薛超莉，趙丹丹，束余聲，Amanda Lee

（1.江蘇省蘇北人民醫(yī)院a.麻醉科；b.院部，江蘇 揚(yáng)州 225001；2.揚(yáng)州大學(xué)護(hù)理學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225001；3.英國赫爾大學(xué)健康科學(xué)學(xué)院 院長室，HU6 7RX）

災(zāi)害管理是指管理資源和職責(zé)以處理緊急情況下所有關(guān)于人道主義方面的事務(wù)，包括準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)，以減輕災(zāi)害事件的影響[1]。災(zāi)害事件不可預(yù)測，但通過彈性災(zāi)害管理系統(tǒng)響應(yīng)可有效降低傷亡率。三域模型災(zāi)害管理框架由韓國學(xué)者Kyoo于2017年采用質(zhì)性內(nèi)容分析法開發(fā)得出[2]，該模型將災(zāi)害管理分為災(zāi)難、人類行為和環(huán)境中的不確定因素3個領(lǐng)域，涵蓋災(zāi)害管理的各方面，對于構(gòu)建災(zāi)害管理體系具有指導(dǎo)意義。目前，國際災(zāi)害管理議程已將減災(zāi)備災(zāi)納入衛(wèi)生保健工作以全面增強(qiáng)應(yīng)災(zāi)彈性[3]，同時也指出了護(hù)理學(xué)科在災(zāi)害管理領(lǐng)域的重要角色價值。筆者以三域模型框架為理論依據(jù)進(jìn)行對比分析，提出了中國、英國和以色列在災(zāi)害管理領(lǐng)域的優(yōu)缺點(diǎn)，為完善其災(zāi)害管理體系提供了理論依據(jù)，同時提出了護(hù)理人員在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的重要角色。國際社會是一個命運(yùn)共同體，不同國家的災(zāi)害管理應(yīng)實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，同時基于本國國情，不斷改進(jìn)，最終構(gòu)建具備彈性復(fù)原力的適合國際社會應(yīng)災(zāi)的統(tǒng)一災(zāi)害管理體系。

1 基于三域模型理論框架的比較

三域模型災(zāi)害管理理論框架包括災(zāi)難、人類行為和環(huán)境中的不確定因素3大領(lǐng)域。災(zāi)難領(lǐng)域是影響災(zāi)害管理的核心因素；人類行為領(lǐng)域環(huán)繞在災(zāi)害領(lǐng)域外圍，包括安全需求、健忘、激勵方案、減災(zāi)和實現(xiàn)可持續(xù)性；環(huán)境的不確定性包含各種影響災(zāi)害事件進(jìn)展和實施災(zāi)害管理的不確定因素，環(huán)繞在整個框架的最外圍。三域模型災(zāi)害管理框架的各個領(lǐng)域和因素間相互聯(lián)系，相互制約。

1.1 災(zāi)害事件 中國、英國和以色列由于不同的歷史背景和地域特點(diǎn)導(dǎo)致災(zāi)害類型略有差別，中國的災(zāi)害事件以自然災(zāi)害為主，英國則主要為人為災(zāi)害，而以色列由于歷史因素，其災(zāi)害事件主要表現(xiàn)為戰(zhàn)爭。表1展示了3個國家近50年來發(fā)生的災(zāi)害事件以及其對災(zāi)害管理的影響。

表1 3個國家災(zāi)害事件與災(zāi)害管理的比較

1.2 人類行為因素 人類行為因素從不同方面為管理者完善災(zāi)害管理體系建設(shè)提供了依據(jù)，并通過法律法規(guī)、政策制度、彈性構(gòu)建、評估系統(tǒng)和教育培訓(xùn)等手段對災(zāi)害管理實施干預(yù)。表2分析了3個國家的人類行為因素對其災(zāi)害管理各個階段的干預(yù)措施以及對災(zāi)害管理的影響。

表2 3個國家人類行為因素在災(zāi)難周期中的災(zāi)害管理比較

1.3 環(huán)境中的不確定因素 外界不確定因素的疊加出現(xiàn)以及相互作用增大了災(zāi)害管理的難度，表3展示了3個國家在災(zāi)害管理中面臨的環(huán)境中不確定因素以及其對災(zāi)害管理的影響。

表3 3個國家不確定因素與災(zāi)害管理的比較

2 討論

2.1 災(zāi)害事件對災(zāi)害管理的影響 全球氣候變化和國際關(guān)系的演變，導(dǎo)致災(zāi)害事件多元化頻繁發(fā)生，各國也在積極應(yīng)對災(zāi)害事件的經(jīng)驗中形成各具特色的災(zāi)害管理制度。我國以自然災(zāi)害為主，2003年爆發(fā)的非典肺炎為我國的公共衛(wèi)生事件敲響了警鐘，使我國的災(zāi)害管理從以應(yīng)對自然災(zāi)害為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對各種類型災(zāi)害事件的全面應(yīng)急管理模式。我國的災(zāi)難管理是自上而下的集權(quán)管理模式，在指揮、協(xié)調(diào)和災(zāi)害教育方面，應(yīng)推進(jìn)政治改革以解決災(zāi)害管理的結(jié)構(gòu)性問題[22]。英國以人為災(zāi)害為主，災(zāi)害管理更加重視災(zāi)害應(yīng)急計劃、應(yīng)變能力和響應(yīng)，提出通過災(zāi)難演習(xí)可以測試、培訓(xùn)和驗證應(yīng)急計劃的適用性[23]。盡管英國已發(fā)布“應(yīng)急準(zhǔn)備”要求管理部門實施救援演練，但民事應(yīng)急秘書部并未提供實施演練的具體操作標(biāo)準(zhǔn)指南，導(dǎo)致救援部門在設(shè)計災(zāi)難演習(xí)時缺乏理論指導(dǎo)，也不清楚通過災(zāi)難演習(xí)究竟應(yīng)該提高哪些救援技能和救災(zāi)能力。以色列的災(zāi)害類型則以戰(zhàn)爭和恐怖主義襲擊為主，災(zāi)害管理關(guān)注于應(yīng)急響應(yīng)和創(chuàng)傷處置。以色列創(chuàng)建了獨(dú)特的創(chuàng)傷系統(tǒng)，通過繼續(xù)教育、人力培訓(xùn)、動力支持和團(tuán)隊合作增強(qiáng)創(chuàng)傷系統(tǒng)的應(yīng)災(zāi)能力。同時以色列重視多學(xué)科聯(lián)合救援演練，這一點(diǎn)與英國的政策相似，但是以色列提倡使用國家比例尺設(shè)計災(zāi)難事件，能夠更真實的模擬災(zāi)難現(xiàn)場，提高演練質(zhì)量，這一點(diǎn)值得中國和英國借鑒學(xué)習(xí)。

2.2 人類行為因素對災(zāi)害管理的影響 人類行為因素主要通過發(fā)揮人的主觀能動性，制定相關(guān)法律法規(guī)和政策、制度以完善災(zāi)害管理。這些干預(yù)措施從不同角度對實施災(zāi)害管理提供了支持，但也存在弊端。中國頒布的《國家自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》重新建立了災(zāi)害管理體系，落實了詳細(xì)的操作指南，這一點(diǎn)優(yōu)于英國；但其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級響應(yīng)和職能劃分制的災(zāi)害管理運(yùn)營機(jī)制，不利于災(zāi)害管理各個機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與聯(lián)系[24]，而以色列的災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)則由最高衛(wèi)生局統(tǒng)籌規(guī)劃，利于災(zāi)時協(xié)調(diào)合作。英國的災(zāi)害管理強(qiáng)調(diào)促進(jìn)中央和地方政府、基層機(jī)構(gòu)、緊急應(yīng)急人員組織、私營和志愿部門以及歐盟和北約組織的合作，并定期組織救援演練和測試，這一點(diǎn)與以色列類似，且都重視社會彈性復(fù)原力的建設(shè)。以色列將信息技術(shù)運(yùn)用于防災(zāi)系統(tǒng)，響應(yīng)了新時期災(zāi)害管理的發(fā)展要求[25]，并在全球部署災(zāi)難現(xiàn)場以提供醫(yī)療救治，值得中國和英國借鑒學(xué)習(xí)。此外，以色列將道德倫理和心理康復(fù)納入災(zāi)害管理體系，強(qiáng)調(diào)了災(zāi)害救援中醫(yī)療優(yōu)先權(quán)和心理健康的重要性。而中國和英國的災(zāi)害管理體系中也已融入人道主義和心理康復(fù)體制建設(shè)。

2.3 環(huán)境中不確定因素對災(zāi)害管理的影響 環(huán)境中的不確定因素具備易變性，這要求災(zāi)害管理必須具備足夠的彈性應(yīng)變能力。我國面臨的人員、制度、基礎(chǔ)設(shè)施和資源分配不均衡等不確定因素雖然影響了災(zāi)害管理質(zhì)量，但也促進(jìn)了災(zāi)害管理體系的完善。我國的應(yīng)急管理體系與災(zāi)害政治間的關(guān)系使得決策管理層能夠在災(zāi)時作出有效決策[16]，這種集權(quán)管理模式有利于災(zāi)時部署任務(wù)，并促進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，而英國和以色列的災(zāi)害管理由國家級災(zāi)害管理組織實施部署，這可能會產(chǎn)生由于不同組織和機(jī)構(gòu)間的意見不統(tǒng)一而導(dǎo)致救援沖突。現(xiàn)階段，我國的災(zāi)害管理以防災(zāi)減災(zāi)為主，在防災(zāi)機(jī)制、保障機(jī)制、災(zāi)后救濟(jì)以及恢復(fù)重建機(jī)制方面均顯示充分的彈性復(fù)原力，與英國和以色列相似。英國的災(zāi)害管理更關(guān)注于風(fēng)險評估及預(yù)防，強(qiáng)調(diào)利用新資源制定災(zāi)害應(yīng)急計劃、組織緊急狀態(tài)訓(xùn)練并完善災(zāi)害準(zhǔn)備資料[18]。其災(zāi)害準(zhǔn)備包括關(guān)鍵人員和組織的風(fēng)險評估、業(yè)務(wù)管理連續(xù)性和應(yīng)急計劃，這一點(diǎn)與以色列類似，兩國都通過政策支持承認(rèn)災(zāi)害演練的重要性。以色列的災(zāi)害感知模式的分析表明公共衛(wèi)生的決策者也應(yīng)提高抗災(zāi)力[20]，提出有必要研究個人備災(zāi)行為的動機(jī)背后隱藏的心理機(jī)制，這有助于管理者制定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險溝通和公眾參與策略。此外，以色列創(chuàng)建了創(chuàng)傷系統(tǒng)以全面實施災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)，創(chuàng)傷系統(tǒng)針對包括公共志愿者在內(nèi)的所有救援人員實施教育和培訓(xùn)，同時促進(jìn)政府制定防災(zāi)能力干預(yù)措施，對于國際災(zāi)害管理具有指導(dǎo)意義。

3 啟示

3.1 明確護(hù)理學(xué)科在災(zāi)害管理中的職能范疇 隨著護(hù)理學(xué)的迅速發(fā)展，國際社會對護(hù)理人員提出了新的呼吁和要求，尤其在公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)對中，護(hù)理人員的職能范疇逐步拓寬至災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時救援、災(zāi)后康復(fù)、健康教育、心理疏導(dǎo)等。

3.2 定位護(hù)理人員在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的重要角色 2019年[26]，《柳葉刀》發(fā)表文章：“2020年，釋放護(hù)理的巨大潛力”呼吁各國政府及全球衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)充分意識到護(hù)理人員的價值和潛力，為護(hù)士提供更廣泛、更多層面的資源和支持。2019年[27]，新冠肺炎爆發(fā)以來，我國先后共4.26萬余名醫(yī)護(hù)人員前往湖北實施支援救治，其中護(hù)士2.86萬名，占比接近70%。在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中，護(hù)理人員能夠充分基于自身專業(yè)理論知識、技能實施消毒隔離、隔離救治與護(hù)理，并能通過有效的心理護(hù)理策略幫助患者樹立康復(fù)信心、提高災(zāi)后彈性復(fù)原力，同時將健康教育貫穿于災(zāi)害救援的全過程，一方面促進(jìn)護(hù)患關(guān)系正向發(fā)展，另一方面不斷提高患者的知識水平。

3.3 關(guān)注災(zāi)前預(yù)防，對公眾開展相關(guān)知識的健康教育活動 目前，護(hù)理人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注災(zāi)前預(yù)防，堅持繼續(xù)教育的學(xué)習(xí)，不斷扎實自身理論基礎(chǔ)，掌握學(xué)科發(fā)展前沿與動態(tài)，并采用多媒體、宣傳冊、公益講堂、信息化平臺等渠道提升公眾對于公共衛(wèi)生知識的認(rèn)識水平。