胡敏 王煒

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一種將高校經(jīng)費(fèi)的預(yù)算分配、執(zhí)行以及事后監(jiān)督與反饋等各環(huán)節(jié)都納入預(yù)算績(jī)效管理的全過程管理模式，其核心是要構(gòu)建一套以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的資金分配體系。本文通過分析我國(guó)高校預(yù)算管理中存在的問題及實(shí)施過程中的難點(diǎn)，提出完善我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的措施。

一、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的背景

近年來我國(guó)高等教育快速發(fā)展，而發(fā)展需要充足的資金作為保障。但高校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)收入的增長(zhǎng)難以滿足不斷增長(zhǎng)的資金需求，而財(cái)政補(bǔ)助收入亦有限;同時(shí)高校的辦學(xué)質(zhì)量與效益也越來越被大家所重視。在這種資金供需矛盾及強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，高校應(yīng)該調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)開支的合理性，提高預(yù)算資金使用效率，提升預(yù)算管理水平，保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

作為預(yù)算改革的方式之一，績(jī)效評(píng)價(jià)自2003 年黨的十六屆三中全會(huì)被引入政府財(cái)政管理中。隨著財(cái)政改革的不斷深入，國(guó)家有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列文件，旨在深入研究和加速推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理體系。2015年正式實(shí)施的《預(yù)算法》更是以法律的形式引入預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。對(duì)高校而言，全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理是建立法制高校的重要內(nèi)容，更是加強(qiáng)預(yù)算管理、完善高校治理的重要手段。黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的目標(biāo)，拉開了整體績(jī)效管理的序幕。2020年2月，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)），進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控工作的規(guī)范性，對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)行事前、事中、事后績(jī)效評(píng)估，這對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理工作提出了更高的要求。

隨著高等教育管理體制的不斷改革，原有的高校預(yù)算管理模式已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)下的管理需要，社會(huì)對(duì)高校效益性問題的關(guān)注亦促進(jìn)了高?？?jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展，高校要建立全過程預(yù)算績(jī)效管理體系，設(shè)定具有針對(duì)性和可操作性的績(jī)效考核指標(biāo)，建立個(gè)性指標(biāo)與共性指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，客觀、公正地將高校的經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算績(jī)效管理，開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，完善高校日常管理以及提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

二、我國(guó)高校預(yù)算管理存在的問題及整體實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)

（一）我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

目前，高校資金預(yù)算普遍只重視分配和使用，而忽略了對(duì)資金使用效果的考核和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致資金使用效率低下。

1.預(yù)算編制目標(biāo)不明確

目前，我國(guó)大多數(shù)高校預(yù)算申報(bào)通常采用“增量預(yù)算”，即在上年預(yù)算的基礎(chǔ)上適度增加本年預(yù)算。這種方法雖然簡(jiǎn)單易行，但由于上期執(zhí)行效果的好壞并不影響本期預(yù)算分配，導(dǎo)致部門忽略基數(shù)部分的效益，僅把重點(diǎn)放在爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目和資金上，造成預(yù)算分配數(shù)和實(shí)際需求數(shù)之間的巨大差異。

其次，績(jī)效目標(biāo)未與高校戰(zhàn)略目標(biāo)有效銜接，缺乏連續(xù)性。我國(guó)高校一般按會(huì)計(jì)年度安排預(yù)算，未能結(jié)合中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效滾動(dòng)。同時(shí)，各部門在預(yù)算申報(bào)時(shí)，會(huì)因?yàn)榉奖悴粚?duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研論證，只將上年度績(jī)效目標(biāo)沿用至本年度，以“可完成”指標(biāo)代替績(jī)效目標(biāo)，制約資金使用效率。

2.預(yù)算資金重投入，輕效果

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中，并不重視投入資金的使用效率，缺少相應(yīng)的激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力、未完成預(yù)算目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制欠缺，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未能有效實(shí)施。

3.預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全是高?？?jī)效預(yù)算管理中存在的主要問題，而財(cái)政部門指定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容過于寬泛，沒有體現(xiàn)高校教學(xué)育人、科學(xué)研究和文化傳承等基本職能，因此高校在具體進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)，還需結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，或者設(shè)計(jì)了預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，卻沒有落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果。

（二）整體實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)

首先，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等效果與效益目標(biāo)難以計(jì)量。高校最基本的職能是教學(xué)育人，學(xué)校通過教學(xué)培養(yǎng)具備知識(shí)、能力等綜合素質(zhì)的人。十年樹木，百年樹人，人才的培養(yǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，短期難以見效。但目前多數(shù)高校的績(jī)效目標(biāo)是跟隨年度預(yù)算一起申報(bào)，一起調(diào)整，是一個(gè)短期目標(biāo)，并不能真正體現(xiàn)高校育人的成果。

其次，由于在預(yù)算執(zhí)行中項(xiàng)目承擔(dān)部門會(huì)根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況調(diào)整資金用途與金額，但財(cái)政資金預(yù)算金額與績(jī)效目標(biāo)不能隨意調(diào)整，于是項(xiàng)目承擔(dān)部門只能機(jī)械地按預(yù)算金額使用資金，而實(shí)際產(chǎn)出與原定目標(biāo)不同，實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算編制不符，進(jìn)而影響績(jī)效評(píng)價(jià)，有違“績(jī)效導(dǎo)向”理念。且以支出進(jìn)度作為預(yù)算執(zhí)行好壞的標(biāo)準(zhǔn)是偏離預(yù)算績(jī)效管理的本質(zhì)的，容易造成年底突擊花錢，造成更大浪費(fèi)。

三、關(guān)于高校整體實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的建議

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)以高校自身的戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，各職能部門的績(jī)效衡量指標(biāo)為基礎(chǔ)、有效的組織和管理為支持的新型預(yù)算管理模式，其本質(zhì)是以資金績(jī)效為目標(biāo)的資金管理活動(dòng)，部門業(yè)績(jī)考核與績(jī)效目標(biāo)完成情況掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)高校良好的辦學(xué)效益，滿足社會(huì)需求。

（一）成立預(yù)算績(jī)效管理工作小組，落實(shí)各部門職責(zé)

高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涵蓋了財(cái)務(wù)管理，教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力，師資隊(duì)伍建設(shè)，生均培養(yǎng)成本等多個(gè)方面，其中包含財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)。財(cái)務(wù)指標(biāo)包括財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況（含運(yùn)行成本）等;非財(cái)務(wù)指標(biāo)不僅包括畢業(yè)率、就業(yè)率、生師比等高等教育質(zhì)量指標(biāo)，還有經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、服務(wù)對(duì)象滿意度等效益與效果目標(biāo)，涉及面較廣。因此，高校應(yīng)盡快成立一個(gè)專門的預(yù)算績(jī)效管理部門或小組，由學(xué)校發(fā)展規(guī)劃處、財(cái)務(wù)處以及各歸口管理部門構(gòu)成。根據(jù)教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6 號(hào)）的要求“各單位各司局主要負(fù)責(zé)人是本單位預(yù)算績(jī)效管理工作的第一責(zé)任人。” 因此，預(yù)算績(jī)效管理部門或小組的組長(zhǎng)應(yīng)由高校黨委書記或校長(zhǎng)擔(dān)任，專門組織學(xué)校開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供有力的組織保障。

預(yù)算績(jī)效管理小組負(fù)責(zé)在學(xué)校發(fā)展總目標(biāo)（中長(zhǎng)期）的基礎(chǔ)上，確定各部門的子目標(biāo)及相應(yīng)的支撐項(xiàng)目，最后根據(jù)學(xué)校資金總額取舍項(xiàng)目，分配資金。審議各院 、系、部門的績(jī)效目標(biāo)完成情況，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定部門的評(píng)價(jià)等級(jí)，以此為據(jù)對(duì)下年度的預(yù)算進(jìn)行分配和調(diào)整。

財(cái)務(wù)處主要負(fù)責(zé)制定學(xué)校的預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)制度與操作流程，組織對(duì)新出臺(tái)的重大項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督檢查和跟蹤監(jiān)控并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算績(jī)效管理小組。

歸口管理部門主要負(fù)責(zé)本部門所屬的實(shí)施項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理工作，項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置，并在實(shí)施中對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督檢查和跟蹤監(jiān)控，并為項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算提出建設(shè)性意見和建議，落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)問題整改措施。

（二）構(gòu)建科學(xué)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

高校要逐步改變傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，以經(jīng)濟(jì)、效率和效益性為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合高校自身的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，從財(cái)務(wù)管理，教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力，師資隊(duì)伍建設(shè)，生均培養(yǎng)成本六個(gè)維度分別設(shè)立具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。

績(jī)效指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)主要是財(cái)務(wù)管理指標(biāo)，該指標(biāo)反映高校的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況以及預(yù)算資金的執(zhí)行率。新政府會(huì)計(jì)制度規(guī)范了高校固定資產(chǎn)折舊的會(huì)計(jì)處理，使高校資產(chǎn)價(jià)值得到真正體現(xiàn)，由此增高的資產(chǎn)負(fù)債率也能更真實(shí)地體現(xiàn)高校償債能力。

績(jī)效指標(biāo)中的質(zhì)量指標(biāo)主要有教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力和師資隊(duì)伍建設(shè)。這幾個(gè)指標(biāo)主要體現(xiàn)了高校的教學(xué)水平，培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量，硬件設(shè)施情況，學(xué)術(shù)地位，科研實(shí)力及創(chuàng)新水平，學(xué)術(shù)水平和科研成果，教師水平以及學(xué)校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的重視程度。

績(jī)效指標(biāo)中的成本指標(biāo)是生均培養(yǎng)成本指標(biāo)，包括生均教育事業(yè)費(fèi)用、生均科研費(fèi)用、生均日常公用費(fèi)用與生均總成本4個(gè)具體指標(biāo)。新政府會(huì)計(jì)制度要求增加費(fèi)用類科目，完善了資產(chǎn)處理方法，消除了資產(chǎn)泡沫，較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了高校生均培養(yǎng)成本。

（三）實(shí)施全過程的預(yù)算績(jī)效管理

績(jī)效評(píng)價(jià)按實(shí)施階段的不同，分為事前、事中和事后評(píng)價(jià)，對(duì)跨年重點(diǎn)項(xiàng)目開展“事前、事中、事后”全過程的績(jī)效管理， 融合績(jī)效目標(biāo)管理與經(jīng)費(fèi)過程管理， 增強(qiáng)支出管理的完整性與系統(tǒng)性。

（四）建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督機(jī)制

績(jī)效監(jiān)督是預(yù)算績(jī)效管理的有力保障。在預(yù)算執(zhí)行過程中，計(jì)財(cái)處和歸口管理部門要按要求及時(shí)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行跟蹤監(jiān)控分析，對(duì)于績(jī)效運(yùn)行情況嚴(yán)重偏離預(yù)定目標(biāo)，或發(fā)現(xiàn)預(yù)期無績(jī)效及低績(jī)效的項(xiàng)目，計(jì)財(cái)處和歸口管理部門應(yīng)當(dāng)分析原因及時(shí)采取措施并向績(jī)效管理小組報(bào)告，必要時(shí)收回項(xiàng)目結(jié)余資金。因政策變化、突發(fā)事件等需調(diào)整績(jī)效目標(biāo)的，各學(xué)院、部門要及時(shí)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理的要求和審核流程，隨預(yù)算一并調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過程中申請(qǐng)追加項(xiàng)目預(yù)算的，新增項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)報(bào)送項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。

（五）強(qiáng)化績(jī)效懲罰與激勵(lì)作用

在落實(shí)績(jī)效監(jiān)督的同時(shí)也要強(qiáng)化高校管理層與各職能部門的責(zé)任意識(shí)，根據(jù)“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，一方面將各職能部門績(jī)效目標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排相掛鉤，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù);另一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果作為員工薪酬以及職務(wù)晉升、評(píng)優(yōu)、聘崗定級(jí)的重要依據(jù)，對(duì)因主觀原因?qū)е庐?dāng)年績(jī)效目標(biāo)未完成的重大責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，切實(shí)提高績(jī)效的硬性約束。

四、結(jié)語

高校的預(yù)算績(jī)效管理體系仍處于初級(jí)階段，要提高資金使用效益，必需在合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果綜合運(yùn)用到資金分配制度與獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資金的合理化應(yīng)用，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

（作者單位：浙大城市學(xué)院）