□ 殷文偉，張 川

（1上海海事大學 經(jīng)濟管理學院，上海201306；2浙江海洋大學 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山316022）

中國將全面推進自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”）建設作為持續(xù)擴大對外開放的重大戰(zhàn)略。截至2020年，中國的自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)達到21個，幾乎覆蓋了“胡煥庸線”①我國地理學家胡煥庸于1935年提出的劃分我國人口密度的對比線，被稱作“胡煥庸線”（Hu Line）或“黑河—騰沖線”（Heihe-Tengchong Line）。以東的所有省份。同時，黨的十九大提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿(mào)易港”。2020年6月1日，中共中央、國務院正式公布《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》，標志著中國正式進入自由貿(mào)易港時代。那么，既然已有自貿(mào)試驗區(qū)，為何還要建設自由貿(mào)易港？中國特色自由貿(mào)易港怎么建？筆者以“自由貿(mào)易港”為篇名關鍵詞搜索中文社會科學引文索引期刊，共搜得相關研究論文45篇。其中，遲福林（2019，2020）[1][2][3]、朱福林（2020）[4][5]等人初步研究了建設中國特色自由貿(mào)易港的問題、挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略思路；崔凡（2019）[6]、藍慶新（2019）[7]、任春楊（2019）[8]等人研究了建設中國特色自由貿(mào)易港可以借鑒的國際經(jīng)驗；曹曉路（2020）[9]、黃慶平（2020）[10]等人從發(fā)展數(shù)字貿(mào)易的角度研究了中國特色自由貿(mào)易港的建設路徑；張云華（2020）[11]等研究了海南自由貿(mào)易港的稅制創(chuàng)新。關于如上所述的“為什么建”和“怎么建”的問題，尚缺乏理論上的系統(tǒng)闡述。為此，本文將通過回溯自貿(mào)試驗區(qū)建設的國際經(jīng)貿(mào)背景，解讀將我國自貿(mào)試驗區(qū)建設為自由貿(mào)易港的必要性，分類解析自由貿(mào)易港的應有內(nèi)涵，在此基礎上建立自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新分析框架，并提出將自貿(mào)試驗區(qū)建設為自由貿(mào)易港的三條實現(xiàn)路徑。

一、建設自由貿(mào)易港的背景、使命和現(xiàn)狀

（一）中國自貿(mào)試驗區(qū)的建設背景

進入21世紀以來，全球服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易呈現(xiàn)迅猛的發(fā)展態(tài)勢，引發(fā)了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新變革。美國等發(fā)達國家率先深度調(diào)整貿(mào)易規(guī)則，在自由貿(mào)易和雙邊投資協(xié)定談判中同時推行以準入前國民待遇、負面清單為代表的新規(guī)則，全面提高談判標準。如2012年，美國公布了新的雙邊投資條約范本，即所謂的2012BIT范本，不僅將服務業(yè)開放作為今后投資協(xié)定談判的重點對象，還將準入前國民待遇和負面清單作為談判的基本條件寫入文本。我國當時的開放制度顯然不符合國際貿(mào)易發(fā)展和上述經(jīng)貿(mào)談判的要求，因此必須加快外商投資領域的管理體制改革和開展服務業(yè)對外開放的壓力測試。

建設自貿(mào)試驗區(qū)是我國應對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新變革的積極舉措，且與中美BIT談判具有密切關聯(lián)[12]。首先，兩者在時間進程上高度吻合。2013年7月，第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話舉行，雙方?jīng)Q定以準入前國民待遇和負面清單為基礎進行投資協(xié)定的實質(zhì)性談判；2013年8月，國務院批準設立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)。其次，相關自貿(mào)試驗區(qū)的建設內(nèi)容與2012BIT范本的相關條款高度相關?！秶鴦赵宏P于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號）明確提出，上海自貿(mào)試驗區(qū)“要探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式，深化行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平”。第二批的廣東、天津、福建3個自貿(mào)試驗區(qū)的總體方案批復文件提出了同樣的要求①詳見《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號）、《國務院關于印發(fā)中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕18號）、《國務院關于印發(fā)中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕19號）、《國務院關于印發(fā)中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕20號）等。。之后建立的自貿(mào)試驗區(qū)總體上以上海自貿(mào)試驗區(qū)為標桿，其主要建設內(nèi)容也集中在政府的“放”“管”“服”上（見表1）。

（二）中國自由貿(mào)易港的時代使命

其一，中國自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略目標基本達成。近年來，我國持續(xù)擴大對外開放。2013年以來，隨著“一帶一路”倡議的迅速推廣，中國對外加快與沿線國家的貿(mào)易合作，對內(nèi)實施中國自貿(mào)試驗區(qū)的全面擴區(qū)，分別于2016年、2018年分兩批新建10余個自貿(mào)試驗區(qū)。同時，國務院發(fā)文“支持國家級經(jīng)開區(qū)按程序開展符合其發(fā)展方向的自貿(mào)試驗區(qū)相關改革試點”②參見《關于推進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號）。，浙江自貿(mào)試驗區(qū)以設立6個聯(lián)動創(chuàng)新區(qū)作為新一輪建設的重要舉措。這表明中國自貿(mào)試驗區(qū)正在廣域化和泛化。另外，國家采取邊建設邊總結(jié)推廣的方法，迅速將已建自貿(mào)試驗區(qū)取得的改革試點經(jīng)驗分五批向全國復制推廣，全面提高了全域開放水平?？傊?，以《外商投資法》的頒布實施為標志，中國正加快適應國際貿(mào)易新規(guī)則，中國自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略目標基本達成，中國對外開放即將進入新的歷史階段。

表1：中國自貿(mào)試驗區(qū)建設的國際經(jīng)貿(mào)背景

其二，建設自由貿(mào)易港時不我待。在中國擴大開放的同時，個別國家在貿(mào)易上重啟單邊主義、保護主義，經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化再現(xiàn)分化態(tài)勢。除去中美貿(mào)易摩擦，美國主導的貿(mào)易談判基本都以美國的單方退出而告終，法國、英國計劃征收數(shù)字服務稅引發(fā)美法、美英之間新的貿(mào)易爭端。顯然，現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則已不適用于服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易的持續(xù)發(fā)展，亟待有機更新。這正是中國以更加開放的胸懷參與規(guī)則修訂，提出國際經(jīng)貿(mào)制度的中國方案的最佳時機。為此，十九大及時提出建設自由貿(mào)易港，就是要在已經(jīng)建設的自貿(mào)試驗區(qū)中選出少數(shù)幾個自貿(mào)試驗區(qū)，進一步提升開放發(fā)展水平，并在“一帶一路”倡議、中國進博會等舉措的配合下，使中國在全球化和自由貿(mào)易中由適應融入走向參與引領。建設中國特色自貿(mào)港肩負探索可持續(xù)的國際經(jīng)貿(mào)模式和建構新制度的重要歷史使命[2]，勢在必行。

（三）全球自由貿(mào)易港的發(fā)展現(xiàn)狀

自由貿(mào)易港并不是新生事物。意大利于1547年建立了世界上第一個自由港——利沃諾港(Liv?oron Free Port)。至今，全球自由貿(mào)易港（區(qū)）累計已有三千多個。但自由貿(mào)易港是實踐的產(chǎn)物，關于什么是自由貿(mào)易港，還沒有一個系統(tǒng)的、被普遍接受的定義[13]。由于不同國家或地區(qū)的文化、制度存在差異，其所采用的概念有所不同，政策內(nèi)涵的差異也很大。從現(xiàn)有資料來看，至少有“自由貿(mào)易區(qū)”“出口加工區(qū)”“自由貿(mào)易港”和“自由港”等不同的概念，這些概念存在不同的內(nèi)容[14]。

國外“自由貿(mào)易區(qū)”一般采用“Free Port”或“Free Zone”的表述。中國自貿(mào)試驗區(qū)的概念源自部門文件《商務部海關總署關于規(guī)范“自由貿(mào)易區(qū)”表述的函》（商國際函〔2008〕15號），均使用“Free Trade Zone”（FTZ，自由貿(mào)易園區(qū)）的表述。但從我國自貿(mào)試驗區(qū)的建設背景和公布的總體方案來看，其又與“Free Trade Area”（FTA，自由貿(mào)易區(qū)）密切相關。這樣的制度設計為各自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展留足了空間，但同時也使得當前我國在將自貿(mào)試驗區(qū)建設為自由貿(mào)易港時找不準邏輯起點，很難把握進一步對外開放的方向和著力點。

一些研究提出，自由貿(mào)易港具有三大對標準則，即境內(nèi)關外準則、貨物資金人員進出自由準則和三零（零關稅、零壁壘、零補貼）準則[8]。然而，世界上還沒有一個國家或地區(qū)能達到全面的完全自由、開放的程度。有的只是從不開放到完全開放序列中的比較開放，或者是重點就某一規(guī)則的特色開放。中國建設自由貿(mào)易港看似可以充分借鑒其他國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗，但這僅僅在宏觀上、理論上成立。實際上，在中觀和微觀的制度設計層面，現(xiàn)有經(jīng)驗難以轉(zhuǎn)化為具體政策條款，直接復制將導致難以預計的風險[15]。國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則涉及的內(nèi)容已遠超上述范疇，自由貿(mào)易港的創(chuàng)新發(fā)展亟待新的闡釋。

二、自由貿(mào)易港的基本內(nèi)涵和制度邏輯

對背景、現(xiàn)狀的梳理表明，中國自貿(mào)試驗區(qū)的建設屬于以問題為導向的改革。因此，對于自貿(mào)試驗區(qū)，有沒有定義關系并不大，關鍵是要解決問題。而中國特色自由貿(mào)易港的建設是以引領為導向的改革，為找準引領的方向和路徑，必須要明晰基本內(nèi)涵，理清制度邏輯。

（一）自由貿(mào)易港的內(nèi)涵解析

自由貿(mào)易港至今沒法形成一個被普遍認同的確切定義，重要原因是其概念內(nèi)涵十分豐富。一些學者提出，自由貿(mào)易港的概念界定在一定意義上是開放式的，而不是封閉式的[1][7][16]。本文采用分類方法對自由貿(mào)易港的基本內(nèi)涵進行解析?；貧w國際貿(mào)易實務，筆者將自由貿(mào)易分解為實務層面和制度層面兩方面。所謂實務層面是指國際貿(mào)易本身，它是自由貿(mào)易的外在表現(xiàn)，是制度層面的需求方，決定自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新的對象；所謂制度層面則是自由貿(mào)易的內(nèi)在本質(zhì)，決定自由貿(mào)易港的競爭力和自由度。以下，我們進一步解析、討論現(xiàn)代國際貿(mào)易實務層面的細化分類和自由貿(mào)易港的制度框架。

在實務層面，現(xiàn)代國際貿(mào)易可以按商品屬性進一步細分為貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易三大類，按貿(mào)易流向則細分為進口貿(mào)易、出口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易三大類，從而構成自由貿(mào)易港的六大貿(mào)易形態(tài)。貨物貿(mào)易、進口貿(mào)易、出口貿(mào)易為傳統(tǒng)貿(mào)易，服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易屬于新型貿(mào)易。上述分類可基本覆蓋當前國際貿(mào)易實踐的所有形態(tài)。其中，新型貿(mào)易近年來發(fā)展更為迅速，其重要性將逐步超越傳統(tǒng)貿(mào)易。首先，隨著全球價值鏈的持續(xù)深化，服務產(chǎn)業(yè)繼制造業(yè)全球分工之后加速全球布局，使得全球服務貿(mào)易增長速度明顯快于貨物貿(mào)易，目前全球出口增值的近一半來自服務貿(mào)易。其次，在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展的背景下，一些服務貿(mào)易已經(jīng)超越傳統(tǒng)的跨境提供、境外消費、商業(yè)存在、自然人流動四種形式，呈現(xiàn)出與轉(zhuǎn)口貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易交叉發(fā)展的態(tài)勢。因而數(shù)字貿(mào)易的定義也處于發(fā)展中。按照美國國際貿(mào)易委員會的定義，數(shù)字貿(mào)易指“通過固定網(wǎng)絡或無線數(shù)字網(wǎng)絡傳輸?shù)漠a(chǎn)品和服務”，主要包括兩類。其中一類指服務貿(mào)易的數(shù)字形式，即數(shù)字服務貿(mào)易①另一類指以數(shù)字作為內(nèi)容的貿(mào)易，即數(shù)字產(chǎn)品貿(mào)易，主要包括軟件、數(shù)字音樂、視頻、游戲、電子書籍等。現(xiàn)階段，數(shù)字服務貿(mào)易影響更廣泛，占比更高；數(shù)字產(chǎn)品貿(mào)易處于快速發(fā)展中。。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將此定義為“通過電子網(wǎng)絡提供的服務”，如跨境電子商務平臺等[17][18]。

在制度層面，我們將國際貿(mào)易相關的制度分為監(jiān)管制度和支持制度。監(jiān)管制度指一國的貿(mào)易和投資規(guī)則，是國際貿(mào)易發(fā)生的制度環(huán)境。按制度作用的空間差異性，可將監(jiān)管制度形象地劃分為邊境措施和邊境內(nèi)措施。邊境措施即一般所稱的國際貿(mào)易關稅壁壘和非關稅壁壘。與貨物貿(mào)易不同，服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易通常以投資形式存在，必然涉及與國際貿(mào)易相關的一國經(jīng)濟體制的方方面面，我們可將與之相關的監(jiān)管措施統(tǒng)稱為“邊境內(nèi)措施”，以區(qū)別于面向貨物貿(mào)易的以海關監(jiān)管制度為核心的邊境措施[19][20]。而支持制度指支持國際貿(mào)易的必要服務及其制度，主要是物流服務及其制度，融資、保險、結(jié)算等金融服務及其制度，商事調(diào)解制度等。具體可見表2。

（二）自由貿(mào)易港的制度邏輯

一個有效的自由貿(mào)易港的制度設計是不同類屬的國際貿(mào)易同恰當?shù)谋O(jiān)管制度和有效的支持制度的組合。自由貿(mào)易港沒有一般的模式，需要針對擬重點發(fā)展的不同的貿(mào)易形態(tài)創(chuàng)設相應的自由貿(mào)易制度。

第一，邊境措施的創(chuàng)新空間有限。邊境監(jiān)管制度因貨物貿(mào)易發(fā)展而演進，其創(chuàng)新的空間非常有限。尤其在當前世界各國普遍降低關稅的趨勢下，以降低關稅作為主要手段的海關特殊監(jiān)管政策不僅將失去優(yōu)勢，還將因煩瑣的進出關口操作手續(xù)影響物流效率，進而導致競爭劣勢。這樣的情況已經(jīng)發(fā)生在德國漢堡港。歐盟建立關稅同盟后，歐盟國家之間的貿(mào)易可全部免稅，實現(xiàn)了自由流通。同時，近年來其他第三方國家的貨物關稅也顯著降低，因而漢堡作為自由港的關稅優(yōu)勢已基本消失。2013年，漢堡港取消自由港，拆除海關圍欄與檢查站，終結(jié)了120多年的自由港歷史?？傊?，在服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易加快發(fā)展的背景下，自由貿(mào)易港的制度創(chuàng)設需要新的考量，以貨物貿(mào)易為對象的傳統(tǒng)自由貿(mào)易港的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)不具有充分的參考意義。

第二，邊境內(nèi)措施的涉及領域廣泛。以美國2012BIT范本為例，該范本代表了當前國際貿(mào)易談判中削減邊境內(nèi)措施的基本要求。該范本全文分3節(jié)37條，內(nèi)容包括準入前國民待遇、市場準入負面清單、征收與補償、與投資有關的轉(zhuǎn)移、業(yè)績要求、高管國籍、信息透明、環(huán)境、勞工和投資者—東道國爭端解決等眾多方面。確立全方位、高標準的貿(mào)易紀律約束有利于加強對投資者的保護，促進投資自由化[21]。但邊境內(nèi)措施如不設邊界，也可能產(chǎn)生貿(mào)易單邊主義、保護主義和經(jīng)濟霸權主義。比如中美貿(mào)易摩擦早已超越純粹的雙邊貿(mào)易問題，美國總是無限地將該問題擴大到雙方的體制、價值觀差異上[22]。這樣一來，貿(mào)易談判便難以推進，貿(mào)易摩擦不可避免。當然，邊境內(nèi)措施的削減畢竟標志著一國對外開放水平的高低，我國應通過設立自由貿(mào)易港等特殊經(jīng)濟區(qū)域加快開展邊境內(nèi)措施邊界縮減的壓力測試。

第三，國內(nèi)稅制深刻影響服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易的全球流動。服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易具有無限的服務半徑，任何一個國家和地區(qū)的數(shù)字企業(yè)理論上均可為全球客戶提供商品。因此，各國的國內(nèi)稅制是影響服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易全球流動的重要因素。其中，航運業(yè)率先開啟全球流動模式，巴拿馬、利比里亞、馬紹爾群島等地因稅率低、管制少已成為全球前三的船旗注冊登記地。從事數(shù)字貿(mào)易的企業(yè)也逐步向低稅制國家如愛爾蘭等集聚，由此產(chǎn)生了稅負不均的問題。法國、英國等計劃征收“數(shù)字稅”，遭到美國的極力反對，或引發(fā)新的貿(mào)易爭端[23]。稅制創(chuàng)新不僅僅是降低稅率，必然成為自由貿(mào)易港建設的重點任務。

第四，數(shù)字貿(mào)易已經(jīng)形成全球性監(jiān)管難題。數(shù)字貿(mào)易具有降低成本、提高效率的雙重效應，崛起勢頭越來越強勁。目前，全球服務貿(mào)易中有一半以上已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)字化，超過12%的跨境實物貿(mào)易通過數(shù)字化平臺實現(xiàn)。一方面，原有的以海關為主的監(jiān)管方式已很難奏效，必須探索以執(zhí)業(yè)互認、數(shù)據(jù)流動為主的監(jiān)管新政[18]，因此涉及一國國內(nèi)監(jiān)管部門和監(jiān)管制度的同步完善。如美國在2018年成立了“網(wǎng)絡空間和數(shù)字經(jīng)濟辦公室”，中國杭州市在2019年組建成立數(shù)據(jù)資源管理局。另一方面，利益與公平、自由與安全等監(jiān)管矛盾開始凸顯。對此，美國強推“美國模板”作為唯一解決方案，但其遵循“美國至上”“美國優(yōu)先”原則，企圖主導數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的構建，從而為本國經(jīng)濟發(fā)展服務，并未得到其他經(jīng)濟體的廣泛認同，現(xiàn)有結(jié)果是美國單方面退出協(xié)定。中國提出“最大公約數(shù)”原則，構筑人類命運共同體，求同存異、合作共贏，正在引起世界各國的廣泛認同。中國特色自由貿(mào)易港具備面向數(shù)字貿(mào)易開展制度創(chuàng)新的良好基礎。

表2：基于實務的自由貿(mào)易港內(nèi)涵解析

第五，國際貿(mào)易本身需要服務要素支撐。國際貿(mào)易至少事關兩個不同國家，從國際貿(mào)易全過程來看，至少包括交易服務（電商平臺、會展等）、物流服務（物流園區(qū)、運輸）、金融服務（信用、融資、保險、支付與結(jié)算服務等）、商事調(diào)解服務等。國際貿(mào)易便利化更需要完善的服務予以支持，我們稱之為“貿(mào)易背后的服務”或“貿(mào)易服務”。尤其是，國際貿(mào)易的90%是通過海洋運輸來實現(xiàn)的，當代國際貿(mào)易可被稱作“海洋貿(mào)易”。因此，國際貿(mào)易制度體系必然會將快捷高效的航運服務及其制度作為重要組成部分，比如航運經(jīng)紀、船舶管理、海上保險、海事仲裁等海事服務，這些必然成為自由貿(mào)易港建設和制度創(chuàng)新的重點內(nèi)容。

三、中國自貿(mào)試驗區(qū)的不足與自由貿(mào)易港的升級空間

依據(jù)上文自由貿(mào)易港的基本內(nèi)涵和制度邏輯分析，比照新加坡、中國香港等自由港的發(fā)展態(tài)勢，對自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗復制推廣的107條事項（制度）進行分類統(tǒng)計和研判，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設至少存在如下三個不足，構成自由貿(mào)易港的升級空間和戰(zhàn)略任務。

（一）重視出口貿(mào)易，對進口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的謀劃及其制度創(chuàng)新方面存在不足

我國自由貿(mào)易實踐的注意力主要集中在“中國制造”及其貨物貿(mào)易和貨物出口貿(mào)易方面，因此已有的監(jiān)管部門和制度體系設計與貨物貿(mào)易相對應，主要依靠海關的特殊監(jiān)管措施。我國已分五批公布自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗復制推廣事項（制度），其中，涉及出口貿(mào)易的至少有17條，涉及進口貿(mào)易的有3條，卻并沒有涉及轉(zhuǎn)口貿(mào)易的成功試點經(jīng)驗。這表明，以中國國際進口博覽會的召開為標志，中國貿(mào)易已經(jīng)由“出口貿(mào)易為主”向“進出口貿(mào)易均衡”轉(zhuǎn)變。但我國自貿(mào)試驗區(qū)大多數(shù)仍舊處于以出口貿(mào)易為主的定位，少數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)開始關注進口貿(mào)易①如上海自貿(mào)區(qū)作為中國國際進口博覽會的舉辦地，必然率先重視進口貿(mào)易的制度創(chuàng)新；寧波作為四個國家進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)之一，圍繞發(fā)展中東歐進口貿(mào)易開展制度創(chuàng)新。。另外，我國自貿(mào)試驗區(qū)尚未關注和重視發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易。

新加坡、中國香港之所以成為國際貿(mào)易中心和全球知名的自由貿(mào)易港，重要的舉措就在于圍繞向轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新貿(mào)易制度（見圖1）。它們所采取的境內(nèi)關外監(jiān)管和低稅、簡稅稅制設計充分考慮了發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易的戰(zhàn)略目標，成為自由貿(mào)易港的典范。以中國香港為例，其出口貿(mào)易在20世紀80年代就開始大幅下降，取而代之的是轉(zhuǎn)口貿(mào)易的快速增長。2003年以后，轉(zhuǎn)口貿(mào)易在其貨物貿(mào)易的占比中超過46%。之后，離岸貿(mào)易又在轉(zhuǎn)口貿(mào)易基礎上快速發(fā)展，到2006年已超越轉(zhuǎn)口貿(mào)易，成為香港對外貿(mào)易的重要組成部分（見圖2）。依托巨大的中國市場和進口貿(mào)易量，通過借鑒新加坡或中國香港地區(qū)的境內(nèi)關外監(jiān)管辦法和稅制，中國內(nèi)地的自貿(mào)試驗區(qū)完全有條件面向東北亞和“一帶一路”國家同步發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易，但現(xiàn)有謀劃不足，缺少制度創(chuàng)新。

圖1：中國香港轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易示例

（二）重視貨物貿(mào)易，圍繞服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易展開的制度創(chuàng)新仍然不足

首先，貨物貿(mào)易仍是制度創(chuàng)新重點對象。中國自貿(mào)試驗區(qū)本因服務貿(mào)易開放而設立，但在實踐中，各自貿(mào)試驗區(qū)仍然定位于貨物貿(mào)易。我國通常將服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易的監(jiān)管貨物化，比如海關主要對服務貿(mào)易所涉及的服務工具、設備和材料進行監(jiān)管。因此，我國對服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易的“跨境交付”“自然人流動”等模式還缺乏有效監(jiān)管辦法，不得不從嚴防控。

其次，服務貿(mào)易制度創(chuàng)新成效欠佳。大多數(shù)自貿(mào)試驗區(qū)都學習上海自貿(mào)試驗區(qū)，提出“國際航運中心”或“區(qū)域性航運中心”的構想，希望發(fā)展航運服務業(yè)，但均缺乏足夠成效①浙江自貿(mào)試驗區(qū)提出與航運中心略有差異的構想——“建設國際海事服務基地”，2019年船用燃料油加注超過400萬噸。。海南自貿(mào)試驗區(qū)正在探索旅游、醫(yī)療等服務業(yè)開放，努力吸引中國境外消費回流；上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)提出加快“文化服務、技術產(chǎn)品、信息通訊、醫(yī)療健康”等服務貿(mào)易發(fā)展，其成效有待觀察。改革試點經(jīng)驗復制推廣的事項（制度）中涉及貨物貿(mào)易最多，至少有23條；涉及服務貿(mào)易的有19條，仍少于貨物貿(mào)易（見表3、圖3）。

再次，數(shù)字服務貿(mào)易制度建設仍處于起步階段。中國電子商務規(guī)模已位居世界第一，但改革試點經(jīng)驗復制推廣的事項（制度）僅有2014年第一批第22條復制推廣事項中“允許內(nèi)外資企業(yè)從事游戲游藝設備生產(chǎn)和銷售，經(jīng)文化部門內(nèi)容審核后面向國內(nèi)市場銷售”一條與數(shù)字貿(mào)易有關。上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)在數(shù)字貿(mào)易方面也僅提出“鼓勵跨境電商企業(yè)在新片區(qū)內(nèi)建立國際配送平臺”②《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2019〕15號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-08/06/content_5419154.htm。。而面向貨物貿(mào)易的“一線放開、二線管住”的監(jiān)管原則已不適用于服務貿(mào)易和數(shù)字貿(mào)易，因此必須面向服務貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易加快制度創(chuàng)新。

圖2：中國香港2006—2018年轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸貿(mào)易增長情況

表3：自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗復制推廣事項（制度）分類統(tǒng)計分析

圖3：自貿(mào)試驗區(qū)五批改革試點經(jīng)驗復制推廣事項（制度）分類分析結(jié)果

（三）重視監(jiān)管制度創(chuàng)新，在支持制度創(chuàng)新方面成效不足

從制度層面來看，我國自貿(mào)試驗區(qū)的作為邊境措施核心的海關特殊監(jiān)管制度已被廣泛認識和重視，成為我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容。但與新加坡、中國香港等自由貿(mào)易港相比，中國內(nèi)地的真正差距在于貿(mào)易服務。在全球貿(mào)易服務中不乏中國企業(yè)，如工銀租賃已經(jīng)成為當今世界上最大的船東，為全球海運提供金融服務。此外，我國還有大量的商船在國外注冊登記。在商事方面，中國內(nèi)地絕大多數(shù)國際貿(mào)易糾紛都在倫敦、新加坡或中國香港進行仲裁。這是中國內(nèi)地服務業(yè)落后于上述地區(qū)的顯著表現(xiàn)。香港長期堅持國際貿(mào)易中心與航運中心互動發(fā)展，緊緊圍繞船舶運輸，優(yōu)化制度環(huán)境，發(fā)展相關服務行業(yè)，逐步成為全球船東最信賴的船舶注冊地。由此形成和帶動了包括航運金融、船舶租賃、船舶經(jīng)紀、航運保險、法律仲裁等在內(nèi)的航運產(chǎn)業(yè)鏈群，支持貿(mào)易的金融、保險、仲裁服務業(yè)也是香港經(jīng)濟至關重要的組成部分。

中國特色自由貿(mào)易港的創(chuàng)新建設不僅體現(xiàn)在監(jiān)管開放等行動，更需要創(chuàng)新貿(mào)易服務制度和加快發(fā)展貿(mào)易服務。其意義至少有兩方面：一是將貿(mào)易服務做實，轉(zhuǎn)化成外向型服務產(chǎn)業(yè)，為我國發(fā)展服務貿(mào)易找到切入點。且貿(mào)易服務業(yè)可以進行延伸和衍生，發(fā)展空間無限。二是貿(mào)易政策和監(jiān)管制度可復制、易模仿，而貿(mào)易服務一旦形成，越高端越難被模仿，不易轉(zhuǎn)移，具有內(nèi)植性。貿(mào)易服務最終將成為自由貿(mào)易港最強大的內(nèi)核和不可復制的核心競爭力，憑借完善的貿(mào)易服務才能構建起完善的自由貿(mào)易生態(tài)系統(tǒng)，為全球貿(mào)易提供范例和經(jīng)驗，引領全球貿(mào)易新規(guī)則的發(fā)展，提供貿(mào)易規(guī)則服務。

四、中國特色自由貿(mào)易港的建設路徑

在2018年12月21日中央經(jīng)濟工作會議上，我國首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”，十九屆四中全會決議確定將“制度型開放”作為建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制的重要目標[24]。與我國自貿(mào)試驗區(qū)以問題為導向不同，建設自由貿(mào)易港以引領為導向[25]，其實質(zhì)就是要實施制度型開放。中國特色自由貿(mào)易港有三條升級路徑。

（一）深化路徑：面向服務貿(mào)易的制度型開放

《中華人民共和國外商投資法》自2020年1月1日起正式施行，我國已基本確立準入前國民待遇、負面清單、知識產(chǎn)權保護等邊境內(nèi)開放制度架構，但在具體內(nèi)容及執(zhí)行上仍需深化完善。因此，我國建設自由貿(mào)易港的首要路徑是：繼續(xù)加大在服務貿(mào)易領域的開放試壓力度，深化落實《外商投資法》，進一步削減自貿(mào)版的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，迅速逼近發(fā)達國家水平①我國《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》分全國和自貿(mào)試驗區(qū)兩種，兩種負面清單的2019年修改版已基本接近。全國適用的外商投資準入負面清單已減少到13個領域40項措施，自貿(mào)試驗區(qū)適用的外商投資準入負面清單減少到37項措施。美國在之前中美BIT談判時首次交換的負面清單為20多項。[26]；嘗試簡化服務業(yè)領域的限制措施，明確特別管理措施定義；在投資者—東道國爭端解決機制創(chuàng)新方面，逐步探索第三方國際仲裁②《中華人民共和國外商投資法》規(guī)定：“外商投資企業(yè)或者其投資者認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機制申請協(xié)調(diào)解決”，“還可以依法申請行政復議、提起行政訴訟”。但這與被越來越多國家接受和應用的“第三方國際商事仲裁”有較大的差異。[27][28]，真正實現(xiàn)開放制度從“邊境措施”向“邊境內(nèi)措施”的轉(zhuǎn)變，全面趕上國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標準，進一步打造面向服務貿(mào)易的制度型開放的自由貿(mào)易港。

（二）追趕路徑：面向貿(mào)易服務的制度型開放

因我國在國際貿(mào)易服務及其支持制度上存在短板，甚至與國際通行規(guī)則存在“二軌”差異，這就需要我們以“包容、審慎”的心態(tài)，全面學習吸收先進性的國際慣例，實現(xiàn)由商品和要素“進出口”向規(guī)則等制度“進出口”的轉(zhuǎn)變[2]。打造面向貿(mào)易背后服務的制度型開放的自由貿(mào)易港，具體分三步走。

第一步，率先促進在國境外開展的海事服務業(yè)回歸國內(nèi)。在中國特色自由貿(mào)易港的建設過程中，內(nèi)地應與香港進行全面互動和深度合作，參照滬港通、深港通等內(nèi)地與香港之間股票市場交易互聯(lián)互通機制是成本最低的創(chuàng)新模式：設立國際貿(mào)易深度合作發(fā)展區(qū)和香港“飛地”，全面引入香港服務業(yè)的管理辦法，吸引在外注冊的中國船舶來此運營，促進中資外籍船回歸；吸引在外注冊、運營海事融資服務的企業(yè)來此發(fā)展，促進中國資本回歸；在“飛地”內(nèi)引入香港商事仲裁服務體系，吸引國際貿(mào)易雙方選擇在此仲裁，促進中國貿(mào)易訴訟回歸。

第二步，推動中國電商平臺和物流園區(qū)“走出去”。要在“一帶一路”倡議下，支持中國電商企業(yè)搭建國際貿(mào)易平臺，提升國際影響力，吸引更多“一帶一路”國家的B2B或B2C貿(mào)易來平臺交易，實現(xiàn)中國跨境電商“走出去”。要充分發(fā)揮中國各類保稅區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)的先進經(jīng)驗，到“一帶一路”沿線國家建設物流園區(qū)，采購其優(yōu)質(zhì)商品，幫助其發(fā)展出口加工產(chǎn)業(yè)。要充分發(fā)揮中國港口企業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢和長期積累的港口運營經(jīng)驗，支持中國港口企業(yè)啟動國際并購，優(yōu)化全球港口物流網(wǎng)絡體系。

第三步，逐步形成中國規(guī)則。中國已經(jīng)立在跨境電子貿(mào)易的潮頭，中國特色自由貿(mào)易港應打下扎實的跨境電商基礎，加快制度建設。重點是秉持聚沙成塔、積小成大的互聯(lián)網(wǎng)精神，以更優(yōu)質(zhì)的服務賦能中小微企業(yè)，提供跨境交易的中國合同，匯集多元化、多類型的貿(mào)易主體，共同參與和推動全球貿(mào)易由單邊貿(mào)易向普惠貿(mào)易發(fā)展，從而塑造全球貿(mào)易的中國新規(guī)則。

（三）引領路徑：面向數(shù)字貿(mào)易的制度型開放

應同步加快國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟領域的制度建設，將數(shù)字經(jīng)濟領域保持的全球同步領先優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢，從而確立中國特色自由貿(mào)易港的國際地位和先進水平，打造面向數(shù)字貿(mào)易的制度型開放的自由貿(mào)易港。

第一，探索數(shù)字貿(mào)易新政。在監(jiān)管制度上，應面向網(wǎng)絡連通性、電子交易、電子支付、數(shù)字知識產(chǎn)權等領域的監(jiān)管難題，探索銀監(jiān)、網(wǎng)監(jiān)、海關、市場監(jiān)督等多部門聯(lián)合監(jiān)管。將數(shù)字管理部門作為自由貿(mào)易港所在地政府部門的常設機構，賦予數(shù)字管理部門以行業(yè)管理職能，加快進行建章立制。在確保安全可控的前提下，探索中國數(shù)字貿(mào)易的新開放，形成數(shù)字貿(mào)易監(jiān)管新政和新制度。

第二，實施中國數(shù)字經(jīng)濟“走出去”戰(zhàn)略。在中國電子交易平臺、物流園區(qū)、港口企業(yè)布局境外的同時，應適度、有序放寬跨境電子商務活動中人民幣計價結(jié)算政策，在風險可控的前提下逐步豐富電子商務跨境人民幣業(yè)務產(chǎn)品（包括融資服務），支持中國結(jié)算“走出去”，形成完善的線上線下國際數(shù)字貿(mào)易服務。

第三，進一步探索推廣共享稅稅制。數(shù)字貿(mào)易征稅是全球性議題，必須通過最大范圍內(nèi)的合作才能實現(xiàn)國際稅基的合理分配，實質(zhì)就是共享稅稅制。中國是少數(shù)幾個實行以共享稅為主體的政府間稅收收入劃分的國家，共享稅是我國改革歷程中的一個經(jīng)典之作，已形成較為系統(tǒng)的制度體系，完全可以向全球復制推廣[29]。因此，中國特色自由貿(mào)易港建設應積極應對當前數(shù)字貿(mào)易領域的新爭端，以“人類命運共同體”為導向，選擇中國數(shù)字貿(mào)易份額較高的國家，探索共享稅稅制，使國際貿(mào)易各方能充分共享貿(mào)易紅利，促進數(shù)字貿(mào)易持續(xù)發(fā)展，惠及全球。

五、結(jié)語

目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略目標已基本達成，但中國對外開放的腳步并沒有停止，建設自由貿(mào)易港勢在必行。在新時代，我國大力“推動形成全面開放新格局”，目標指向世界經(jīng)濟，而不僅僅是中國經(jīng)濟本身。開放的目的是“推動建設開放型世界經(jīng)濟”。因此，中國特色自由貿(mào)易港的建設意義絕不僅僅是區(qū)域本身或者是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，更在于通過中國的開放，為世界各國創(chuàng)造更有活力的市場和更廣闊的發(fā)展空間。中國特色自由貿(mào)易港不僅是為了形成中國對外開放的新高地、新樣板，更是站在構建人類命運共同體的高度，以全球治理、全球經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，為世界經(jīng)濟全球化和貿(mào)易新格局提供中國方案。