林彤彤

（中山大學(xué)新華學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣東 廣州 510520）

1 研究背景

高?？蒲泄ぷ鞯陌l(fā)展是國(guó)家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要推動(dòng)力。 2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā) 〔2016〕50 號(hào)）， 強(qiáng)調(diào)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的必要性。2019 年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出 “進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”[1]，對(duì)目前我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體制提出了更高要求。 看似進(jìn)一步放寬的監(jiān)管環(huán)境，是否能夠真正提高科學(xué)研究人員的自主性，激發(fā)其研究活力，還是增加科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用的風(fēng)險(xiǎn)，依賴于我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善。

2 公共治理理論與高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管的契合之處

高校科研經(jīng)費(fèi)列入公共資源監(jiān)管，其目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政支出的高效配置[2]。 公共治理理論通過不同主體間的相互協(xié)作、相互制約關(guān)系，提出主體多元、層級(jí)眾多、中心廣泛、公眾參與的治理模式，使公共資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。 在公共治理的背景下， 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)作為重要的公共資源，同樣需要政府、高校及社會(huì)其他組織機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自的監(jiān)管作用，為其科學(xué)的使用提供保障。 因此，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的監(jiān)管需突破傳統(tǒng)管理主體及單一手段的局面，參考公共治理理論的歷史經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮主體多元化，治理機(jī)制復(fù)合化及治理手段多元化的特性，使政府在公共性與市場(chǎng)性之間尋找平衡，探尋突破政策困境的具體路徑，而高校在科研經(jīng)費(fèi)資源使用中達(dá)到效益最大化，社會(huì)公眾積極參與，讓科研成果落地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。 逐步形成政府主管，教育行政部門、學(xué)校、社會(huì)共同參與的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制。

3 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管現(xiàn)狀及困境

（1）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算監(jiān)管困境。 經(jīng)費(fèi)預(yù)算為科研經(jīng)費(fèi)的使用設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的約束功能。 隨著科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的進(jìn)一步深入發(fā)展，科研經(jīng)費(fèi)使用在一定程度上被放寬。 對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制要求也有所降低，進(jìn)一步擴(kuò)大了科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理和使用的自主權(quán)。 “包干制”為科研人員擺脫煩瑣復(fù)雜的科研經(jīng)費(fèi)管理約束、緩解科研經(jīng)費(fèi)矛盾、激發(fā)科研人員研究創(chuàng)新活力等方面發(fā)揮的作用是巨大的。 但當(dāng)科研經(jīng)費(fèi)不再受到預(yù)算的約束，研究人員在放寬的范圍內(nèi)自由安排科研經(jīng)費(fèi)并執(zhí)行其管理和使用權(quán)時(shí)，能否科學(xué)客觀地使用經(jīng)費(fèi)， 而避免寬松環(huán)境帶來(lái)的科研腐敗。對(duì)于相關(guān)管理部門來(lái)說(shuō)，是值得進(jìn)一步考慮的問題。

（2）科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷監(jiān)管困境。 通過實(shí)地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高?？蒲泄芾聿块T、財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門普遍感覺科研經(jīng)費(fèi)“監(jiān)管難”。 依據(jù)撥款主體的不同，科研經(jīng)費(fèi)主要分為橫向科研經(jīng)費(fèi)和縱向科研經(jīng)費(fèi)。 橫向科研經(jīng)費(fèi)一般指企事業(yè)單位撥款，縱向科研經(jīng)費(fèi)一般指政府性資金撥款。 科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源不一，監(jiān)管面臨多重挑戰(zhàn)。 在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中，各高校根據(jù)主體分類、本校實(shí)際情況制定科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度，常造成管理辦法眾多且執(zhí)行過程中有歧義及沖突的局面。 同時(shí)，在科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中，涉及具體調(diào)研、設(shè)備采購(gòu)等明細(xì)， 財(cái)務(wù)處理人員未必具備同等專業(yè)的判斷力，辨別支出是否與科研項(xiàng)目相關(guān)。 長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)務(wù)處理人員“只算難審”的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，真正用于研發(fā)的費(fèi)用占較低比例。 當(dāng)經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷得不到科學(xué)的審查時(shí)，監(jiān)管效果也大打折扣，盡管有煩瑣的報(bào)賬程序，也無(wú)法真正促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)管。

（3）科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效監(jiān)管困境。

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況的科學(xué)評(píng)估，通過綜合評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)在管理和使用中的違規(guī)違紀(jì)行為， 保證科研經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性和效益性。同樣的，通過實(shí)地走訪各高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分高校面臨績(jī)效監(jiān)管的困境。 一方面，在實(shí)際的科研活動(dòng)中，由于學(xué)科專業(yè)不同，其績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)有所不同。 以技術(shù)發(fā)明專利為例，在自然科學(xué)學(xué)科中，該項(xiàng)指標(biāo)是能夠體現(xiàn)研究成果轉(zhuǎn)化的重要體現(xiàn)， 而在自然科學(xué)中，這方面的成果產(chǎn)出會(huì)相對(duì)減少。 若以相同的績(jī)效考核指標(biāo)來(lái)對(duì)不同學(xué)科進(jìn)行評(píng)估，顯然是不合適的。 另一方面，高校在建設(shè)過程中形成的各自辦學(xué)優(yōu)勢(shì)及學(xué)科優(yōu)勢(shì)給科學(xué)研究活動(dòng)帶來(lái)創(chuàng)新性和多元性，單一的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)易忽略到這一點(diǎn)。

4 公共治理背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管突破策略

高校科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的量與學(xué)術(shù)成果產(chǎn)生的質(zhì)，代表著高校的科研實(shí)力與水平，彰顯著學(xué)校的聲譽(yù)與地位。 龐大的科研資金投入是否真正轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。 本文結(jié)合高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中三階段中的困境，結(jié)合公共治理理論，從“監(jiān)管主體” “監(jiān)管機(jī)制” “監(jiān)管手段”三方面提出突破策略。

4.1 監(jiān)管主體多元化

治理主體多元化是公共治理的核心特征，可以為高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管提高新的思路。（1）政府。高校科研經(jīng)費(fèi)屬于公共資源，其目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政支出的高效配置，政府在監(jiān)管高?？蒲薪?jīng)費(fèi)時(shí)應(yīng)以社會(huì)價(jià)值為導(dǎo)向，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系建設(shè)，為監(jiān)管提供有力的政策依據(jù)。 （2）高校。高校作為科研經(jīng)費(fèi)使用的主體， 要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，探究在科研管理中的“管什么”和“怎么管”這一問題，使經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不再流于表面，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。 （3）社會(huì)公眾。 除了政府、高校及社會(huì)其他機(jī)構(gòu)等主體，政府可引入社會(huì)公眾參與監(jiān)督，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、財(cái)務(wù)公司等社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)， 對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)信息進(jìn)行監(jiān)督。廣泛吸收社會(huì)公眾意見與建議，對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)進(jìn)行全面的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)腐敗問題可及時(shí)反饋，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共治理網(wǎng)格體系。

4.2 監(jiān)管機(jī)制復(fù)合化

科研經(jīng)費(fèi)的管理要尊重科研規(guī)律，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向，以服務(wù)科研為目的，采用不同的監(jiān)管機(jī)制。（1）責(zé)任追究制。 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用應(yīng)遵循科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的原則，將科研經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行彈性管理，尊重科研工作的特點(diǎn)和需求，為科研人員松綁，充分釋放科研創(chuàng)新活力。 另一方面，設(shè)立責(zé)任追究制，對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及團(tuán)隊(duì)實(shí)行責(zé)任追究制，花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)，強(qiáng)化科研人員合規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的意識(shí)，進(jìn)一步完善落實(shí)責(zé)任制。（2）信息公開制。將科研經(jīng)費(fèi)信息及上級(jí)撥款情況及時(shí)進(jìn)行公示，并積極推動(dòng)績(jī)效公開，提高信息的透明度。 （3）協(xié)同監(jiān)督制。 形成條塊清晰、上下協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化科研信息共享平臺(tái)的建設(shè)與更新。

4.3 監(jiān)管手段多樣化

（1）預(yù)算監(jiān)管。 對(duì)科研項(xiàng)目的立項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，宏觀上，應(yīng)要求科研項(xiàng)目具備可行性的研究動(dòng)機(jī)及研究計(jì)劃；微觀上，應(yīng)要求科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)時(shí)需確立具體的績(jī)效目標(biāo)，而對(duì)于含糊及模棱兩可的績(jī)效目標(biāo)，要求項(xiàng)目申請(qǐng)團(tuán)隊(duì)需進(jìn)一步進(jìn)行明確。 （2）賬務(wù)監(jiān)管。 在實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出報(bào)銷中，對(duì)于賬務(wù)的合理性及合規(guī)性的審查十分重要。 高?？蒲泄芾聿块T、二級(jí)學(xué)院及二級(jí)部門應(yīng)在報(bào)銷單據(jù)審批流程中把好專業(yè)關(guān)，可以一定程度上避免經(jīng)費(fèi)違規(guī)報(bào)銷的風(fēng)險(xiǎn)。 保持各行政部門的溝通暢通，提高信息對(duì)稱度。 （3）績(jī)效監(jiān)管。依據(jù)學(xué)科間的不同特性，政府部門可設(shè)立分類管理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立針對(duì)性的績(jī)效評(píng)估體系，從自然科學(xué)與人文社會(huì)科學(xué)兩類學(xué)科角度構(gòu)建科研投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。 高校在進(jìn)一步擬定相關(guān)細(xì)則的過程中，可成立校內(nèi)相關(guān)專業(yè)群的專家學(xué)者對(duì)經(jīng)費(fèi)績(jī)效細(xì)則進(jìn)行評(píng)定，不斷完善細(xì)則規(guī)定，結(jié)合本校的特色辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，有方向地提出科研建設(shè)績(jī)效目標(biāo)。

5 結(jié)語(yǔ)

在公共治理的背景下，政府、高校及社會(huì)公眾應(yīng)協(xié)同合作，從治理主體、機(jī)制、手段各個(gè)層面對(duì)公共資源進(jìn)行共同監(jiān)管和治理。 克服當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系中所存在的問題。 通過搭建科研經(jīng)費(fèi)協(xié)同監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)多方共同監(jiān)管，科學(xué)地推動(dòng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的完善，使得政府科研經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，用到實(shí)處，體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿和要求。