(gòu)建多元共治服務(wù)機(jī)制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)管理與服務(wù)。充分鼓勵(lì)廣大村民和社會(huì)組織積極參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮好村民社會(huì)組織的治理作用。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施人才培育工程

凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理搞得比較好的村都有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是村黨組織帶頭人有覺(jué)悟、有干勁、有能力、有群眾感情、有奉獻(xiàn)精神、作風(fēng)正派、辦事公道。因此，首先要完善引進(jìn)機(jī)制。探索大學(xué)生選調(diào)、基層選派與掛職、結(jié)對(duì)幫扶等途徑，加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)交流。同時(shí)要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的需要，引進(jìn)懂經(jīng)濟(jì)、懂技術(shù)、懂治理的人才，特別是讓在外積累了資金、技術(shù)的成功人士走回來(lái)。其次是完善激勵(lì)機(jī)制。用政策留住人，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)，激發(fā)村干部積極性，提高其經(jīng)濟(jì)待遇和政治待遇。從貸款扶持、政治待遇等不同角度為致富帶頭人提供政策支持，營(yíng)造愛(ài)才敬才的社會(huì)環(huán)境，優(yōu)化鄉(xiāng)村工作環(huán)境，讓更多鄉(xiāng)村治理的能人扎根鄉(xiāng)村社會(huì)。第三，要建立鄉(xiāng)村人才庫(kù)。注重學(xué)用結(jié)合，借助農(nóng)業(yè)研究、職業(yè)教育等平臺(tái)，分層次培養(yǎng)各種實(shí)用性人才，強(qiáng)調(diào)理論與實(shí)際相結(jié)合，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的智力支撐。第四，要強(qiáng)化憑能力用人的導(dǎo)向，把政治堅(jiān)定、能力突出、思想活躍的優(yōu)秀干部充分用起來(lái)，可從致富帶頭人、復(fù)退軍人和新鄉(xiāng)賢等群體中培養(yǎng)村干部隊(duì)伍，提高村干部的政治待遇，解決其身份問(wèn)題，使他們沒(méi)有后顧之憂，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)鄉(xiāng)村治理的熱情。特別是要鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。新時(shí)代的鄉(xiāng)賢包括基層老干部、道德模范人物、鄉(xiāng)村德高望重者、鄉(xiāng)村致富能手、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、優(yōu)秀企業(yè)家等。不論其教育背景、年齡資歷、職務(wù)狀況如何，只要是富有正能量且具有影響力的優(yōu)秀人士愿意返鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村建設(shè)作出貢獻(xiàn)的能人，都應(yīng)被稱為“新鄉(xiāng)賢”[1]。新鄉(xiāng)賢在完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、維持鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中起著良好的推動(dòng)作用。總之，要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善治理激勵(lì)機(jī)制，讓更多社會(huì)治理能人扎根鄉(xiāng)村社會(huì)。

（四）加快發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化

產(chǎn)業(yè)是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的原動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本保證。只有大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，才能組織村民，整合資源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先要加大宣傳，提高認(rèn)識(shí)。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，要加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宣傳和引導(dǎo)，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、廣播電視、宣傳欄、橫幅標(biāo)語(yǔ)等形式，提高村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮村民在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體作用。其次要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，拓寬認(rèn)識(shí)?？山M織村干部到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村社學(xué)習(xí)，多方位提高村干部的各項(xiàng)素質(zhì)，包括政治思想、專業(yè)素養(yǎng)、領(lǐng)導(dǎo)能力、法律知識(shí)、駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力等。對(duì)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)成效顯著的村干部可適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，在經(jīng)濟(jì)上使其獲得的報(bào)酬與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)，在政治上對(duì)個(gè)人優(yōu)先提拔。第三要拓寬路徑，加大投入。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，降低集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，加大對(duì)各類集體經(jīng)濟(jì)的支持，降低集體經(jīng)濟(jì)的貸款門(mén)檻。貫徹落實(shí)好各種惠農(nóng)政策，可成立農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一用工、統(tǒng)一籌資，鼓勵(lì)村民參股集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。同時(shí)根據(jù)各村不同的地理位置、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，如采取勞務(wù)創(chuàng)收型、產(chǎn)業(yè)增收型、混合經(jīng)營(yíng)型、產(chǎn)業(yè)延伸型等不同集體經(jīng)濟(jì)模式。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果要惠及全體村民，讓全體村民共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，集體經(jīng)濟(jì)才能得到群眾的認(rèn)同和擁護(hù)。

（五）統(tǒng)籌政策與治理主體，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策落地

村級(jí)建制調(diào)整改革后公共服務(wù)水平是提升了還是降低了，人民群眾“獲得感”是增強(qiáng)了還是減弱了，直接關(guān)系著改革能否被接受和認(rèn)可。因此，要不斷優(yōu)化服務(wù)供給的整體質(zhì)量和覆蓋范圍，讓人民群眾滿意并從中受益。一是公共財(cái)政投入應(yīng)與村民實(shí)際需求相結(jié)合。資源下鄉(xiāng)的方式應(yīng)以深入調(diào)查研究為基礎(chǔ)，以符合村民的實(shí)際需要為目的，避免基層治理效果一定程度上被消解。公共財(cái)政投入應(yīng)該既實(shí)用又符合鄉(xiāng)村特色，如拓寬路面、使鄉(xiāng)村舞臺(tái)更生活化、打造田園風(fēng)光、建設(shè)老年活動(dòng)中心、設(shè)立養(yǎng)老院等。公共財(cái)政投入也應(yīng)考慮為公共設(shè)施后續(xù)維護(hù)提供資金。二是整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源。加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的系統(tǒng)研究，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理政策支持體系。注重協(xié)調(diào)各主體的利益關(guān)系及矛盾沖突，建立分工明確的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層自治組織、鄉(xiāng)村民眾、社會(huì)組織等資源。挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)資源，激發(fā)村民參與治理的主人翁動(dòng)力。三是承接國(guó)家基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村惠農(nóng)政策落地。國(guó)家基本公共服務(wù)，指“建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)”[2]。鑒于當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)體系建設(shè)要加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜力度，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，促進(jìn)資源共建共享，全面提高基本公共服務(wù)水平。聚焦群眾普遍關(guān)心的公共服務(wù)問(wèn)題，以村為單位完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，努力做到不出村即可享受基本的公共服務(wù)，合理利用村組合并后現(xiàn)有和閑置的辦公資源，落實(shí)場(chǎng)地和必要的硬件配置，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”。完善農(nóng)村日間照料中心和婦女兒童之家，健全空巢老人、留守兒童等特殊困難群體的關(guān)愛(ài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、逝有所安。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖蓉.鄉(xiāng)村振興背景下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的困境與路徑分析[J].改革與開(kāi)放，2019（9）：85.

[2]國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL].（2012-07-19）[2020-10-28].http：//xwzx.ndrc.gov.cn/xwtt/201207/t20120718_492827.html.

[收稿日期]2021-01-13

[作者簡(jiǎn)介]干旭敏（1977—），女，四川夾江人，中共樂(lè)山市委黨校副教授，主要研究方向：科學(xué)社會(huì)主義;毛丹（1982—），女，四川樂(lè)山人，中共樂(lè)山市委黨校副校長(zhǎng)、副教授，主要研究方向：行政管理;殷婕（1988—），女，四川興文人，中共樂(lè)山市委黨校講師，主要研究方向：社會(huì)學(xué);李明（1976—），男，四川威遠(yuǎn)人，中共樂(lè)山市委黨校副教授，主要研究方向：馬克思主義哲學(xué);張一波（1980—），男，四川夾江人，中共夾江縣委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)，主要研究方向：黨史黨建、公共管理。

[基金項(xiàng)目]2020年樂(lè)山市社科聯(lián)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃管理課題（項(xiàng)目編號(hào)：SKL2020D11）。