錢洪羽

【編者按】本案例以審計中發(fā)現(xiàn)的個別人員公務(wù)卡透支授信額度違規(guī)套現(xiàn)行為、結(jié)合違紀(jì)案件進(jìn)行評析和思考，指出當(dāng)前在公務(wù)卡使用管理中還存在不少隱患和漏洞，針對出現(xiàn)的新情況、新問題要有對策分析，必須引起各單位高度重視，進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)卡使用的監(jiān)控管理，有效防范資金風(fēng)險，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。

一、案例要情

王某，男，××消防救援站站長，大隊級副職，二級指揮員消防救援銜。違反組織紀(jì)律主要違紀(jì)事實如下：一方面利用集中保管基層隊站所有隊員的公務(wù)卡的機(jī)會，透支公務(wù)卡授信額度套現(xiàn);另一方面，以家庭需要資金為由讓有關(guān)人員從銀行借貸錢款再借其使用，實際用于網(wǎng)絡(luò)賭博。在總隊多次開展的賭博借貸問題專項排查整治活動中，未向組織報告，隱瞞借貸事實。自2015年12月至2019年12月，通過公務(wù)卡違規(guī)套現(xiàn)，先后向有關(guān)人員、信用卡和網(wǎng)絡(luò)平臺借款，時間跨度較長，人員涉及較多且數(shù)額較大。

二、公務(wù)卡結(jié)算方式使用的相關(guān)背景

公務(wù)卡結(jié)算方式是財政部為進(jìn)一步深化財政國庫集中支付制度改革，提高財政資金使用效率，規(guī)范財務(wù)管理，盡量減少現(xiàn)金支付結(jié)算和現(xiàn)金流量，提高支付透明度，簡化行政事業(yè)單位財務(wù)結(jié)算與報銷流程，降低往來水平和財務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理而推出的一項財政改革措施。公務(wù)卡是具有一定透支額度與透支免息期，主要用于公務(wù)活動開支的一種貸記卡。

2007年7月，財政部為了加強(qiáng)監(jiān)控和管理還專門與中國人民銀行一起制定了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，隨即公務(wù)卡結(jié)算方式在全國開始推行。公務(wù)卡的實施有效解決了預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金行為難以有效監(jiān)管以及小額支出不便銀行轉(zhuǎn)賬的問題。

2016年1月，財政部和中國人民銀行出臺了《財政部 人民銀行關(guān)于印發(fā)〈單位公務(wù)卡管理辦法（試行）〉的通知》（財庫〔2016〕8號），并選擇江蘇省和深圳市作為試點地區(qū)，待條件成熟也將全國推廣，這是對現(xiàn)行公務(wù)卡制度的豐富和完善，也是深化公務(wù)卡制度改革的一項重大舉措。將來公務(wù)卡必將在預(yù)算制度改革和財政財務(wù)管理方面扮演越來越重要的角色。但在近年來的審計中發(fā)現(xiàn)公務(wù)卡在使用和管理中，存在一些新情況、新問題并具有一定的普遍性，應(yīng)引起高度關(guān)注和重視。

三、公務(wù)卡的定義

公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷的銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)貸記卡（信用卡），公務(wù)卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監(jiān)督”的操作方式。它除了具有普通貸記卡所須的透支額度和透支免息期功能外，與普通貸記卡的主要區(qū)別在于：一是持卡人為預(yù)算單位的在職人員，開卡時必須由單位確認(rèn)其身份;二是主要用于公務(wù)活動開支;三是享受銀行免收年費、溢繳款本地提現(xiàn)免手續(xù)費等優(yōu)惠。公務(wù)卡也可視同普通信用卡用于個人支付結(jié)算，所發(fā)生的一切支出由持卡人自行承擔(dān)，預(yù)算單位不承擔(dān)因個人消費行為引致的一切責(zé)任。

四、目前公務(wù)卡管理使用中出現(xiàn)的新情況、新問題

1.在公務(wù)卡的使用方面：一是公務(wù)卡使用率偏低。部分單位指戰(zhàn)員公務(wù)卡辦理后未認(rèn)真執(zhí)行公務(wù)卡使用規(guī)定，導(dǎo)致未能正常使用，未及時維護(hù)更新公務(wù)卡信息，存在未激活、掛失、遺失以及辦理證件仍為原警官證未更改為身份證，還有個別外單位調(diào)入消防員持有公務(wù)卡等情況。因公務(wù)卡屬于信用卡的范疇，具有一定的免息期限，如果持卡人出差時間長，沒有在還款周期內(nèi)及時報銷還款，或者因財務(wù)人員還款不及時，出現(xiàn)超期還款產(chǎn)生利息、滯納金，公務(wù)卡持卡人會產(chǎn)生個人信用風(fēng)險，使個別公務(wù)卡成為休眠卡。二是個人公務(wù)卡當(dāng)成單位銀行賬戶使用。使用公務(wù)卡同時大量使用備用金、其存在漏洞為單位資金失去監(jiān)督和控制，大量現(xiàn)金收支通過公務(wù)卡，且滯留在個人公務(wù)卡上單位收入在單位財務(wù)賬面無如何反映，其表面現(xiàn)象系在使用公務(wù)卡同時大量使用備用金，只有持卡人將資金轉(zhuǎn)入單位財務(wù)賬時，收入或往來才能反映出來，極易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞和財政資金流失。在實施公務(wù)卡中，還大量使用備用金，并且不及時報賬，影響單位收支反映的真實性。造成財務(wù)管理漏洞、缺乏有效監(jiān)管。三是不規(guī)范使用公務(wù)卡辦理支出業(yè)務(wù)。部分單位公務(wù)性支出報銷未能根據(jù)《公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄》使用公務(wù)卡結(jié)算，仍存在使用個人信用卡或銀行卡結(jié)算情況。而且公務(wù)卡結(jié)算報銷時必須附有刷卡消費簽單和公務(wù)卡消費查詢清單，公務(wù)卡僅用于辦理人民幣支付結(jié)算業(yè)務(wù)。

2.在公務(wù)卡的管理方面：一是公務(wù)卡持卡人保管不善。持卡人未按要求保管公務(wù)卡，存在基層隊站主官集中保管造成公務(wù)卡透支授信額度套現(xiàn)的情況。二是退出人員未及時辦理注銷。部分指戰(zhàn)員在復(fù)、轉(zhuǎn)、退時未辦理注銷手續(xù)。三是公務(wù)卡管理基礎(chǔ)工作薄弱。部分單位對本單位指戰(zhàn)員所持公務(wù)卡數(shù)量底數(shù)不清，管理存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是對于指戰(zhàn)員工作單位調(diào)動后未及時統(tǒng)計和變更公務(wù)卡單位信息。四是使用個人儲蓄卡代行公務(wù)卡職能。只開設(shè)了個人卡，未開設(shè)單位卡，將個人銀行卡當(dāng)成單位銀行賬戶使用，導(dǎo)致公款私用、公私混用;一個單位只辦理了一張個人公務(wù)卡，由出納一個人掌管使用。五是公務(wù)卡收支控制缺失。單位出納使用多張銀行卡辦理單位現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，導(dǎo)致收支失控;使用公務(wù)卡存取大量現(xiàn)金，致使收入支出管理混亂，收入流失、支出失控;單位財務(wù)核算時未將經(jīng)持卡人簽名的消費交易憑條作為會計原始憑證進(jìn)行審核和管理，導(dǎo)致公務(wù)卡支出控制缺失。

3.在公務(wù)卡的監(jiān)管方面：一是未實施有效動態(tài)監(jiān)控。對公務(wù)卡管理和使用監(jiān)管不力，未建立和實施對公務(wù)卡管理的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，未能及時發(fā)現(xiàn)和糾正公務(wù)卡使用和管理中出現(xiàn)的新情況、新問題。比如：持卡人和商家串通一氣，持卡人公務(wù)消費時故意多刷卡，虛開發(fā)票，商家為了增加客源，給刷卡人一定的回扣，這些消費背后的真實性無法僅僅通過公務(wù)卡結(jié)算進(jìn)行辨別。二是公務(wù)卡消費缺少前端控制。在實際工作中，只有在支付結(jié)算后公務(wù)卡消費明細(xì)信息才反饋到國庫支付系統(tǒng)，并且在公務(wù)卡持有人進(jìn)行財務(wù)報銷時財務(wù)人員才在系統(tǒng)里進(jìn)行相關(guān)信息審核。因此，無法對公務(wù)卡消費進(jìn)行事前和事中控制，從而無法有效防止“虛開發(fā)票”惡意“盜刷公務(wù)卡”套取資金等違規(guī)行為的發(fā)生。

五、在公務(wù)卡使用管理中應(yīng)注意的事項

1.嚴(yán)禁預(yù)算單位將非本單位工作人員納入公務(wù)卡管理范圍、違規(guī)辦理公務(wù)卡報銷業(yè)務(wù)或查詢、泄漏本單位公務(wù)卡持卡人的私人交易信息;嚴(yán)禁持卡人違規(guī)使用公務(wù)卡、惡意透支、拖欠還款或?qū)⒎枪珓?wù)支出用于公務(wù)報銷;嚴(yán)禁發(fā)卡行對外泄漏與公務(wù)卡支出有關(guān)的各種數(shù)據(jù)資料。

2.持卡人在執(zhí)行公務(wù)中原則上不允許通過公務(wù)卡提取現(xiàn)金。公務(wù)卡也可用于個人支付結(jié)算業(yè)務(wù)，但不得辦理財務(wù)報銷手續(xù)，單位不承擔(dān)私人消費行為引致的一切責(zé)任。原則上每張公務(wù)卡的信用額度不超過5萬元、不少于2萬元。持卡人在規(guī)定的信用額度和免息還款期內(nèi)先支付，后還款。

3.發(fā)卡行應(yīng)按月向持卡人提供公務(wù)卡對賬單，并按照與持卡人約定的方式，及時向持卡人提供公務(wù)卡賬戶資金變動情況和還款提示等重要信息。發(fā)卡行可根據(jù)持卡人資信情況對其公務(wù)卡信用額度進(jìn)行調(diào)整，并及時通知持卡人和持卡人所在單位財務(wù)部門。其中，調(diào)增信用額度的，須事前經(jīng)持卡人所在單位財務(wù)部門同意。

4.預(yù)算單位在工作人員新增或調(diào)動、退休時，應(yīng)及時組織辦理公務(wù)卡的申領(lǐng)或停止使用等手續(xù)，并通知發(fā)卡行及時維護(hù)公務(wù)卡支持系統(tǒng)?，F(xiàn)有工作人員涉及公務(wù)卡的相關(guān)信息變動時，應(yīng)及時通知發(fā)卡行維護(hù)公務(wù)卡支持系統(tǒng)。與公務(wù)卡管理有關(guān)的信息維護(hù)、財務(wù)報銷、銀行劃款和動態(tài)監(jiān)控等業(yè)務(wù)，通過專門的公務(wù)卡支持系統(tǒng)輔助辦理。持卡人員承擔(dān)用卡經(jīng)濟(jì)責(zé)任、發(fā)卡行承擔(dān)掛失經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、預(yù)算單位承擔(dān)公務(wù)還款責(zé)任、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

六、審計相關(guān)意見建議

1.規(guī)范支付結(jié)算。公務(wù)性開支主動使用公務(wù)卡，嚴(yán)格按照“個人先行支付，單位審核報銷，財務(wù)實時監(jiān)控”原則，實行“一人一卡”實名制管理，明確持卡人職責(zé)，嚴(yán)禁違規(guī)使用公務(wù)卡、個人通過任何形式透支授信額度套現(xiàn)、惡意透支、拖欠還款或?qū)⒎枪珓?wù)支出用于公務(wù)報銷等行為，要按照規(guī)定及時辦理報銷結(jié)算，避免影響使用額度和單位、個人征信，強(qiáng)化風(fēng)險防范意識。

2.完善管理制度。研究制定與公務(wù)卡結(jié)算的相關(guān)財務(wù)管理及內(nèi)控制度，對公務(wù)卡的申辦、使用、報銷、還款等環(huán)節(jié)相關(guān)程序和各環(huán)節(jié)的職責(zé)作出明確規(guī)定，同時做好制度執(zhí)行前期的培訓(xùn)解釋工作，從而有效規(guī)范公務(wù)卡的具體使用與管理。要根據(jù)《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》等相關(guān)文件，認(rèn)真履行公務(wù)卡管理要求，落實專人負(fù)責(zé)指戰(zhàn)員公務(wù)卡管理工作，日常做好信息登記，理清持卡底數(shù)，發(fā)現(xiàn)問題立行立改，提升公務(wù)卡管控能力。對現(xiàn)有公務(wù)卡進(jìn)行全面清理，取消和停止用個人儲蓄卡代替公務(wù)卡使用，進(jìn)一步完善和修訂公務(wù)卡管理和使用規(guī)范，對在職人員未能正常使用的公務(wù)卡（如：未激活、掛失、過期等）辦理激活、補(bǔ)辦等相關(guān)業(yè)務(wù)，對逾期欠款的要辦理還款，對個人公務(wù)卡信息要及時更新;對已退出人員所持公務(wù)卡，按照規(guī)定及時辦理注銷。

3.明確使用范疇。明確個人公務(wù)卡和單位公務(wù)卡使用范疇和管理規(guī)定及違規(guī)使用責(zé)任和處理處罰規(guī)定，使用公務(wù)卡辦理業(yè)務(wù)要及時向所在單位財務(wù)部門申請辦理報銷手續(xù)，并依托公務(wù)卡支持系統(tǒng)，認(rèn)真審核公務(wù)卡報銷事項，要求報銷者提供在交易場所取得相應(yīng)的報銷憑證和公務(wù)卡刷卡交易憑證，對于批準(zhǔn)報銷的公務(wù)卡消費支出，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定時間，通過零余額賬戶辦理向公務(wù)卡的資金還款手續(xù)，提高支付透明度，簡化行政事業(yè)單位財務(wù)結(jié)算與報銷流程，降低往來水平和財務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理的目的實現(xiàn)。對使用單位公務(wù)卡要嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位專用存款賬戶和內(nèi)部控制規(guī)范的要求，嚴(yán)格管理和使用。杜絕通過公務(wù)卡提取現(xiàn)金，存取單位收入等超出公務(wù)卡使用范圍業(yè)務(wù)。

4.健全監(jiān)管機(jī)制。建立健全公務(wù)卡配套管理制度與監(jiān)督機(jī)制，全面加強(qiáng)公務(wù)卡使用監(jiān)督檢查。在公務(wù)卡制度實施過程中，必須堅持管理與監(jiān)督并重。各預(yù)算單位應(yīng)把公務(wù)卡支出監(jiān)控作為公務(wù)卡管理的重要環(huán)節(jié)，可采取公務(wù)消費事前申報審批備案制度，加強(qiáng)公務(wù)消費事前監(jiān)管，提高公務(wù)消費透明度，對公務(wù)消費事前嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算目錄，嚴(yán)格非公務(wù)卡結(jié)算支出報銷審批管理，從嚴(yán)控制非公務(wù)卡結(jié)算的現(xiàn)金支出事項，建立公務(wù)卡支出和現(xiàn)金支出報告制度，定期進(jìn)行支出分析。將刷卡消費的公務(wù)支出信息納入國庫支付系統(tǒng)與財政總賬系統(tǒng)，實施動態(tài)監(jiān)控，實時、全面、準(zhǔn)確反饋零余額賬戶向公務(wù)卡還款的支付信息，以及該筆報銷業(yè)務(wù)所對應(yīng)的公務(wù)卡明細(xì)消費信息，提高財政管理與監(jiān)督水平。

附件：

1.法條鏈接。

（1）中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法（2007.7.12;財庫〔2007〕63號）

（2）上海市市級預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法（2008.10.22;滬財庫〔2008〕45號）

（3）關(guān)于印發(fā)《武警消防部隊單位公務(wù)卡管理暫行辦法》的通知（2011.7.1;武消〔2011〕192號）

（4）關(guān)于實施武警消防部隊單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知（2012.12.31;武消〔2012〕379號）

（5）關(guān)于印發(fā)《單位公務(wù)卡管理辦法（試行）》的通知（2016.2.1;財庫〔2016〕8號）

（6）關(guān)于印發(fā)新修訂的《上海市消防總隊公務(wù)卡管理暫行辦法》的通知（2017.3.24;武滬消（后）字〔2017〕82號）

2.公務(wù)卡違規(guī)“套現(xiàn)”的主要表現(xiàn)方式。

包括POS機(jī)、虛擬POS機(jī)、具有POS 機(jī)功能的網(wǎng)貸平臺套現(xiàn)，常見渠道包括即付寶、拉卡拉、瑞銀信、樂刷寶、立刷、隨行付、聚富寶等。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害信用卡管理刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條規(guī)定：違反國家規(guī)定，使用銷售點終端機(jī)具（POS機(jī)）等方法，以虛構(gòu)交易、虛開價格、現(xiàn)金退貨等方式向信用卡持卡人直接支付現(xiàn)金，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法第二百二十五條的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪定罪處罰。實施前款行為，數(shù)額在100萬元以上的，或者造成金融機(jī)構(gòu)資金20萬元以上逾期未還的，或者造成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)損失10萬元以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百二十五條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，處五年以下有期徒刑或者拘役;數(shù)額在500萬元以上的，或者造成金融機(jī)構(gòu)資金100萬元以上逾期未還的，或者造成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)損失50萬元以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百二十五條規(guī)定的“情節(jié)特別嚴(yán)重”，處五年以上有期徒刑。

（作者單位：上海消防總隊）