■文 / 靖劍平 陶克菲

2021年的國務院政府工作報告中提出：在確保安全的前提下，積極有序發(fā)展核電。核安全法律法規(guī)是核能安全發(fā)展的基礎和保障，是核安全監(jiān)管工作的依據(jù)和指引，建立健全的法規(guī)體系，加強法規(guī)宣傳貫徹則是滿足政府報告中提到“確保安全”要求的前提。隨著世界核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，核安全監(jiān)管日益成為國際社會關注的焦點，特別是福島核事故后，中國、美國、法國、俄羅斯、日本等核電大國均結(jié)合本國情況進一步修改和完善了自身的法規(guī)體系。本文梳理了主要核電國家的法規(guī)體系，并對加強中國核安全法規(guī)宣貫提出了建議。

一、國外主要核電國家核安全法規(guī)體系概述

1.美國

美國作為世界上核電站數(shù)量最多的國家，也是核安全法律法規(guī)最為完善的國家之一，其核安全法規(guī)體系如圖1所示，可以分為四個層次。

第一層次為美國國會1946年批準的 《原子能法》。該法律是世界上第一部 《原子能法》。1954年，為了推動原子能的商業(yè)應用，美國對1946年的《原子能法》進行了大幅度的修訂，目前該法共22章320條，內(nèi)容涉及原子能利用活動的各項規(guī)定。

第二層次為聯(lián)邦法規(guī)。其中與核安全相關的要求包含在聯(lián)邦法規(guī)第10（能源）部分，如10CFR50生產(chǎn)和應用設施的執(zhí)照發(fā)放、10CFR71放射性材料的運輸和包裝、10CFR100反應堆選址準則等。

第三層次為美國核管會發(fā)布的管理導則。它提供了符合法規(guī)要求的指導和可行的解決辦法，按照不同的內(nèi)容，美國核管會將這些導則分為10個部分。

圖1 美國核安全法規(guī)體系

第四層次為美國核管會組織編寫的技術文件以及核電標準。技術文件分為兩個部分，一個是美國核管會下設的反應堆管理局負責編制的技術文件,另一個是美國核管會委托各種研究機構(gòu)完成的技術文件。核電標準是具體貫徹法規(guī)和導則的技術文件，主要包含在ASME、ANSI/ASN、ASTM、IEEE等。

2.法國

法國作為核電大國，核電依賴度長期居世界之首，但法國并沒有專門的原子能法，其原子能利用及管理活動的立法包含在環(huán)境保護、公眾衛(wèi)生和勞動保護等一般法律中。法國的法規(guī)體系也是由四個層次構(gòu)成，第一層次是法律，2006年，法國頒布了《核信息透明和核安全法》，對核安全監(jiān)管和透明提出了更高的要求；第二層次是法令，伴隨著《核信息透明和核安全法》，已有13個法令發(fā)布，這些法令屬于強制性規(guī)定；第三層次是技術導則，涵蓋了核安全的方方面面。其中，基本安全導則詳細描述了核安全署認可滿足相關法規(guī)所訂安全目標的可行做法；第四層次是核工業(yè)規(guī)范和標準，是對基本安全導則的細化，其編制的RCC系列標準在國際核電業(yè)界有著廣泛的應用。

3.俄羅斯

俄羅斯聯(lián)邦憲法規(guī)定，俄聯(lián)邦締結(jié)的國際公約具有高于國內(nèi)立法的最高優(yōu)先權，因此，相關國際公約處于俄羅斯利用原子能領域法規(guī)體系最頂層。在俄羅斯，其利用原子能領域法規(guī)體系通常分為四個層次（圖2）。

圖2 俄羅斯利用原子能領域法規(guī)體系

第一層次是聯(lián)邦法律。俄羅斯原子能利用領域的聯(lián)邦法律主要有1995年頒布的 《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》、1996年頒布的 《俄聯(lián)邦居民輻射安全法》和2011年頒布的 《俄羅斯聯(lián)邦放射性廢物管理法》。聯(lián)邦法律規(guī)定了原子能利用領域各種關系的基本框架和原則，是制定其他下層法律規(guī)范的基礎和依據(jù)，是核能利用的基本法。

第二層次是俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令和俄聯(lián)邦政府法令。聯(lián)邦法律中的許多規(guī)定都是原則性的，并不能作為直接的執(zhí)行法案。它們要求國家機構(gòu)制定和批準相關法律文件，以便實施和執(zhí)行聯(lián)邦法律。這便是聯(lián)邦總統(tǒng)令和聯(lián)邦政府法令，法律效力僅次于聯(lián)邦法律。

第三層次是核能利用的聯(lián)邦法規(guī)和規(guī)章。由俄聯(lián)邦自然資源與環(huán)境部發(fā)布的原子能利用領域的聯(lián)邦法規(guī)涉及核設施全壽期的核與輻射安全要求，包括保障活動管理、安全論證、質(zhì)量保證、選址、設計、建造、運行、退役和應急等各個方面。

第四層次是聯(lián)邦環(huán)境、工業(yè)和原子能監(jiān)督局認可（批準）的指導性文件。該文件主要有兩種：一是監(jiān)管當局執(zhí)行許可證發(fā)放和監(jiān)督管理的政府職能時提供方法指南的導則；二是描述可接受的滿足聯(lián)邦法規(guī)要求的方式和方法的安全導則。

4.日本

在日本的核安全法律法規(guī)體系中，1955年頒布的《原子能基本法》位于最高層，它確立了核能利用的基本理念，規(guī)定了日本原子能政策的基本方針。在《原子能基本法》的指導下，日本建立了原子能利用活動管理框架，每個特定的領域都制定了相應的子法，如《原子爐等規(guī)制法》《放射性同位素等輻射危害防護法》 《原子力災害對策特別措置法》等。除上述立法外，日本核安全委員會還編制了安全審查和安全評價的導則，規(guī)定了核設施基本設計審查需要使用的技術要求。圍繞具體的評價導則，日本國內(nèi)還制定了相關核工業(yè)規(guī)范和標準，用以支持相關設計與運營。

二、中國核與輻射安全法規(guī)體系介紹

中國民用核與輻射安全的監(jiān)督管理包括核電、研究堆、核技術利用裝置、電磁輻射、伴有放射性礦產(chǎn)資源等多個方面，核與輻射安全法規(guī)標準建設一直備受重視并不斷持續(xù)強化，目前形成了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章相銜接，法規(guī)要求和技術標準相補充，中央和地方相結(jié)合的法規(guī)標準體系，包含2部法律、9部行政法規(guī)、30余項部門規(guī)章、100余項核安全導則、若干項行政規(guī)范性文件和技術文件、1000余項核安全相關國家標準和行業(yè)標準?？傮w上，中國核與輻射安全法律體系呈金字塔形，如圖3所示。

圖3 中國核與輻射安全法規(guī)體系

1.法律

在核與輻射安全領域，現(xiàn)行有效的專門性法律共2部，即 《放射性污染防治法》 和 《核安全法》。

《放射性污染防治法》自2003年10月1日起施行，規(guī)范了在核設施選址、建造、運行、退役和核技術、鈾（釷）礦、伴生放射性礦開發(fā)利用過程中發(fā)生的放射性污染的防治活動，明確了放射性污染防治監(jiān)督檢查制度，核設施建造、裝料、運行、退役等活動的許可和審批制度，安全保衛(wèi)制度，核事故應急制度，放射性廢物貯存、處置的許可制度等。

《核安全法》自2018年1月1日起施行，對核設施、核材料及相關放射性廢物采取充分的預防、保護、緩解和監(jiān)管等安全措施，對防止由于技術原因、人為原因或者自然災害造成核事故等進行了規(guī)范。明確了核損害賠償制度，信息公開和公眾參與制度，核設施、核材料、運輸活動、核安全設備安全許可制度，應急響應制度，技術審評制度等，明確了政府、企業(yè)等各類主體的權利和責任。

2.行政法規(guī)

在核與輻射安全領域，現(xiàn)行有效的專門性行政法規(guī)共9部，包括《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》《核電廠核事故應急管理條例》《核材料管制條例》《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》等。這些行政法規(guī)中，分別規(guī)定了各個適用領域的基本制度、各相關主體的權利、義務和責任。

3.部門規(guī)章

部門規(guī)章規(guī)定是對上層法律法規(guī)的細化和落實，為了便于管理和使用，根據(jù)規(guī)章所規(guī)范的對象和內(nèi)容，將30余項規(guī)章劃分為十大系列：通用、核動力廠、研究堆、非堆核燃料循環(huán)設施、放射性廢物管理、核材料管制、民用核安全設備監(jiān)督管理、放射性物品運輸管理、放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理、輻射環(huán)境。

4.核安全導則

核安全導則是國家核安全局制定并發(fā)布的推薦性文件，為核設施營運單位等有關主體提供落實上層法律、法規(guī)、規(guī)章要求提供技術指導。與部門規(guī)章相對應，核安全導則也依據(jù)相同的標準將其劃分為十大系列。

5.核安全技術文件

核安全技術文件是國家核安全局制定并發(fā)布的參考性文件。技術文件涵蓋的內(nèi)容比較豐富，也更具體，近些年隨著中國核工業(yè)的發(fā)展以及核安全監(jiān)管能力的提升，技術文件的數(shù)量和體系在不斷完善。

三、加強中國核安全法規(guī)宣傳貫徹的建議

隨著《中華人民共和國原子能法》立法的推進、《核安全法》的實施以及與之對應的行政法規(guī)、核安全導則、技術文件的更新完善，中國的核安全法規(guī)體系愈加健全。法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，加強宣傳貫徹既是落實好法規(guī)的前提，也是降低公眾恐核心理，建立業(yè)內(nèi)遵紀守法良好生態(tài)的重要手段。

一是通過對核安全從業(yè)者宣傳，提升中國核與輻射安全水平。在學法上，要深入貫徹習近平總書記“理性、協(xié)調(diào)、并進”的核安全觀，落實核與輻射安全工作“嚴慎細實”的要求，認真學習核與輻射安全法規(guī)知識；在知法上，要全面、深刻知悉與其業(yè)務相關的各項法規(guī)要求；在用法上，要自覺應用法規(guī)開展相關工作；在守法上，要增強守法意識，維護核與輻射安全法規(guī)的權威和尊嚴。

在宣貫對象上，應強化核與輻射安全從業(yè)者法規(guī)意識，全面提升核安全文化，通過對監(jiān)管部門和持證單位的宣貫，提高監(jiān)管人員與持證人員的認識水平、法律素養(yǎng)和踐行能力。

在宣貫內(nèi)容上，要以法律法規(guī)為主體，明確核安全要求，包括：現(xiàn)行法規(guī)及主要監(jiān)管法律制度，從業(yè)者的權利和義務，違反義務所應承擔的法律責任等。

在宣貫方式上，要與日常行政管理工作，相互推動，相互促進。

二是通過對公眾宣傳，加強公眾對核的認識，增強核安全信心。

在宣貫機制上，要逐步引入公眾參與機制，拓展核安全法規(guī)建設公眾參與深度。特別是在重要決策制定過程中，比如公眾比較關注的核電建設，可以通過民意調(diào)查、座談會、聽證會等方式讓公眾參與其中。

在宣貫內(nèi)容上，加大核安全法規(guī)宣傳力度，落實宣傳常態(tài)，拓寬公眾了解渠道，逐步打造一個接地氣、影響力強的核安全法規(guī)知識科普權威平臺。推動出臺一系列關于核安全科普、輻射防護基礎、監(jiān)管體系及其成果等科普教材，全面提升公信力。

在宣貫方式上，要注意區(qū)分不同文化背景、知識水平的人群，采用適合的公眾參與方式。要促進新舊媒體平臺的融合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進行互補，以滿足受眾的不同要求；要促進公共媒體與自媒體的融合，監(jiān)管機構(gòu)和核電企業(yè)在管理好各宣傳平臺的同時，應強化員工公眾宣傳的責任感和自覺意識，在不違反核安全法規(guī)和宣傳口徑的前提下，致力于將員工培養(yǎng)成公眾宣傳的推動者。