■文 / 裴彤 中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所2020級(jí)碩士研究生

氣候變化是21世紀(jì)人類社會(huì)共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、氣象災(zāi)害頻發(fā)，碳達(dá)峰與碳中和成為世界發(fā)展趨勢。2020年9月，中國國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上提出“雙碳”目標(biāo)，即2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，中國作為最大的發(fā)展中國家，仍處于工業(yè)化階段，要在不到9年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并在其后30年內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳中和，中國面臨著巨大的壓力。碳排放權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要手段，發(fā)揮著引導(dǎo)溫室氣體減排的作用，通過碳市場手段，控制產(chǎn)業(yè)碳排放量并促使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，采用綠色方式，減少溫室氣體排放。

中國自2011年起，探索建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場，并在7個(gè)地方開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的過程中積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在一些不足。2017年的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》提出了要建立全國碳排放交易市場，并與2020年出臺(tái)的 《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）構(gòu)成了全國碳排放交易市場建設(shè)的框架。如何建立和完善全國性碳排放交易市場，可以在借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考。

1.科學(xué)確定碳排放額，形成合理的價(jià)格機(jī)制

價(jià)格機(jī)制直接影響著碳交易市場的穩(wěn)定性和有效性。從碳交易試點(diǎn)的實(shí)施情況來看，中國碳交易市場的定價(jià)方面存在合理預(yù)期以及價(jià)格不夠穩(wěn)定等問題。在試點(diǎn)地方碳價(jià)格出現(xiàn)了較大波動(dòng)，交易初期上海的碳交易價(jià)格甚至跌到了5元左右，如此低的價(jià)格對(duì)于交易的主體來說缺乏提高能效和減排的積極性，不利于減排目的的實(shí)現(xiàn)。

碳價(jià)格過低的原因一方面是市場機(jī)制的不健全，另一方面在于配額分配的不合理，試點(diǎn)中碳排放權(quán)交易價(jià)格過低的大部分原因在于政府對(duì)初始配額的設(shè)定和分配不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致配額總量剩余。在全國碳排放交易市場的探索階段，全國性碳排放權(quán)市場建立初期主要還是免費(fèi)分配，但是免費(fèi)分配沒有體現(xiàn)環(huán)境資源的價(jià)值，違背了環(huán)境法的基本原則，不利于環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)，國家宏觀調(diào)控過強(qiáng)，沒有發(fā)揮市場的作用，不利于提高碳排放交易的效率。所以國家應(yīng)探索并逐步建立碳排放份額的有償取得，增加拍賣、競價(jià)出售的比例。

2.提高市場化程度，健全補(bǔ)貼機(jī)制

目前中國碳交易機(jī)制中的配額計(jì)算、分配方法等均是由政府直接設(shè)定的，政策的不確定性會(huì)影響市場的正常運(yùn)行。試點(diǎn)中市場主體的參與度不高，許多企業(yè)持觀望態(tài)度，一方面原因是市場交易規(guī)則的不健全，另一方面是減排政策的實(shí)施會(huì)增加企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。企業(yè)要實(shí)現(xiàn)減排就需要在購買新設(shè)備或者提高技術(shù)、改善能源結(jié)構(gòu)等方面投入大量資金。而目前國家的補(bǔ)貼政策尚不健全，對(duì)低碳企業(yè)的補(bǔ)貼力度不足，且補(bǔ)貼機(jī)制存在缺陷，這導(dǎo)致了市場主體參與度低以及市場不靈活等問題。行政干預(yù)力度較大，價(jià)格不能通過市場對(duì)排污權(quán)交易的需求情況正確反映資源的價(jià)值，缺乏市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，無法達(dá)到通過價(jià)格將環(huán)境污染問題的外部性內(nèi)部化。

因此，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)參與企業(yè)的補(bǔ)貼和支持力度，建立科學(xué)高效的補(bǔ)貼機(jī)制。充分調(diào)動(dòng)大型企業(yè)積極性，發(fā)揮其在全國碳匯市場建設(shè)中的引領(lǐng)示范作用。同時(shí)，要考慮到補(bǔ)貼對(duì)象的調(diào)整，減少對(duì)生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼消費(fèi)者，通過綠色消費(fèi)來反向推動(dòng)綠色生產(chǎn)，倒逼生產(chǎn)者主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和綠色升級(jí)，從而更好地實(shí)現(xiàn)減排的效果。

3.增加市場交易品種和金融產(chǎn)品

《辦法》規(guī)定全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定適時(shí)增加其他交易產(chǎn)品。但是目前尚未明確規(guī)定其他交易產(chǎn)品，且對(duì)自愿減排的專門性規(guī)定還存在立法空白。在實(shí)踐試點(diǎn)階段，除了強(qiáng)制性的碳配額交易外，還存在自愿減排項(xiàng)目，但是在實(shí)踐中中國的自愿減排量很小。而且對(duì)自愿減排進(jìn)行了一定的限制，規(guī)定了重點(diǎn)排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。這類限制在一定程度上影響了自愿減排項(xiàng)目的流動(dòng)性。因此亟須完善全國的抵消機(jī)制設(shè)計(jì)，盡快重啟國家核證自愿減排量機(jī)制。同時(shí)，在未來的碳排放權(quán)交易市場的建立過程中，進(jìn)行與碳排放相關(guān)的金融創(chuàng)新，推動(dòng)碳排放市場的金融化，增加市場流動(dòng)性和活躍度，創(chuàng)立碳排放權(quán)的金融衍生品，如期權(quán)和期貨品種、成立碳基金等。

4.健全核查、監(jiān)督機(jī)制

中國排放權(quán)交易相關(guān)的核查和監(jiān)管體系尚不完善，缺乏對(duì)碳交易具體規(guī)則、交易方式進(jìn)行規(guī)范的法律文件，碳交易中介和服務(wù)機(jī)構(gòu)法律授權(quán)不明。《辦法》規(guī)定了省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供核查服務(wù)。這不由得引發(fā)了關(guān)于政府委托的第三方核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及可能滋生權(quán)力尋租空間的思考。在政府指定核查機(jī)構(gòu)的情況下，監(jiān)管合一，影響核查機(jī)構(gòu)的中立性，很難保證政府對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，這不免導(dǎo)致第三方核查機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督的問題，難以保證核查數(shù)據(jù)和結(jié)果的真實(shí)性、有效性。另一方面，碳排放權(quán)交易市場本質(zhì)上是市場運(yùn)作機(jī)制，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)核查進(jìn)行過多的行政干預(yù)，通過市場的規(guī)律來支配核查的進(jìn)行才能有效提升市場的效率。

從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，核查市場化將是碳排放權(quán)交易運(yùn)營的大勢所趨。政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)核查機(jī)構(gòu)的干預(yù)，扮演監(jiān)督者的角色，讓核查市場通過自身的規(guī)律去運(yùn)作。讓排放單位直接委托核查機(jī)構(gòu)，由政府進(jìn)行監(jiān)督并強(qiáng)化對(duì)政府履職的考察，這可能是一種更加公平有效的方式，通過三方權(quán)力的制衡和相互監(jiān)督，達(dá)到一種理想的狀態(tài)。