□賈秀飛

（華東理工大學 馬克思主義學院，上海200237）

世界百年未有之大變局的序幕已全面拉開，變局的核心在于“變”，而“變”的過程為逐步的累積、蛻化與轉變，“變”的主要表現(xiàn)涉及國家力量的對比、技術的發(fā)展、全球治理體系的變化以及人口的流動等多個維度。隨著人類社會邁入數(shù)字時代，政治體制、治理體系與治理能力也將深刻被重塑。政府是國家治理的主體之一，政府的治理體系建設與治理能力的提升直接關涉國家治理的現(xiàn)代化水平。當前大數(shù)據(jù)作為治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要工具，其作用愈發(fā)凸顯。黨的十九屆四中全會強調(diào)社會治理的科技支撐力，首次增列了“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素，把數(shù)據(jù)、科技放在同土地、金融等生產(chǎn)要素同等重要的位置，并進一步構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制[1（]p81-89），提升了大數(shù)據(jù)技術的政治勢能。在地方，“大數(shù)據(jù)+社會治理”的有機融合已經(jīng)生根發(fā)芽，同時“在國家治理領域，陽光政府、責任政府、智慧政府建設，大數(shù)據(jù)為解決以往的‘頑疾’和‘痛點’提供了強大支撐”[2]。大數(shù)據(jù)技術賦能引領了政府的治理體系與治理能力的變革，革新了政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，同時也需要政府及時科學地做出系列的策略回應，進而奏響、奏好大數(shù)據(jù)與政府治理現(xiàn)代化的“協(xié)奏曲”。

一、文獻回顧與問題提出

有關大數(shù)據(jù)在政府治理領域的研究主要集中在以下幾個方面：一是聚集大數(shù)據(jù)對于政府治理某一具體領域的影響，例如公共服務、績效管理、績效審計、透明政府及社會監(jiān)督等。大數(shù)據(jù)應用可以顯著地提高政府公共服務水平，未來要從加快大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)、布局大數(shù)據(jù)服務平臺及樹立大數(shù)據(jù)治理理念等方面入手推動政府公共服務能力的提升[3]（p37-42）。而大數(shù)據(jù)分析技術也為政府績效管理提供了契機，大數(shù)據(jù)時代的政府績效管理模式實現(xiàn)了以民為本和數(shù)據(jù)驅(qū)動，有力推動了政府績效持續(xù)改進[4]（p14-22）。二是關注研究政府大數(shù)據(jù)這一獨立主題詞，例如大數(shù)據(jù)服務體系、大數(shù)據(jù)治理政策、大數(shù)據(jù)管理機構、政府數(shù)據(jù)文化及大數(shù)據(jù)安全等。在政府大數(shù)據(jù)服務規(guī)范化體系建設上，通過引入數(shù)據(jù)策展模型可以為大數(shù)據(jù)管理機構提升服務意識，整合資源、流程和機制提供借鑒[5（]p110-120）。而地方大數(shù)據(jù)管理機構的行政地位在不斷提高，省級數(shù)據(jù)管理機構的建設對地級有明顯的帶動作用，同時各地大數(shù)據(jù)管理機構在數(shù)量、職能和形成動力方面均表現(xiàn)出區(qū)域差異特征[6]（p29-38）。三是主要側重大數(shù)據(jù)對于政府治理體系、治理方式及治理對象等方面的影響，包括治理機制、政民關系及國家與社會間的關系探討等。在大數(shù)據(jù)治理能力的驅(qū)動下，政府治理主體多元化有利于實現(xiàn)政府治理資源的寬范圍、精準化動員；政府治理方式實現(xiàn)經(jīng)驗式?jīng)Q策向數(shù)據(jù)化決策轉變，有利于實現(xiàn)政府資源的高效率和公平配置；政府治理客體的精準識別，有利于政府資源的精準化和最優(yōu)化運用[7（]p216-229）。大數(shù)據(jù)在一定程度上重新定義著國家與社會的關系，體現(xiàn)為利用大數(shù)據(jù)技術推動政府角色由管控者向服務者轉變，促進政府與社會之間平等合作關系的建立，加快社會承接政府公共服務的職能等[8（]p88-98）。

總體來講，大數(shù)據(jù)與政府治理相關研究一方面呈現(xiàn)出整體性不足，且研究多為泛泛而談，并沒有全面分析大數(shù)據(jù)在政府治理現(xiàn)代化中的多面角色。另一方面相關研究存在將大數(shù)據(jù)與政府治理二元割裂的趨向，體現(xiàn)在將大數(shù)據(jù)的特征、作用與政府治理直接嫁接起來。雖然出現(xiàn)了借助案例分析技術與政府治理動態(tài)變化的研究，但是溯源而上，大數(shù)據(jù)與政府治理的天然結合并非簡單地歸結為大數(shù)據(jù)的特征、作用等一般屬性，而是要真正追尋技術的本相。大數(shù)據(jù)作為一種技術，無法逃脫技術的歷史概念范疇，大數(shù)據(jù)與政府治理的研究需要更加全面地去察觀兩者之間的內(nèi)在邏輯，包括大數(shù)據(jù)作為技術的本相輪廓，大數(shù)據(jù)技術的賦能過程以及存在的問題等，這些內(nèi)容文本與政府治理現(xiàn)代化高度關聯(lián)，值得進一步去深入研究。

二、大數(shù)據(jù)的技術本相與“三化”基因

（一）規(guī)范性技術與塑形的服從設計

大數(shù)據(jù)時代標示著人類已經(jīng)進入了一個全新的歷史階段，人成了一切數(shù)據(jù)足跡的總和，且人的一切行為都以數(shù)據(jù)形式被記錄、儲存以及處理，大數(shù)據(jù)已經(jīng)不僅僅是一種海量的數(shù)據(jù)狀態(tài)以及相對應的處理技術，相反逐步演變?yōu)橐环N思維方式、基礎設置必備要件以及影響國家與社會運行的基礎性社會制度。由此觀之，大數(shù)據(jù)已經(jīng)不再是一種簡化的技術革命，更是一次深刻的社會變革。大數(shù)據(jù)雖然歸類為新信息技術，但是仍然無法跳脫出技術的歷史概念規(guī)定，技術的本相在大數(shù)據(jù)中體現(xiàn)得淋漓盡致，而這主要得益于大數(shù)據(jù)與政府治理之間“親密”的關系。技術的概念無法一一枚舉，不同的機構、學者具有不同的定義，技術的判定應當將技術發(fā)展的歷史情境與潛在的多方面影響納入考量，因此可以將技術劃分為整體性技術和規(guī)范性技術[9](p20)，這一劃分彰顯了技術的進化過程與社會影響。整體性技術與傳統(tǒng)的手工業(yè)相關，手工制作強調(diào)的是技術從業(yè)者從頭到尾對于生產(chǎn)過程的整體控制，因此在整體性技術中經(jīng)驗的積累與技術輸出產(chǎn)品的獨一無二互相映襯。規(guī)范性技術則不然，規(guī)范性技術的生產(chǎn)過程被分割為諸多的單一部分，其中勞動分工是其最明顯的特征。規(guī)范性技術興盛于英國的技術革命，而當下的新信息技術中的大數(shù)據(jù)也屬于規(guī)范性技術范疇。目前大數(shù)據(jù)技術已經(jīng)形成數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)應用完整的四階段流程，覆蓋了大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)鏈，即數(shù)據(jù)源、大數(shù)據(jù)產(chǎn)品、大數(shù)據(jù)服務應用三大塊，產(chǎn)業(yè)鏈結構的背后是與之相匹配的社會勞動分工。作為規(guī)范性技術范疇的大數(shù)據(jù)提升了我們的生活質(zhì)量，同時也塑造了服從性的技術文化，服從性的技術文化擴展反過來又加速了大數(shù)據(jù)技術在行政管理與社會服務等方面的應用，而民眾對技術控制的反抗卻在不斷衰減。在當下時興的智慧城市建設過程中，大數(shù)據(jù)作為一種采集、存儲與分析海量數(shù)據(jù)的技術，成為智慧城市建設的基礎，從政府的服務和決策到城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局再到人們基本的衣食住行等都在大數(shù)據(jù)的分析中不斷走向了“智慧化”[10]（p49），大數(shù)據(jù)技術已經(jīng)嵌入到我們的生活方式、工作方式、組織方式以及生活形態(tài)中，我們既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，同時又是數(shù)據(jù)的需求者。大數(shù)據(jù)將每個人都連接到了“數(shù)據(jù)之網(wǎng)”上，服從性文化也浸淫著每個個體的思想與行為方式，成了巨型的“社會抵押”。我們比以往更習慣于接受技術的“正統(tǒng)”，將大數(shù)據(jù)構建的真實世界視為正常，公眾面臨主體性困境，大數(shù)據(jù)“殺熟”成為流行現(xiàn)象，公眾的需求受制于大數(shù)據(jù)的控制，公眾的選擇變得單一，并在一定程度上為大數(shù)據(jù)所計算和替代[11（]p17-23）。

（二）大數(shù)據(jù)技術的政治化、權力化與社會化

大數(shù)據(jù)擁有著規(guī)范性技術的特征，產(chǎn)業(yè)鏈的背后是深化的社會勞動分工，大數(shù)據(jù)技術的本相充分體現(xiàn)在“三化”基因上。由于技術的發(fā)展本身需要權力、市場等要素的加持，技術潛移默化構筑的服從性文化加速了技術的社會化過程，而技術與政治、權力、資本、市場及社會等要素又密切關聯(lián)，因此以大數(shù)據(jù)等為代表的新信息技術攜帶的“三化”——政治化、權力化與社會化基因更加明顯。在大數(shù)據(jù)“三化”層面，首先其與政治權力迅速“聯(lián)姻”。推動大數(shù)據(jù)技術革命以及技術發(fā)展的力量永遠無法離開政治性的集合（政黨、政府、政治性組織等），順應了政治權力技術的茁壯成長，否則技術的發(fā)展將“戛然而止”，因此技術的政治位階決定著技術的發(fā)展命途。大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新一輪國際競爭制高點的重要抓手，美國聯(lián)邦政府及一些州市政府設立了首席數(shù)據(jù)官制度，我國2014年將大數(shù)據(jù)首次寫入國務院政府工作報告，之后“大數(shù)據(jù)”連續(xù)七年成為國務院工作報告引人關注的關鍵詞。新一輪機構改革之后，目前至少已有上海、貴州、廣東、浙江、內(nèi)蒙古等多地成立了?。ㄊ校┮患壍拇髷?shù)據(jù)管理部門，而在地市層面和區(qū)縣層面也競相設立各種名稱的數(shù)據(jù)管理機構，如數(shù)據(jù)資源管理局、數(shù)據(jù)管理中心等[12]（p236-240）。其次大數(shù)據(jù)存在的政治語境不同，即民族國家的政治結構不同。比如美國被描繪為高度分割且具有高度滲透性的國家，體現(xiàn)為政黨的無綱領以及國家機器外的各種利益集團林立，而中國的政治體制優(yōu)勢則在于中國共產(chǎn)黨的領導，堅持人民利益至上，能統(tǒng)一規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)、有序推進社會發(fā)展，集中力量辦大事[13]（p23-25）。因此在中國大數(shù)據(jù)等新信息技術的發(fā)展中政治性的頂層設計與推動更加明顯，體現(xiàn)在不同層級黨政系統(tǒng)頒布的大數(shù)據(jù)文件、重要領導人關于大數(shù)據(jù)發(fā)展的講話以及身體力行在場視察大數(shù)據(jù)企業(yè)等。此外，大數(shù)據(jù)政治化的過程其實也是其權力化的過程，大數(shù)據(jù)在全球的橫向技術遷移中必然會受到國別區(qū)域的縱向法律、政策等限制，在順利落地過程中也會使得縱向的國別區(qū)域限制放寬，這一過程也使得部分權力、資源轉移并貯存于大數(shù)據(jù)技術中。而大數(shù)據(jù)算法本身已經(jīng)建構了自身的權力，美國學者弗蘭克·帕斯奎爾（Frank Pasqual）詳細闡述了算法決策的黑箱化，認為網(wǎng)絡科技巨頭利用神秘的算法來控制社會，而不了解算法代碼的社會公眾卻被排除在數(shù)字“黑箱”之外[14（]p82）。大數(shù)據(jù)技術的社會化體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)已經(jīng)進入社會生活的多個角落，甚至影響到個人的選擇，周圍都是恒定不變的叢林，其他的觀點和信息被技術遮蔽。對于企業(yè)來講，當下所有的企業(yè)特別是未來的2B市場企業(yè)都離不開大數(shù)據(jù)，在線化、數(shù)字化企業(yè)運營服務有著巨大的需求缺口。此外大數(shù)據(jù)相關從業(yè)人員、研究人員等也會受到世界觀、學科取向及專業(yè)規(guī)范等影響，沒有經(jīng)驗不受中介的影響，這是大數(shù)據(jù)社會化的最好例證。沒有技術可以逃避社會化的過程，比如在紐約，有幾座橋梁通往瓊斯海灘，橋梁的設計者是羅伯特·摩西（Robert Moses），橋梁的高度使得公共汽車不能從下面通過，之后其自傳反映了他的種族和階級偏見，橋梁高度很低的設計目的是只允許白人成功人士駕車可以去對面的海灘進行娛樂消遣，低收入的群體被排斥在外，這一實例佐證了技術的社會化[15（]p21）。

三、大數(shù)據(jù)技術賦能政府治理過程表征及現(xiàn)實問題叢

（一）技術賦能的厘定與大數(shù)據(jù)賦能的技術路徑

賦能最初源于管理學中的“empower”，與授權相聯(lián)系，一般指正向的意義與價值，而國內(nèi)某些研究閹割了賦能的含義，將問題、負向等文本也硬塞進賦能含義之中，或者用“賦權”一詞改頭換面，造成了研究上語義的混亂。大數(shù)據(jù)將信息技術的發(fā)展推向前所未有的高度，代表著全新的技術、資源和能力[16（]p56-64）。大數(shù)據(jù)技術賦能本質(zhì)上探究的是技術賦能的意義，主要是指在技術理性下政府為適應數(shù)據(jù)供給多源、規(guī)模急劇增長以及非結構化數(shù)據(jù)比重增加等數(shù)據(jù)特征新變化，以制度體系對技術變革進行吸納的客觀反映[17]（p89-98）。大數(shù)據(jù)技術賦能與政府治理現(xiàn)代化密切相關，一方面大數(shù)據(jù)作為技術的本相及“三化”基因本身就與政府相勾連，另一方面政府也需要借助大數(shù)據(jù)技術提升公共服務質(zhì)量與社會治理水平，技術賦能可以進一步輸出并轉化為政治合法性，技術治國不但被認為是世界政治的發(fā)展趨勢，也被認為是中國現(xiàn)代政治合法性的重要來源[18]（p71-80）。大數(shù)據(jù)技術的核心賦能應聚焦在豐富的場景應用、政府架構體系的自身優(yōu)化以及社會治理的轉型創(chuàng)新三大領域，進而溝通了應用場景—政府體系—社會治理三元進路，進一步觀照了政府治理現(xiàn)代化的新時代特征。

1.大數(shù)據(jù)技術賦能下豐富的場景應用。大數(shù)據(jù)技術擁有廣泛的應用場景，公共安全管理、公共交通、公共衛(wèi)生與醫(yī)療以及環(huán)境保護等領域都顯現(xiàn)著大數(shù)據(jù)的身影。依托以大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術建設智慧城市，能夠為治理“城市病”帶來新的技術路徑和有效手段[19]（p88-95）。以公共廁所為例，我國城市公共廁所建設嚴重滯后于城市化和城市發(fā)展水平，如何提高城市公共廁所的現(xiàn)代化服務水平，推動城市公共廁所文明建設進程，進而打造和提升城市品牌與形象，已經(jīng)成為各級城市政府關注的焦點問題[20]（p97-102）。在大數(shù)據(jù)時代，政府可以廣泛搜集公共廁所相關問題，結合人流量熱力圖，建立相關數(shù)據(jù)庫，為下一步的公共服務決策提供參考。另外，公共廁所也在逐步變得更加智慧，智能人流量檢測、智能警報系統(tǒng)等不斷生產(chǎn)著數(shù)據(jù)，未來單位或者公共場所的空閑廁所可以接入共享的大數(shù)據(jù)廁所資源庫，進一步優(yōu)化公共廁所服務。比如廣州、南昌及寧波等一些城市已經(jīng)開發(fā)了獨立的查詢公共廁所的App，但是利用率與下載量偏低，主要因為公共廁所的定位與導航服務已經(jīng)整合進諸如高德、百度等地圖軟件，但是大數(shù)據(jù)技術為解決諸如城市公共廁所服務等問題提供了方案。此外，垃圾分類與回收也是城市治理難題，城市生活垃圾的規(guī)模與總量逐年攀升，“垃圾圍城”現(xiàn)象愈演愈烈。大數(shù)據(jù)技術使得垃圾分類與回收更加便利化，作為商務部再生資源回收創(chuàng)新案例、發(fā)改委“互聯(lián)網(wǎng)+”資源循環(huán)利用優(yōu)秀典型案例，“虎哥回收”模式利用大數(shù)據(jù)與信息技術，將每戶家庭投放的生活垃圾重量和種類通過二維碼掃入系統(tǒng)，從而實現(xiàn)了生活垃圾從產(chǎn)生、清運到處置再利用的全過程數(shù)據(jù)鏈，生活垃圾分類信息的統(tǒng)計最終實現(xiàn)了精準到戶。在環(huán)保領域，通過“蔚藍地圖”App，公眾可以隨時獲取所在城市的天氣、空氣質(zhì)量指數(shù)、水源質(zhì)量監(jiān)控、生活服務指數(shù)等關鍵的環(huán)境信息，以及官方發(fā)布的污染源排放實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，輕松識別身邊的“排污大戶”[21（]p58-65）。

2.大數(shù)據(jù)技術賦能政府架構的主動優(yōu)化。大數(shù)據(jù)時代治理主體的多元化趨勢更加明顯，打破了傳統(tǒng)意義上政府的單極治理主導模式，非政府主體的加入與政府體系的接納不斷進行互動與重構。杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）指出，“因即將到來的互聯(lián)網(wǎng)技術與可再生能源的結合而釋放的合作性權力將從根本上重構人類的關系，這種重構將是全方位的，對未來社會將有著深遠的影響”[22]（pXXVII），而其中可再生資源就是時下的大數(shù)據(jù)。治理主體的多元化使得信息傳遞的中心化趨勢逐漸模糊，這一轉變促使不同治理主體的信息權網(wǎng)絡化，且互相交織在一起，有利于構建良性的信息、資源互動格局。此外，大數(shù)據(jù)技術賦能還直接關系到透明政府建設。保羅·德克爾（Paul T.Decker）將大數(shù)據(jù)視為“顛覆性創(chuàng)新”，認為它帶來“數(shù)據(jù)的民主化”，為研究者提供新的機會，有助于推動更高效、更具創(chuàng)新性和更透明的政府建設[23（]p252-262），其中最重要的舉措就是數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)決策雙向并行?？梢哉f即使是完全透明的政府也無法排除政策“黑箱”效應，政策“黑箱”排除了公眾的參與，政策的民主化程度受到質(zhì)疑，然而大數(shù)據(jù)時代開放數(shù)據(jù)成為潮流，喚醒沉睡的數(shù)據(jù)并且讓數(shù)據(jù)流動起來關系著政府在治理實踐中“運籌帷幄”的本領。政府越來越倚重數(shù)據(jù)決策與數(shù)據(jù)治理思維，而公眾的數(shù)據(jù)意識以及數(shù)據(jù)駕馭能力也在不斷提升，種種趨勢共同導引著政府開放更多的數(shù)據(jù)。麥肯錫研究中心認為，大數(shù)據(jù)的到來可以幫助公共部門實現(xiàn)管理對象的分類，通過數(shù)據(jù)決策的自動化，打破部門間條塊分割的局面，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務供給的創(chuàng)新，組織結構和組織流程的優(yōu)化重組，助推政府成為精簡、透明、廉潔、高效的政府[24]。

3.大數(shù)據(jù)技術賦能治理的轉型創(chuàng)新。首先，在大數(shù)據(jù)技術的賦能下社會治理的手段砝碼逐漸由經(jīng)驗依賴移向科學推定，決策的科學化趨向越來越明晰。長期以來政府的決策有相當一部分依托于實踐經(jīng)驗，實證數(shù)據(jù)或者來源于地方試驗，又或者來源于局部抽樣，經(jīng)驗式治理居于主導地位。此種治理方式在社會結構簡單，利益與資源流動、組成較為單一的社會中較為有效，但是在風險社會中風險因子的存在與發(fā)生具有不確定性，疊加復雜的利益結構與資源的多向流動致使經(jīng)驗式的治理方式很難滿足不斷變化的社會治理訴求。而大數(shù)據(jù)技術給予了風險社會中科學推定治理動態(tài)變化的可能，借助大數(shù)據(jù)技術，管理部門能夠?qū)崿F(xiàn)多領域信息的動態(tài)收集和快速處理，運用快速高效的分析系統(tǒng)為決策提供實時準確的數(shù)據(jù)和信息，對于一些可能出現(xiàn)的問題和風險提前預判，同時還可以模擬計算各種不同方案的預后[25]（p156-162）。其次，大數(shù)據(jù)技術促進了社會治理的精細化。治理的精細化要與社會的需求榫卯般相契合，既體現(xiàn)在質(zhì)態(tài)上，又有量態(tài)的要求。精細化治理的質(zhì)態(tài)體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)的處理與分析技術可以提取不同區(qū)域、不同群體的治理訴求，并可以動態(tài)跟蹤需求和變化，達致過程性的時間、地點及群體的持續(xù)性與針對性匹配，提升了社會治理的水平。精細化治理的量態(tài)變化則主要為大數(shù)據(jù)技術可以撇去以往對社會治理中細節(jié)、精準度的忽略，政府的系列政策與某些群體匹配度不足等缺陷，大數(shù)據(jù)技術可以給予豐富的數(shù)據(jù)形態(tài)與數(shù)據(jù)收集方式，因而分散的信息以及各種治理細節(jié)可以涓涓不斷地映入政府眼簾中，促成了精細化治理中多層級、多屬類的量的積累，補缺了社會治理量的單調(diào)性。

（二）大數(shù)據(jù)技術嵌入政府治理現(xiàn)代化的問題叢

恩格斯晚年對科學技術進步的思考認為，必須從物質(zhì)的各種實在形式和運動形式出發(fā)，而并非是過度自信的“獨斷”[26（]p387）。大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一種提倡技術理性的思路，即將一切社會現(xiàn)象簡約為一串串的數(shù)字，現(xiàn)代化對于技術理性的過度推崇帶來了一系列的弊端，大數(shù)據(jù)技術在嵌入政府治理現(xiàn)代化過程中也產(chǎn)生了諸多的問題，問題與問題之間彼此交錯，形成大數(shù)據(jù)問題叢，主要問題如下：

1.新技術與政府架構體系的適配風險。以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)及人工智能為代表的新信息技術之所以在商業(yè)領域“攻城拔寨”，本質(zhì)在于大數(shù)據(jù)等新信息技術與當下的商業(yè)形態(tài)匹配度高，商業(yè)組織結構的靈活性、快速學習能力及多樣態(tài)領域有利于技術的廣泛鋪陳，從而發(fā)揮出大數(shù)據(jù)技術的最大功效。而政府結構是科層制形態(tài)，不同的國情下黨與政府的結構更加復雜多元，總體上資源、權力在政府的流動體現(xiàn)為“縱向流”牽制引導“橫向流”，具體的工作要在橫向的協(xié)同中開展，縱橫向復雜的權力、利益及資源稟賦關系使得政府的應急反應鏈條時間普遍長于商業(yè)組織結構，導致政府架構體系的彈性不足，與大數(shù)據(jù)等新信息技術適配存在風險。當下完善國家創(chuàng)新體系，建設科技強國已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，不同層級政府關系的協(xié)調(diào)、政府組織內(nèi)部結構的優(yōu)化以及部門間職責的界定等如果不能與大數(shù)據(jù)等新信息技術發(fā)展同步前進，則大數(shù)據(jù)等新信息技術就會與政府架構體系發(fā)生肌體排異效應，從而導致大數(shù)據(jù)技術與政府架構體系的失配。大數(shù)據(jù)技術與政府架構體系的失配不僅僅限制了技術的賦能空間，同時技術也極易畸形蛻化，并與政府治理的歷史“頑疾”相結合。例如當下大數(shù)據(jù)技術使得算法得到普遍應用，在算法思維的侵入下管理走向頂格，個別樣本成為普遍要求，算法的理想模型忽視了社會的豐富性與個體的差異性。有的部門以個別作為典型樣本，布置了多種類型指標，出臺的考核辦法并非適合基層發(fā)展實際，而這些現(xiàn)象也時而出現(xiàn)在鄉(xiāng)村扶貧的過度留痕過程中，大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展與應用反而助推了新型的形式主義?？梢哉f，“技術形式主義”的根本導因在于新技術與政府架構體系的適配不足，政府的某部分組織結構在新技術中失去了該有的“人文”方位。

2.政府的控制力與公眾參與階段性的博弈偏移。大數(shù)據(jù)時代由于網(wǎng)絡技術的普及，移動終端的大眾化以及信息接入點的不斷豐富，使得更多的人在更便捷的場景中可以隨時隨地地接入互聯(lián)網(wǎng)，公眾既可以生成數(shù)據(jù)同時又可以通過App等方式觀察數(shù)據(jù)、更新數(shù)據(jù)，不斷提升自身的數(shù)據(jù)處理能力。以往政府是信息的絕對擁有主體，數(shù)據(jù)與信息代表著政府潛在的強勢控制力。如今，雖然我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，但是數(shù)據(jù)的開放與共享越來越代表著政府的透明度與政府治理社會的效能，大數(shù)據(jù)時代驅(qū)使政府盤活并開放更多的信息數(shù)據(jù)資源。同時公眾的信息檢索能力、檢索渠道等不斷趨于多元化，公眾在大數(shù)據(jù)時代可以更加立體地觀察政府的所作所為，大數(shù)據(jù)時代政府的權威信息主導地位不斷式微，信息的絕對領導權發(fā)生動搖，政府的控制力也在減弱。大數(shù)據(jù)時代給予了公眾自由便利的訴求表達與參與公共事務的機會，各類平臺為了流量也熱衷于設置“留言欄”“建議欄”等鼓勵公眾建言獻策，在此條件下公眾參與很可能進入無序的狀態(tài)，過度的參與會導致中心議題失焦，最終并不利于問題的及時處理。此外，可以預見的是，在大數(shù)據(jù)時代，隨著政府架構組織與大數(shù)據(jù)技術的逐步契合，政府的控制力會隨著技術的普及進一步增強，大數(shù)據(jù)不可避免會蛻化為社會規(guī)訓機制的構成要素，正如英國哲學家、法學家杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）“環(huán)形監(jiān)獄”的建立計劃一般，米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）根據(jù)邊沁構建的“環(huán)形監(jiān)獄”，形象提出全景敞視主義理論，他將其理解為一種旨在維護社會正常秩序的規(guī)訓機制[27（]p230-235）。因此，大數(shù)據(jù)時代政府的控制力與公眾參與對比隨著大數(shù)據(jù)技術的進步程度會發(fā)生階段性的偏移，政府控制力的強弱變化，公眾參與的有序與混亂（人性最難預估），強與弱、有序與混亂四者的排列組合無法做到精確預判，但是彼此圍繞大數(shù)據(jù)等新信息技術的博弈將會一直持續(xù)，未來要平衡與化解博弈困局，防止博弈進一步損害社會公平和公共利益。

3.數(shù)字鴻溝的非正義性與數(shù)據(jù)精度失真引發(fā)的決策風險。新信息技術具有普惠性，大數(shù)據(jù)紅利彌漫在社會中，每一個個體理論上都具有擁抱大數(shù)據(jù)機會的權利，然而由于地域、收入、教育、知識、技術基礎設施等多種現(xiàn)實性原因，部分民眾并沒有參與到大數(shù)據(jù)等新信息技術建構的“新世界”中。根據(jù)第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2020年6月，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為2.85億，占網(wǎng)民總數(shù)的30.6%，互聯(lián)網(wǎng)普及率達67.0%，其中農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為52.3%，城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)信息化水平差異雖在縮小，但是仍存在一定的差距[28]。城鄉(xiāng)融合在技術上并非城鄉(xiāng)一致化、同等化，數(shù)字鴻溝雖然在縮小，但是難以徹底抹平，因此政府面對實際存在的數(shù)字鴻溝，如果一廂情愿地依賴大數(shù)據(jù)等新信息技術來實現(xiàn)治理目標，則提供的公共服務質(zhì)量必然會存在參差不齊的現(xiàn)象，進而加劇數(shù)字鴻溝引致的隱性不公平，畢竟大數(shù)據(jù)的“三化”基因決定了無法一勞永逸地解決技術的鴻溝與社會公平問題。此外，大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)質(zhì)量的缺陷會直接影響政府的決策水平，甚至導致決策方向整體跑偏，雖然足夠的數(shù)據(jù)可以預測事物的發(fā)展趨勢，但是政府過分依賴數(shù)據(jù)決策并非高枕無憂，數(shù)據(jù)質(zhì)量如果較差的話，數(shù)據(jù)指標則無法達到量化的目的，數(shù)據(jù)分析便存在誤導的可能性，信息可視化圖表必然也會偏離實際情形。不僅如此，在現(xiàn)實情況中還存在大量的數(shù)據(jù)造假行為，借助統(tǒng)計工具美化數(shù)據(jù)進行謀利的現(xiàn)象，正如英國政治家本杰明·迪斯雷利（Benja?min Disraeli）所言，有三種謊言：謊言，該死的謊言，還有統(tǒng)計數(shù)據(jù)。此外，政府在提升公共管理與服務水平的智能化時，除去數(shù)據(jù)的精準度失真問題，還面臨著錯誤的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)與解讀、數(shù)據(jù)盲點等現(xiàn)實性問題，大數(shù)據(jù)技術歸根到底是人類的設計產(chǎn)出物，因此其并不能完全跳脫曲解、隔閡與成見，也無法永遠遠離權力、資本及政治社會化過程。

四、大數(shù)據(jù)時代政府治理現(xiàn)代化的策略回應

（一）調(diào)和失配風險，構建混序共長的生態(tài)體系

大數(shù)據(jù)等新信息技術沖擊了傳統(tǒng)政府的科層組織，政府要適應這一潮流首先要從自身起始，持續(xù)優(yōu)化架構體系，調(diào)和自身體系與大數(shù)據(jù)技術的失配風險。一方面，政府要注重頂層設計及地方較高層次的技術統(tǒng)籌，要讓大數(shù)據(jù)技術等相關部門真正的“動”起來，借此主導大數(shù)據(jù)等新信息技術發(fā)展的整體設計。另一方面，要積極創(chuàng)造條件協(xié)同優(yōu)化橫向的部門、層級、轄區(qū)等職能與權責體系，使大數(shù)據(jù)技術在相關部門的效能實踐中“活”起來。當然這一過程還涉及政府內(nèi)部的諸多元素，要逐步調(diào)整政府的政策體系和治理結構，從宏觀的政策體系更新到政府內(nèi)部管理人員和工作人員的意識、工作能力和內(nèi)部文化的營造等方面，為政府數(shù)據(jù)治理改革提供系統(tǒng)性的支持，從根本上提升政府的精準施政能力，為社會公眾提供高水平的公共服務，助力地方經(jīng)濟社會的安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展[29（]p72-80）。詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）也警告，“現(xiàn)代國家機器的基本特征就是簡單化，國家的簡單化就像一張簡略的地圖。它們并未成功地表達他們所要描述的真實社會活動，它們只是表達了官方觀察員所感興趣的片段”[30（]p3）。政府治理現(xiàn)代化內(nèi)生相連政治、經(jīng)濟、社會、文化及生態(tài)的現(xiàn)代化，不僅僅是政府的“獨角戲”，調(diào)和大數(shù)據(jù)與政府架構體系的失配風險還需進一步構建混序共長的生態(tài)體系。混序共長的生態(tài)體系強調(diào)的不僅僅是政府架構體系與大數(shù)據(jù)技術的適配，還有市場、社會及各類組織與技術屬性的良性融入，從而以技術為核心構建起循環(huán)的生態(tài)體系?；煨蚬查L的生態(tài)體系的核心在于組織結構與大數(shù)據(jù)等新信息技術的匹配與聯(lián)動，其與技術發(fā)展及存在的風險互相應和，這一體系下塑形的混合治理形式位于市場治理與政府層級治理之間，兼具兩者之屬性，更具靈活性與穩(wěn)定性。因此，在大數(shù)據(jù)時代，推進構建混序共長的生態(tài)體系要在系列正式制度安排與非正式制度安排下，通過技術相關的多項機制（決策機制、約束機制、適應機制、反饋機制及激勵機制等）的踐行與探索來實現(xiàn)落地，最終解決大數(shù)據(jù)等新信息技術的適配問題。

（二）以人為本，均衡調(diào)整多元主體的跨域博弈

政府治理的現(xiàn)代化內(nèi)涵包括治理能力的現(xiàn)代化與治理體系的現(xiàn)代化，大數(shù)據(jù)技術提升了政府的治理能力，大數(shù)據(jù)等新信息技術“潤物細無聲”，在不知不覺中已經(jīng)開始擴散至基層社會，并扎根生長。然而大數(shù)據(jù)也革新了治理體系，政府的控制力在大數(shù)據(jù)時代呈現(xiàn)由弱至強的搖擺變化，公眾在這一過程中數(shù)據(jù)素養(yǎng)與數(shù)據(jù)能力逐步提升，在社會公共議題中彰顯身份、闡述立場的訴求越來越高。政治的變幻莫測代表著政府的控制力與公眾參與可能出現(xiàn)階段性的錯位，特別是在政府控制力弱而公眾參與爆發(fā)式增長的現(xiàn)象中，大數(shù)據(jù)技術對此有著“推波助瀾”的作用。大數(shù)據(jù)的發(fā)展促成了政府治理體系現(xiàn)代化中多元主體（政府、市場及社會）的進一步融合，技術市場中包含各類型的企業(yè)，社會中又有媒體、社會組織以及公眾等主體，同時主體間交錯縱橫，比如公眾既是社會主體，又是市場中技術的消費者與體驗者，而政府也是重要的市場技術購買者。大數(shù)據(jù)時代，從數(shù)據(jù)的開放到數(shù)據(jù)的開發(fā)、應用，從數(shù)據(jù)決策治國到規(guī)避和應對大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)與風險都離不開政府、市場、社會等大數(shù)據(jù)利益相關主體間的合作[31（]p87-96）。合作并非總是一帆風順，其中必然也內(nèi)含主體間的博弈，博弈的動機是什么？驅(qū)動因素是什么？大數(shù)據(jù)時代多元主體圍繞技術的跨域博弈在資本的催化下更加復雜，中國政治體制顯然也一直警惕技術資本對于中國特色社會主義的過度擾動。2020年12月11日召開的中共中央政治局會議首次明確提出要強化反壟斷和防止資本無序擴張，回應了社會輿論對于大數(shù)據(jù)等新信息技術可能形成的“數(shù)據(jù)霸權”的關注，特別是新技術巨頭逐步構筑的“贏家通吃”的壟斷優(yōu)勢，其利用資本優(yōu)勢不斷對外擴張，掌握著豐富的公共資源與個人信息資源，涉足領域逐步細分化，既妨害社會公平，又給社會發(fā)展帶來了巨大風險。因此要警惕防范新技術企業(yè)如海外的科技巨頭一般，在資本的加持下進一步向社會政治領域滲透。大數(shù)據(jù)等新信息技術的創(chuàng)新發(fā)展要均衡調(diào)整不同主體的利益，防止因利益的混亂博弈而陷入發(fā)展的泥淖，根本原則要以人民為中心，注重人的過程參與及真實的體驗感，不能一味地被資本裹挾，狂飆突進，否則只會與人民的利益背道而馳，最終走向技術的“異化”。

（三）共存共享為愿景，溝通技術—治理領域知識

大數(shù)據(jù)時代對于數(shù)字的素養(yǎng)與處理能力決定著不同主體在大數(shù)據(jù)場景中的延展程度，新技術在逐漸進入尋常百姓家，在政府治理中的作用也在不斷凸顯，然而大數(shù)據(jù)技術知識更多地掌握在政府、技術專家以及市場主體手中。在政府治理現(xiàn)代化的背景下，技術專家、技術企業(yè)乃至于政府的知識存在片面性，執(zhí)行、判斷以及做出決策時往往容易忽略局部的實際情況，過度信賴大數(shù)據(jù)技術的賦能效果，以大數(shù)據(jù)技術剛性鋪陳技術工具。然而技術性的規(guī)劃會進一步損害事物本身的生長模式，以技術入侵生長規(guī)律，最終即使完成了治理過程，也會付出“看不見”的巨大的人力、物力、財力及心理建設與復原成本，繃緊了治理的協(xié)同紐帶，使得政府治理體系失去了該有的自然及人文彈性。此幅景象的導因在于大數(shù)據(jù)知識與治理領域知識存在脫節(jié)現(xiàn)象，在新信息技術革命的浪潮下，治理領域的知識主體處于旁觀者的角色，而大數(shù)據(jù)等新信息技術具有不同的應用場景，一旦超出治理領域知識主體的承載接受范疇則會出現(xiàn)功能異化與泛化的問題。治理領域的知識主體具有領域知識經(jīng)驗，但對新信息技術的原理、可應用場景等缺乏足夠的、準確的認識，甚至在有些問題上還存在認知偏差，因此不能敏銳地覺察到哪些技術手段能夠有效解決自己工作中的難題，并且可能在某些問題上被商業(yè)炒作所誤導，出現(xiàn)判斷錯誤，導致其未能在社會治理創(chuàng)新中真正起到主導作用[32（]p38-50）。因此，解決領域知識脫節(jié)問題的最有效途徑是跨界合作，其中學科的合作與跨界至關重要。2019年教育部、科技部等13個部門聯(lián)合啟動全面推進新工科、新醫(yī)科、新農(nóng)科、新文科建設，新文科是以繼承與創(chuàng)新、交叉與融合、協(xié)同與共享為主要途徑，促進多學科交叉與深度融合，推動傳統(tǒng)文科的更新升級，從學科導向轉向以需求為導向，從專業(yè)分割轉向交叉融合，從適應服務轉向支撐引領[33]，其中如“理+文”的計算法學、金融科技及大數(shù)據(jù)管理與應用等專業(yè)屬于溝通技術—治理領域知識的探索。只有通過跨界來整合鍛造領域知識，促成技術—治理領域知識之間的有效溝通，才能進一步邁向知識的共存與共享的美好愿景，助力政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提升。

（四）縮小數(shù)字鴻溝，增能賦權另類“貧困”群體

面對大數(shù)據(jù)技術帶來的隱憂，最好的應對方式不是單向度地選擇或排斥，相反，以一種開放的、包容的態(tài)度去對待和整合各種轉型相關的理念與實踐才是轉型期制度變遷的應有之義[34（]p47-56）。數(shù)字鴻溝作為橫亙在技術與人本之間的溝壑，如果任由其演變會影響社會的公平，數(shù)字鴻溝警醒著我們技術并非獨立而存在，而是要與管理相融合。數(shù)字的另類“貧困”主要指處于數(shù)字鴻溝另一岸的弱勢群體（老人、兒童及殘障人士），體現(xiàn)為數(shù)字技能與知識的匱乏，進而導致此群體在新信息技術時代工作、生活、就業(yè)及教育等方面面臨著被動的技術空間擠壓的困境。如以老人群體為例，根據(jù)中央網(wǎng)信辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年3月，我國網(wǎng)民規(guī)模超過9億，然而60歲及以上網(wǎng)民占比僅為6.7%，這表明有相當數(shù)量的老年人并沒有及時搭上新信息技術時代的高速列車。湖北宜昌老人冒雨用現(xiàn)金交醫(yī)保被拒，湖北廣水94歲老人被抬到銀行做人臉識別等新聞頻繁見諸報端。因此，要通過增能賦權來填平數(shù)字鴻溝，預防另類的數(shù)字“貧困”。一方面頂層設計與規(guī)劃至關重要，2020年11月25日中國政府網(wǎng)公布了《國務院辦公廳印發(fā)關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，要求切實解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難[35]。另一方面要讓大數(shù)據(jù)技術主動去適應增能賦權弱勢群體，如上海長寧區(qū)江蘇路街道為轄區(qū)內(nèi)1200余名獨居老人安裝智能水表、智能門磁、煙感報警器等設備，并接入“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺。大數(shù)據(jù)不應該是冷冰冰的技術工具，效率與公平都要得到尊重與考量，智能化技術在高歌猛進的時候也要等等弱勢群體的步伐，科技向善，大數(shù)據(jù)技術只有做到“童叟無欺”，才可以存有溫度，營造技術與人其樂融融的互助美景。

五、結語

數(shù)字技術推動了政府治理變革，推進了政府管理與社會治理創(chuàng)新，已經(jīng)貫穿于治理現(xiàn)代化各個環(huán)節(jié)之中，大數(shù)據(jù)的技術本相與政治化、權力化及社會化“三化”基因掩藏于大數(shù)據(jù)賦能政府治理的過程以及存在的問題叢中。問題叢表現(xiàn)在多個方面，然而未聚焦問題的本因并非忽略這一因素，問題的本因也非旁枝末節(jié)，大數(shù)據(jù)技術引致的系列問題的本因已經(jīng)呈現(xiàn)在大數(shù)據(jù)的技術本相以及“三化”基因中。一方面，大數(shù)據(jù)技術的賦能過程包括政府組織體系的優(yōu)化以及豐富的應用場景等，與技術的政治化、社會化密切相關；另一方面，大數(shù)據(jù)技術的問題叢，諸如公共參與的擴張、數(shù)字鴻溝及社會不公平等現(xiàn)象又與大數(shù)據(jù)的權力化基因有關，當然其中也滲透著大數(shù)據(jù)技術的政治化與社會化，比如技術專家、技術精英的專業(yè)知識以及個人基于技術的研判本身就是社會化的過程。因此，大數(shù)據(jù)技術與政府治理現(xiàn)代化之間的關系研究，包括賦能過程以及存在的問題叢本身其實就是大數(shù)據(jù)作為一種技術的本相，即規(guī)范性技術的定義，同時也鐫刻著大數(shù)據(jù)技術的“三化”基因痕跡。大數(shù)據(jù)技術對于政府治理現(xiàn)代化的影響是多方面的、立體化的，無論如何著墨包括移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術在內(nèi)的信息技術的發(fā)展對增強國家治理有效性上的作用，都不足以刻畫技術賦權對國家治理影響的完整圖像[36]（p104-114）?？梢灶A見的是，大數(shù)據(jù)這一新要素將在與政府治理現(xiàn)代化的耦合中產(chǎn)生更加絢麗的火花，大數(shù)據(jù)技術也將驅(qū)動政府治理邁向新的圖景。