文=劉鵬飛 李 廣

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證是實現(xiàn)用好地方資源，搞好軍民兼容互補，實現(xiàn)軍隊保障與利用社會力量保障的最佳結(jié)合，是軍民融合、軍地互通的重要窗口和前提，也是構(gòu)建我軍現(xiàn)代資產(chǎn)管理體系的重要組成部分和應(yīng)有之義。

長期以來，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)一般由軍隊內(nèi)部管理，不動產(chǎn)權(quán)證由地方政府負責(zé)登記頒發(fā)，兩者分屬不同系統(tǒng)，運行相對分離且平穩(wěn)，大部分軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)未辦理不動產(chǎn)權(quán)證，少部分資產(chǎn)雖辦理不動產(chǎn)權(quán)證，但基本未體現(xiàn)實際價值。隨著時代的發(fā)展，特別是軍隊經(jīng)營房地產(chǎn)已不適應(yīng)軍隊和國防建設(shè)改革的需要，軍地系統(tǒng)產(chǎn)生了交匯融合的迫切需要，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)納入地方規(guī)范化、市場化管理的需求凸顯，完善不動產(chǎn)權(quán)證是軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)保值增值的前提，具有重要意義。

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)及完善不動產(chǎn)權(quán)證的內(nèi)涵

軍隊資產(chǎn)是指由軍隊各級管理和使用的資產(chǎn)及軍隊企業(yè)資產(chǎn)，具體是指軍隊占有、使用和管理的房產(chǎn)、地產(chǎn)、設(shè)施、設(shè)備、器材、物資、資金、有價證券、武器裝備，以及軍隊依據(jù)法律認定的其他資產(chǎn)或資產(chǎn)權(quán)利。

軍隊資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)的重要組成部分，按照資產(chǎn)使用目的不同，可將軍隊資產(chǎn)分為軍隊行政事業(yè)性資產(chǎn)和軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)。軍隊行政事業(yè)性資產(chǎn)，是指軍隊各級機關(guān)、部隊和事業(yè)單位，為維持和提高軍隊?wèi)?zhàn)斗力，完成軍事任務(wù)而占有、使用、管理的資產(chǎn)。軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)，原指軍隊企業(yè)、實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，為生產(chǎn)軍隊特殊產(chǎn)品和提供服務(wù)而占有、使用、管理的資產(chǎn)。后來，軍隊開展對外有償服務(wù)的部分單位，也保留了大量的經(jīng)營性資產(chǎn)，以及由上級撥款投資形成或行政事業(yè)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化形成了一部分經(jīng)營性資產(chǎn)。這些資產(chǎn)共同構(gòu)成了軍隊的經(jīng)營性資產(chǎn)，包括貨幣資金、房地產(chǎn)、物資器材、設(shè)施設(shè)備、科研成果等。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)即為軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)中的房地產(chǎn)。

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證的形式是將地方管理的不動產(chǎn)權(quán)屬證書辦理至指定的（或特定的）房地產(chǎn)所有權(quán)人名下，其實質(zhì)內(nèi)涵是實現(xiàn)對軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)按照地方法律法規(guī)及市場規(guī)律進行確權(quán)登記的規(guī)范化管理，包括土地確權(quán)、土地用途確定、規(guī)劃建設(shè)手續(xù)完善、土地權(quán)利性質(zhì)確定、土地價款安排、清產(chǎn)核資和價值管理、不動產(chǎn)登記等全周期管理，實現(xiàn)軍隊與地方兩條線的歷史交匯和由軍向地的順利切換。

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證的內(nèi)在動因

一般說來，在軍隊停止有償服務(wù)前，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)由軍隊內(nèi)部的專門機構(gòu)進行管理，而不動產(chǎn)權(quán)屬證書由地方政府的規(guī)劃與自然資源部門負責(zé)登記頒發(fā)，軍地在體制、機制和制度等方面均屬于兩條軌道，長期處于平行不相交的狀態(tài)。完善軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)不動產(chǎn)權(quán)證，將資產(chǎn)由軍隊內(nèi)部管理切換轉(zhuǎn)軌到地方管理，實現(xiàn)軍地軌道互接，是新時代發(fā)展的必然要求，是助力國防與軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需要，是軍隊資產(chǎn)不流失轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)保值增值的必由之路。

1998年軍隊停止經(jīng)商活動后，為合理利用軍隊富余資源、支援國家經(jīng)濟建設(shè)，一部分集中于軍隊和武警部隊醫(yī)院、科研機構(gòu)、倉庫碼頭等領(lǐng)域的軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)以“有償服務(wù)”的名義繼續(xù)經(jīng)營。隨著外部市場經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化，加之內(nèi)部制度不夠健全完善，軍隊有償服務(wù)逐漸偏離了決策意圖的初衷，給軍隊建設(shè)帶來一些危害問題。2015年4月，全軍對外有償服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《全面開展軍隊對外有償服務(wù)清理摸底工作實施方案》，部署先期清理摸底工作。2016年2月，中央軍委下發(fā)《關(guān)于軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)活動的通知》，對軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)工作進行總體部署。2018年6月，中央軍委批準(zhǔn)印發(fā)《關(guān)于深入推進軍隊全面停止有償服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，要求按照“軍隊不經(jīng)營、資產(chǎn)不流失、融合要嚴(yán)格、收支兩條線”的標(biāo)準(zhǔn)，按計劃分步驟穩(wěn)妥推進軍隊全面停止有償服務(wù)工作，為軍地各級深入推進軍隊全面停止有償服務(wù)工作提供了重要遵循。到2018年底，全面停止有償服務(wù)的“停止”任務(wù)已經(jīng)完成，全面停止一切以營利為目的、偏離部隊主責(zé)主業(yè)、單純?yōu)樯鐣峁┓?wù)的項目。

無論是軍隊全面停止有償服務(wù)后收回的空余資產(chǎn)還是軍隊在建設(shè)過程中轉(zhuǎn)換而來的、暫無軍事用途且具備盈利潛力的資產(chǎn)都屬于軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)，都是國家和軍隊建設(shè)長期投入形成的寶貴資源，是軍事斗爭準(zhǔn)備的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。保全好、保值好、增值好軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)是軍隊全面停止有償服務(wù)的“下篇文章”。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證正是基于這一大前提下的考量。具體而言：

一是維護軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)權(quán)益，切實保障軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)安全完整，防止流失轉(zhuǎn)移的需要。停止有償服務(wù)后，除了停不下來的之外，大部分經(jīng)營性房地產(chǎn)閑置，部分房地產(chǎn)看護管理壓力大，土地侵占、權(quán)屬爭議等問題較為集中。部分房地產(chǎn)因歷史原因，加之所在區(qū)域因人多地少，甚至存在地方政府“默許”當(dāng)?shù)卮迕裼薪M織地進行搶種、侵占等問題。完善不動產(chǎn)權(quán)證能從法律意義上有效確立房地產(chǎn)的主權(quán)，土地權(quán)屬主體問題確定后，即可高效便捷解決權(quán)屬爭議與糾紛，通過法律手段等措施積極維護資產(chǎn)權(quán)益，防止房地產(chǎn)的流失轉(zhuǎn)移。

二是軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)價值顯現(xiàn)的需要。過去，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)的市場價值多以租賃的形式顯現(xiàn)，但由于種種原因，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)常常經(jīng)過多手轉(zhuǎn)包，往往出現(xiàn)市場價值的失真，真實價值難以顯現(xiàn)。完善不動產(chǎn)權(quán)證，采取第三方價值評估的方式，可充分顯化軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)的真實價值，同時也能大大縮小因價值失真造成的權(quán)利尋租空間，進而規(guī)避腐敗空間，回歸其價值本質(zhì)，為軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)保值增值提供基礎(chǔ)依據(jù)。

三是軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)依法自主經(jīng)營、實現(xiàn)保值增值的需要。軍隊全面停止以營利為目的、偏離軍隊主責(zé)主業(yè)的有償服務(wù)活動是深化國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。就軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)而言，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)的控制權(quán)。資產(chǎn)不可能一直閑置，在全面停償?shù)谋尘跋拢婈牻?jīng)營性資產(chǎn)權(quán)屬移交、實現(xiàn)資產(chǎn)的盤活利用是必然的。我國社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，實現(xiàn)市場在資源配置中的決定作用，重要的前提就是讓市場主體行為受法律約束和保護。過去某些軍企及各種掛靠帶著特殊身份進入市場，游走于法律規(guī)則邊緣，與民爭利、與地方爭利，造成軍隊與地方的矛盾，影響軍政、軍民關(guān)系以及軍隊與市場的關(guān)系。下一步，軍隊經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營主體必定是與軍隊完全脫鉤，由充分競爭的平等市場經(jīng)營主體來承接。這一主體承接資產(chǎn)，按照市場規(guī)則進行保值增值管理的前提，就是獲得完整的法人財產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)權(quán)屬性質(zhì)清晰。因此，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證是依法治國，維護公正市場秩序，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的迫切需要。

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證的效果意義

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證后，按照地方法律法規(guī)體系、市場經(jīng)濟法則運行，可有效盤活利用閑置資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，取得諸多實在效果，具有重要的現(xiàn)實意義。

從宏觀戰(zhàn)略層面，能加快構(gòu)建現(xiàn)代軍隊資產(chǎn)管理體系，服務(wù)軍隊和國防建設(shè)。2021年3月，習(xí)近平總書記在出席十三屆全國人大四次會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調(diào)，要推進我軍現(xiàn)代資產(chǎn)管理體系建設(shè)，把資產(chǎn)盤活用好，提高管理使用效益。構(gòu)建現(xiàn)代軍隊資產(chǎn)管理體系的關(guān)鍵是堅守軍隊不經(jīng)營的底線，暢通在軍隊系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間形成資產(chǎn)的良性流動渠道，卸下軍隊“經(jīng)營包袱”，幫助軍隊聚焦備戰(zhàn)打仗主業(yè)。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證，正是實現(xiàn)用好地方資源，搞好軍民兼容互補，實現(xiàn)軍隊保障與利用社會力量保障的最佳結(jié)合，是軍民融合、軍地互通的重要窗口和前提。這也是構(gòu)建我軍現(xiàn)代資產(chǎn)管理體系的重要組成部分和應(yīng)有之義。

從微觀效果層面，亦可取得諸多實在效果：

一是增加地方財政稅收。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)未完善不動產(chǎn)權(quán)證前，無需向?qū)俚卣U納稅費；而辦理不動產(chǎn)權(quán)證后，與一般經(jīng)營主體差別不大，涉及的房地產(chǎn)需按照市場化運營，運營中涉及的增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等均須向?qū)俚卣U納。

二是增加地方就業(yè)機會。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證后，不可避免地需按照地方政府的規(guī)劃，結(jié)合資產(chǎn)狀況，重新提升資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)態(tài)，引進新產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)貙⑿略龃罅烤蜆I(yè)機會，同時可協(xié)助政府優(yōu)先安排轉(zhuǎn)業(yè)、退伍、復(fù)員軍人及家屬再就業(yè)。

三是加大地方固定資產(chǎn)投資，提升政府業(yè)績考核。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)大多屬于老舊資產(chǎn)，許多資產(chǎn)已閑置5年之久，為保障項目的安全運營，需對原資產(chǎn)進行更新改造或拆除重建，甚至重新規(guī)劃后進行開發(fā)建設(shè)。完善不動產(chǎn)權(quán)證后，相關(guān)投資建設(shè)資金納入地方固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計中，分期開發(fā)建設(shè)的項目，可與屬地政府協(xié)商開發(fā)進度，配合屬地固定資產(chǎn)投資節(jié)奏需求。

四是實現(xiàn)城市更新，助力地方規(guī)劃落地。隨著城市發(fā)展建設(shè)，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)區(qū)位優(yōu)勢凸顯，經(jīng)濟價值高，有的已無軍事利用價值，但屬地政府在編制規(guī)劃時一般不考慮軍事用地，造成地塊閑置，形成的低端業(yè)態(tài)，影響城市整體規(guī)劃和城市環(huán)境。完善不動產(chǎn)權(quán)證后，在確保資產(chǎn)保值增值的前提下，可按照市場化運作，與地方政府或其平臺公司采用多種合作模式，編制與區(qū)域發(fā)展定位相符的規(guī)劃方案，實現(xiàn)政府規(guī)劃發(fā)展落地，改造升級低端業(yè)態(tài)（如原老舊項目轉(zhuǎn)型為住宅開發(fā)，可解決營房老舊影響區(qū)域形象的問題），整治區(qū)域環(huán)境，提升片區(qū)品質(zhì)。此外，房地產(chǎn)開發(fā)配建的城市綠地、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施建設(shè)以及城市支路等，增加了特定區(qū)域的城市公共服務(wù)設(shè)施，有利于助力區(qū)域的整體發(fā)展。

五是納入地方監(jiān)管體系，減輕地方安全生產(chǎn)壓力。完善不動產(chǎn)權(quán)證前，軍隊對資產(chǎn)的權(quán)屬、報建管理均不通過地方政府審批，不納入到地方的監(jiān)管體系中，運營中產(chǎn)生的影響社會治安、涉訴及違法亂紀(jì)事項，地方政府“不好管、管不好”；完善不動產(chǎn)權(quán)證后，新建項目履行地方報建手續(xù)，通過現(xiàn)代化的安全監(jiān)督管理方式減輕地方安全生產(chǎn)壓力，地方政府“管得住、管得好”。

六是有利于軍民融合、軍地互通的良好文化建設(shè)。軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證后，不僅有利于地方政府營造良好的經(jīng)營環(huán)境，有利于落實軍民融合發(fā)展，還能消除部分群眾對軍隊經(jīng)商、與民爭利的不好印象，更好地營造軍地一家親、軍民魚水情的文化氛圍，維護軍隊良好形象。

軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證的實現(xiàn)路徑

梳理分析軍地政策法規(guī)和企業(yè)改制案例，參照改制企業(yè)劃撥土地處置相關(guān)政策，軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)完善不動產(chǎn)權(quán)證有劃撥土地補辦出讓、作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營、保留劃撥和國有土地補辦租賃5種實現(xiàn)方式。

一是劃撥土地補辦出讓。按規(guī)劃協(xié)議出讓。根據(jù)國土資發(fā)〔2007〕29號文件 ，對整宗空余土地可以由軍隊單位按照總后勤部有關(guān)規(guī)定組織公開轉(zhuǎn)讓，確定受讓人，市縣國土部門與受讓人簽訂出讓合同，按市場價格核定土地出讓收益。土地用途、開發(fā)利用和規(guī)劃設(shè)計條件應(yīng)當(dāng)作為軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓的前置條件，并在轉(zhuǎn)讓文件和出讓合同中明確。按照該文件規(guī)定，滿足條件的整宗空余土地，在確定土地用途、容積率等規(guī)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上，可協(xié)議轉(zhuǎn)讓給市場經(jīng)營主體，確權(quán)登記，直接進行開發(fā)利用。

按現(xiàn)狀批量出讓。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第四十條、《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》和29號文等規(guī)定，劃撥土地符合條件下可以辦理出讓手續(xù)。需報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府及原總后勤部批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。

二是作價出資（入股）。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第二十八條和《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》等，作價出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價出資（入股）新設(shè)企業(yè)，由企業(yè)持有該土地使用權(quán)，可依照相關(guān)法律法規(guī)進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。

作價出資（入股）是國家給改制國有企業(yè)的一項優(yōu)惠政策，具有非貨幣交易的優(yōu)勢，即市場經(jīng)營主體取得較為完整土地使用權(quán)的同時，不需要現(xiàn)金出資繳納土地出讓金，國家把這部分價款以資本金形式又投向企業(yè)。采取該方式需具備兩個條件：一是擬進行改制的國有企業(yè)屬于國家確定作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)或國家控股公司試點；二是企業(yè)改制方案經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)。

三是授權(quán)經(jīng)營。根據(jù)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》等，授權(quán)經(jīng)營是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價后授權(quán)給經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機構(gòu)的國有獨資公司和集團公司經(jīng)營管理。授權(quán)單位取得授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)后，可采取多種方式在內(nèi)部配置土地，主要適用于無需改變土地性質(zhì)、長期自持經(jīng)營的項目，或存在權(quán)屬爭議的用地，或雖不存在權(quán)屬爭議但因規(guī)劃所限短期內(nèi)無法調(diào)整的資產(chǎn)。可在相關(guān)問題解決前的過渡期內(nèi)，采取授權(quán)經(jīng)營方式處置，待達到轉(zhuǎn)讓、出讓條件，再根據(jù)具體情況選擇其他方式處理。

與作價出資（入股）相比，授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)手續(xù)相對簡單，具有更大的靈活性，可以避免補繳大額土地出讓金。中國鐵路總公司改制時，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，即采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。2015年第一批符合條件的劃撥土地資產(chǎn)報原國土資源部批準(zhǔn)，采取國家授權(quán)經(jīng)營方式處置。目前正在組織第二批土地申報。

四是保留劃撥用地。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第四十條、《土地管理法》第五十六條、《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》和《劃撥用地目錄》，符合劃撥用地目錄的，改制企業(yè)可以采取繼續(xù)保留劃撥方式處置。

保留劃撥用地須符合《劃撥用地目錄》范圍，存在無法滿足未來經(jīng)營用途的可能性，如需取得完整土地使用權(quán)并自由流轉(zhuǎn)，仍需經(jīng)得地方政府同意，辦理土地用途變更手續(xù)。保留劃撥用地轉(zhuǎn)讓所獲土地收益上繳國家或者作其他處理，不需要繳納土地出讓金。

五是國有土地補辦租賃。國有土地補辦租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門，簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。

具體選擇何種路徑完善不動產(chǎn)權(quán)證，還需根據(jù)軍隊經(jīng)營性房地產(chǎn)的具體情況而定。