鄧峰彬

〔中圖分類號〕D920.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2021）06—0017—10

2020年11月16日，全面依法治國工作會議明確提出習近平法治思想，這不僅是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，更是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。習近平總書記在這次會議中精辟總結了“十一個堅持”，涉及國家治理從微觀層面到宏觀層面的方方面面，構成了習近平法治思想的主體部分。其實在2014年，習近平就“權力制約與監(jiān)督”已經(jīng)進行了重要論述，“要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制?！蓖ㄟ^這樣的制度設計，才可能對權力進行有效的監(jiān)督，尤其針對集中行使權力的“一把手”和領導班子制約監(jiān)督。習近平法治思想中關于權力監(jiān)督的討論，不僅是對這一問題的繼續(xù)深化和拓展，而且也和黨的十九屆四中全會精神完全契合，即完善黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的相關制度，科學配置權力和運行制度機制，構建不敢腐、不能腐和不想腐的一體化機制。

2021年1月習近平在第十九屆中央紀委五次全會上要求將監(jiān)督融入“十四五”建設之中，并加強政治監(jiān)督及對公權力運行的制約和監(jiān)督，凸顯權力的制約監(jiān)督在國家治理中的重要作用。隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，紀檢監(jiān)察體制改革全面推開，權力的制約和監(jiān)督從理論探索進一步上升到國家治理體系的實踐層面。習近平法治思想中的權力監(jiān)督論述全面深入地討論了權力制約和監(jiān)督的方方面面，也是未來健全監(jiān)督體系、更好地融入國家治理體系的重要遵循，本文試從理論淵源、基本構成和意義價值三方面作出探析，以更深入地理解習近平法治思想。

一、習近平法治思想中權力監(jiān)督的理論淵源

自2012年以來，以習近平同志為核心的黨中央開始了以全面從嚴治黨為鮮明特征的黨的建設新的偉大工程，全面貫徹黨的群眾路線方針，大力加強反腐斗爭，建立健全黨和國家權力運行與監(jiān)督體系。2018年，在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上，《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺成為新時代習近平權力監(jiān)督理論的重大成果和生動實踐。習近平關于權力監(jiān)督問題的理論思考是對馬克思主義的深化和發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨治理實踐的智慧結晶，以及對新時代全面從嚴治黨管黨、中國特色社會主義法治國家、法治政府、法治社會建設的有力回應。

1.傳統(tǒng)馬克思主義中的權力監(jiān)督思想

西方政治哲學在近現(xiàn)代以來的研究重心是權力的正當性問題。權力的分離與制衡被認為是確保權力正當運行的主要方式，幾乎所有重要的思想家都對此有過或多或少的討論。無論是近代的霍布斯、洛克、孟德斯鳩，還是現(xiàn)代的羅爾斯、諾齊克、哈貝馬斯，都將權力問題作為思考政治哲學問題的根本所在。就思想的譜系而言，從亞里士多德的政體三要素開始，提出法治優(yōu)于人治的觀點;西塞羅在亞里士多德理論的基礎上進一步提出權力從屬于法律，法律是最高的權威;洛克與孟德斯鳩的三權分立理論，即將立法權、行政權、司法權分立從屬于不同主體，形成相互監(jiān)督、相互制約的權力格局，以有助于法治國家的形成，這樣的觀念在20世紀同樣被奉為圭臬。

馬克思關于權力的討論與近代以來的政治哲學傳統(tǒng)不同，“勞動、暴力和自由，表達了近代三個巨大的事件中出現(xiàn)的對傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。馬克思不過是把它公式化了，考慮得更徹底。”在馬克思看來，勞動創(chuàng)造了人類，暴力是歷史的助產(chǎn)婆，而支配他者的人不能獲得自由，因此工人階級想要在政治上獲得解放，勞動就不再純粹是私人領域的行為，而必須要光明正大地進入到公共領域或政治領域，因為在勞動中必然存在著支配問題?！皫缀踉趤喞锸慷嗟轮蟛痪茫瑱嗔栴}就成了決定性的政治問題，人的生活整個領域，都不是作為生活領域，都成了圍繞‘誰統(tǒng)治誰這樣決一雌雄的那種權力斗爭的領域?！北M管西方政治哲學著眼于“正當統(tǒng)治”這個根本問題，但馬克思認為傳統(tǒng)的政治哲學并沒有論及權力背后的階級力量對比，所以才給予特別強調(diào)，“你們的法律不過是被奉為法律的你們這個階級的意志。”馬克思主義認為，社會主義的法律是維護全體勞動人民的法律，任何人都沒有超越法律的特權，即使是掌握公權力的人。恩格斯說，“一切公務人員在自己的一切職務活動方面都應當在普通法庭上按照一般法律向每一個公民負責?！绷袑巹t主張通過中央監(jiān)察委員會來實現(xiàn)制約監(jiān)督權力的目的，“形成一個緊密的集體，這個集體應該‘不顧情面，應該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質詢、檢查文件、以至做到絕對了解情況，并使各項事務嚴格按照規(guī)定辦事?！?/p>

傳統(tǒng)的政治分權理論無法阻止國家權力在資本面前的異化，或者避免權力運行受到階級意志等根本因素的影響，權力制約的本質應當是從權力這一事物產(chǎn)生運行的根本層面出發(fā)，進行更為科學合理的制度設計。作為一個人民民主專政的社會主義國家，中國的一切權力屬于人民。權力機關及其工作人員只能在人民授權的范圍內(nèi)行使國家權力。因此，只有將權力牢牢地為人民群眾所控制，權力才能得到真正的制約，這完全符合黨和國家提倡的“以人民為中心”的根本宗旨。

2.中國共產(chǎn)黨關于權力監(jiān)督問題的經(jīng)驗總結

中國共產(chǎn)黨自建黨伊始，就高度重視權力的監(jiān)督問題，并且一直將其作為政黨治理、國家治理的核心問題。黨的第一代領導人毛澤東在各種不同場合多次強調(diào)黨和國家制定政策法規(guī)時必須接受監(jiān)督，“我們的政策，不光要領導者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道”，這是擴大民主生活的根本途徑，涉及黨的發(fā)展和興亡，更是對各種腐敗行為的有效制約，“加強紀檢工作，健全黨內(nèi)的組織生活和民主生活，充分發(fā)揮支部的堡壘作用，發(fā)動對黨員干部違法亂紀行為的揭發(fā)和檢舉。”毛澤東關于權力監(jiān)督的主張在鄧小平這里得到了傳承。鄧小平要求黨員同志嚴格律己，接受廣泛的社會監(jiān)督，“對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監(jiān)督?！边@才能有效地避免官僚主義、形式主義等不良作風，才能確保黨和國家的民主生活有序進行。相反，如果黨和國家的權力不受監(jiān)督，完全是關起門來自行其是，讓人民群眾無從監(jiān)督，最終不僅會使國家治理走入歧途，而且也犯了脫離群眾的嚴重錯誤。江澤民關于權力監(jiān)督的討論在理論和實踐上進一步推進。他在黨的十六大報告中指出，“堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的任務?！比绻诟瘮栴}上無所作為，將會使黨失去人民的支持，也將有損于黨的執(zhí)政地位，甚至會造成黨走向自我毀滅的風險。江澤民促進了權力監(jiān)督的制度化建設，即通過健全制度來制約監(jiān)督權力。通過嚴格的程序、合理的結構、科學的配置，確保權力從決策到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)都能處于監(jiān)督之下。這些制度建設在黨的十七大報告中得到了深化，“落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督、發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效。”在黨的十七屆四中全會上通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，繼續(xù)強調(diào)權力的制約監(jiān)督問題，“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明?！毙聲r代所提到的“制度籠子”和權力清單制度就是落實監(jiān)督制度的有力舉措。

3.新時代黨和國家權力監(jiān)督實踐的理論探索

中國共產(chǎn)黨的領導是全面依法治國的前提依據(jù)，“要把制度建設擺在黨的建設的重要位置，以制度建設鞏固思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設成果，加強制度執(zhí)行力建設，為黨的長治久安提供堅強制度保障?！秉h的制度建設旨在增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新以及自我提高能力，這樣才能夠帶領中國人民走向偉大的民族復興。

歷史經(jīng)驗告訴我們，中國共產(chǎn)黨在領導中國人民進行革命、建設和改革的過程中步入深水區(qū)、面臨重大危機與風險時，黨的自身建設一次次使中國共產(chǎn)黨化險為夷、轉危為安。越是遇到國際國內(nèi)的復雜環(huán)境，就越需要強化黨的執(zhí)政地位、提高黨的執(zhí)政能力，以確保黨和國家的穩(wěn)定繁榮。當然，黨的領導與國家治理是相輔相成的。一方面，黨領導全國人民協(xié)調(diào)不同國家機關積極履行職責，另一方面，黨通過紀律檢查監(jiān)察監(jiān)督促使各個國家機關根據(jù)憲法和法律積極履行職責，這兩方面的有效結合才會真正落實全面依法治國的制度設想。在此過程中，各級機關的領導都必須以憲法和法律為行為準繩，“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力”。與此同時，也要強化黨內(nèi)監(jiān)督以防止個別黨員的腐敗行為損害黨的廉潔性，所以“黨內(nèi)監(jiān)督，首先要監(jiān)督好主要領導干部。主要領導干部權力集中、崗位關鍵，強化監(jiān)督至關重要?！?/p>

全面從嚴治黨與全面依法治國都要求健全完善權力運行制度和監(jiān)督體系?！叭鎻膰乐吸h”就是要健全黨內(nèi)監(jiān)督，將自我監(jiān)督作為最基本的監(jiān)督是由中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的獨特地位所決定的?；诖?，中共中央先后制定了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2017）、《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》（2020）、《關于進一步加強對“一把手”和領導班子監(jiān)督的意見》（2021）等一系列黨內(nèi)法規(guī)，建立了全方位、多層級、交叉型的監(jiān)督制度。另外，強化權力監(jiān)督的同時也要強化權力制約，這是黨的十八大以來全面從嚴治黨的重點內(nèi)容，具體表現(xiàn)在科學地配置權力以及合理地分解權力，不同性質的權力由不同的機關、部門或個人來行使，保證權力的縱向和橫向都得到有效制約，權力的腐敗也由此得到遏制。黨的十九大報告更進一步指出，“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！辟|言之，完善監(jiān)督體系首先要堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，構建黨和國家一體化的監(jiān)察體制，是反腐工作轉向治本的關鍵，也是反腐敗斗爭的重要制度成果，更加健全了中國特色社會主義監(jiān)察制度。

二、習近平權力監(jiān)督理論的核心內(nèi)涵

黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出，“以加強領導干部特別是主要領導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明?！钡近h的十九大報告中提出“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”，習近平關于權力制約監(jiān)督的思想逐步深化，權力制約監(jiān)督是實現(xiàn)中國特色社會主義法治的內(nèi)在要求，是事關黨和國家全局的重大課題，舉國上下在這一點上的共識在實踐中得到凝聚。孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！绷暯竭M一步強調(diào)，“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?！?/p>

習近平關于權力監(jiān)督的認識也受到了中國古代監(jiān)察制度的啟發(fā)。中國歷史上的監(jiān)察制度，主要是監(jiān)督整個官僚系統(tǒng)的順暢運行，任何濫用權力的官員都可能面臨被“彈劾”的懲罰。正是這一制度的存在，為傳統(tǒng)中國官僚系統(tǒng)的穩(wěn)定運行提供了有力保障。對此習近平指出，“我們古代很早就有監(jiān)察、御史、彈劾、諫官等方面的制度。這些制度有不少在歷代反腐倡廉中發(fā)揮了重要作用，對我們推進反腐倡廉制度建設具有借鑒意義?！绷暯疥P于權力監(jiān)督理論有著深厚的思想基礎，同時又結合新時代監(jiān)察監(jiān)督的社會現(xiàn)實，體現(xiàn)了鮮明的問題導向，從而成為習近平法治思想的重要構成，其核心要義主要包括五個方面的內(nèi)容。

1.堅持及加強黨的全面領導是權力監(jiān)督的根本保證

中國特色社會主義法治建設必須要加強黨的領導，這是由全面依法治國的性質和任務所決定的，《中華人民共和國憲法》第一條就清晰地規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，任何公民、組織都不能反對黨的領導，否則就會構成違憲行為，是對中國特色社會主義法治的破壞。

社會主義法治建設必然要在制度設計上體現(xiàn)“黨的領導”，從立法、執(zhí)法到司法的整個過程落實“黨的領導”，堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，“這三個方面是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。”在中國的法治建設實踐中，堅持黨的領導就是堅持黨領導立法，將黨的主張通過立法程序上升為國家意志，然后通過憲法、法律等制度呈現(xiàn)出來，進而在法律實踐的各個層面嚴格執(zhí)行，同時借助紀檢監(jiān)察對執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)督。經(jīng)過這個過程，將確保黨的政策能夠完全進入到國家和社會治理的方方面面，也完全實現(xiàn)了黨對全面依法治國的總指導。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家事務中處于頂層設計的位置，是領導各方的核心樞紐，要保證全面依法治國的落實執(zhí)行，同時也有監(jiān)督法律運行的職責。質言之，堅持“黨的領導”要從口號變成行動，從立法、執(zhí)法到司法，貫穿法律運行的整個過程。黨領導立法是基礎和前提，然后在執(zhí)法過程中形成廉潔高效、守法誠信的法治政府，保證司法權的獨立公正行使，維護社會公平正義，真正讓黨的領導全面落實，特別在是司法實踐中，黨員干部要身先士卒，黨和國家也在積極推進這種做法。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追求規(guī)定》，就是黨員干部帶頭支持司法的具體要求。從立法、執(zhí)法、司法到守法的法治運行過程中，各級黨政領導干部尊法、學法、守法、用法，真正實現(xiàn)良法善治。

堅持黨的領導是堅持中國特色社會主義法治道路的獨特性所在，因為黨的領導是中國特色社會主義法治與現(xiàn)代西方國家法治最為根本的區(qū)別，是中國法治實踐的經(jīng)驗總結，是黨領導人民進行革命、建設、改革所取得的豐碩成果。我們堅持黨的領導，讓黨領導人民有效地治理國家，不僅體現(xiàn)了人民當家作主的基本宗旨，而且也夯實了黨的群眾路線基礎，社會主義的人民民主制度也得到了切實貫徹。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家治理中處于核心地位，監(jiān)督權的運行自然離不開黨的領導。在監(jiān)督權自上而下的運行過程中，黨的紀律檢查機關的第一要務就是維護政治紀律，特別要監(jiān)督黨的各級機關在政治紀律上的執(zhí)行情況。從中央的層面來看，中央紀委及國家監(jiān)委應該率先做出榜樣，中共中央紀委、國家監(jiān)察委要加強紀檢監(jiān)察的力度，執(zhí)紀問責、審查調(diào)查并行不悖。從地方的落實情況來看，習近平明確要求“各級黨委（黨組）要堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，堅持不懈加強領導班子建設，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，健全黨內(nèi)法規(guī)制度，鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入。”在權力監(jiān)督的整個體系中，上級紀委對下級黨委和紀委的監(jiān)督也要有的放矢、切實有效，遇到下級紀委不積極履責、各種推諉的情況，拒不報告問題線索或案件查處情況的，要進行必要的追責，因為的確存在地方紀委知情不報的情況，特別是同級監(jiān)督在實踐中往往落空，領導崗位上的一把手腐敗問題往往難以反映到同級紀委。基于此，習近平強調(diào)紀委要充分發(fā)揮監(jiān)督的專門職能，落實各級黨委（黨組）的主體責任，強化黨風廉政建設，紀委監(jiān)委要忠于職守，紀檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的作用要真正得到發(fā)揮而非流于形式，并強調(diào)“增強權力制約和監(jiān)督效果，必須保證各級紀委監(jiān)督權的相對獨立和權威性”，以促進監(jiān)督權有效發(fā)揮作用。

2.人民性是權力監(jiān)督的最終依歸

習近平談到權力監(jiān)督的問題時強調(diào)“以人民為中心”，旨在強調(diào)中國的法治建設是為了人民，中國法治的發(fā)展必須依靠人民，中國法治的成果由人民共享。這是鞏固我國建設新型權力制衡體系、發(fā)展權力制約和監(jiān)督的社會主義法治實踐的必然結果，也體現(xiàn)了黨在新時代加強治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心和能力。無論何時，中國共產(chǎn)黨的群眾觀不能變，中國共產(chǎn)黨的主體執(zhí)政地位不能變，中國共產(chǎn)黨人對遵循法治的決心和能力不能變，中國共產(chǎn)黨人堅持一切為了人民、一切依靠人民的初衷不能變，所有的行動都是要讓人民群眾在依法治國、從嚴治黨中感受到公平正義。

人民性必須堅持走群眾路線。因為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是人民賦予的，我們必須時刻遵循人民的主體地位，正如習近平多次提到的“以人民為中心”就是“堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創(chuàng)造美好生活！”讓人民利益成為制約和監(jiān)督權力的重要依據(jù)，確保權力的決策、運行都是以人民群眾的利益為最終皈依。立足人民群眾的需求和期盼，做好國家的紀檢監(jiān)察工作，是指導我國未來紀檢監(jiān)察工作發(fā)展的重要方針，是新時代習近平監(jiān)察法治工作理論的重點要求。

法律的生命在于實踐，實踐的主體是最廣大人民群眾。人民群眾是中國最大的政治基礎，讓人民群眾參與到監(jiān)督實踐中來并不單單是由人民群眾進行監(jiān)督，最主要的還是由專職的紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督權力的行使是否為了人民群眾的利益，是否以人民群眾的利益為歸宿。只有這樣，才能真正將習近平權力監(jiān)督理論落到實處，才能強化中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，并促進中國特色社會主義法治建設，發(fā)揮好監(jiān)察法在國家治理體系中的關鍵作用，最終以促成法治國家、法治政府和法治社會的真正實現(xiàn)。

3.權力配置的法治化道路

絕對的權力會導致腐敗，將權力納入法治軌道已成為普遍共識，“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”旨在讓整個社會強化對公權力的監(jiān)督。權力無論大小，只有監(jiān)督到位才不會被濫用，也才會杜絕各種腐敗。目前各級政府推行的權力清單制度，就是規(guī)范權力運行機制的有益探索，尤其對公權力行使形成了有效制約，很大程度上壓縮了權力尋租空間，未來將會繼續(xù)加大體系化的規(guī)制，“依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力”。事實上，早在2014年的第十八屆中央紀委第三次全體會議上，習近平就指出了影響我國反腐敗工作與權力監(jiān)督工作的根本問題，“影響反腐敗成效的問題主要是兩個，一是反腐敗體制機制不健全，機構職能分散，形不成監(jiān)督合力;二是有些案件受到各種因素影響難以堅決查辦、有的地方腐敗案件頻發(fā)卻追究責任不力。解決存在的問題，還得靠制度?！痹谛聲r代的歷史大背景下，我國的紀檢監(jiān)察法治建設的新目標就是將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，深化國家監(jiān)察體制改革，以加強國家監(jiān)察力量、完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。

監(jiān)督權的有效實現(xiàn)要依靠法治思維和法治方式。不同機關的職權分工要科學合理，各項職權行使必須有憲法、法律的明確授權，執(zhí)法過程也要符合比例原則，司法實踐公開透明，整個官僚體系的運作必須以廉潔高效、公開透明為目標。國家公權力的各種不同職能，應該由憲法、法律等進行規(guī)定。不同職能部門的權力邊界應該是清晰明確的，這樣可以最大限度地防止權力尋租的空間，從而保證公權力的正當運行。各個國家機構是以憲法、法律為依據(jù)而產(chǎn)生的，各個國家機關不僅應依法行政，而且違法也必然要承擔相應責任。只有這樣才能確保國家機關的權威及公信力。公權力運行的法治化包括兩個維度：一方面是縱向的各級政府權力的運用，不同層級政府的權力產(chǎn)生必須于法有據(jù)，各級政府在行使職權的過程中要做到權責一致，有權力而無責任會導致權力濫用，而有責任而無權力會造成政府無能;另一方面是橫向的同級政府不同職能部門的權力運用，這在美國這種三權分立的國家體現(xiàn)得非常明顯，也就是所謂的立法、行政、司法三種權力進行橫向的制約監(jiān)督。然而，中國的權力運行邏輯與美國的分權制衡有著根本差別，中國的權力并沒有性質上的區(qū)別，更多的是職能上的分工。換言之，西方的分權制衡是在不同權力機構之間進行必要的約束與制衡，而在中國特色社會主義的現(xiàn)實語境下，橫向權力都是以黨的路線方針政策為圭臬，以人民的根本利益為歸宿，根本上不存在分權制衡的情形，尤其處理相關的社會問題時，盡量保持政府在社會事務上的宏觀管理可讓社會保持足夠的活力，尤其是在各種行政管理事務上，全面推行“權力清單”制度，限制公權力的自由裁量權。不同職能機關面對人民群眾的重大問題時，不是相互推諉而是應該積極協(xié)調(diào)，最終得到落實。只有人民群眾的問題得到了及時有效的解決，才能集中精力創(chuàng)造更多的社會財富，才能確保人民更有動力追求美好生活。

公權力配置的法治化，是防止權力濫用的有效途徑，也是全面依法治國的重要手段，這被無數(shù)的經(jīng)驗教訓所證明。幾乎所有的文明社會，都以法治作為國家建設的基石;放棄法治的治理也同樣被證明是不可持續(xù)的，習近平指出，“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安;什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就是國亂民怨”。

4.權力制約是權力監(jiān)督的內(nèi)在構成

中國語境下的權力制約與監(jiān)督，并非不同權力之間的制約監(jiān)督，而是權力運行中不同階段或環(huán)節(jié)的制約監(jiān)督，最終都是以人民群眾的利益為歸宿，以保障公民權利的實現(xiàn)。在這個意義上，人民群眾的利益就是評價權力是否正當?shù)臉藴?，“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力?！?/p>

只有權力的產(chǎn)生、運行做到合法、公開、透明，才會最大限度地遏制腐敗，因為“陽光是最好的防腐劑”。如果沒有公開透明，政府的權威就難以建立，會造成更大的信用危機，“權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。”因此，探索權力的制約監(jiān)督方式成為未來的方向。由于中國的一切權力屬于人民，全國人大是最高權力機關，其他國家機關都由人大產(chǎn)生并向人大負責，各個國家機關的權力是職能上的劃分而非性質上的差別，不是西方意義上的分權制衡模式。在中國，權力自上而下的運行過程中，存在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個不同的環(huán)節(jié)。為了避免權力運行中可能出現(xiàn)的腐敗行為，現(xiàn)實中主要從“權”“事”“人”三個方面展開。規(guī)制“權”的方式體現(xiàn)在權力清單制度上，各級政府及相應的職能部門主動公開權力清單，并積極向人民群眾進行廣泛宣傳。這不僅對權力機關自身構成了有效約束，防止其濫用權力，更方便了人民群眾對公權力的有效監(jiān)督。除涉及國家秘密的事宜之外，權力的產(chǎn)生、運行都應堅持公開透明的原則，甚至從決策到執(zhí)行再到監(jiān)督，都應該堅持公開。只有這樣，才能形成全方位的監(jiān)督。如果在權力的決策環(huán)節(jié)中進行了公開，但執(zhí)行中并未公開透明，那么相關的政策是否得到執(zhí)行，群眾完全無從知曉，何談監(jiān)督？只有涉及人民群眾公共利益的各項事務公開透明，才能真正增強政府的權威和公信力。規(guī)制“事”的方式體現(xiàn)在政府決策中的社會民主參與制度以及政府審批中的流程控制原則，涉及重大公共利益的問題，必須進行相應的聽證程序，增加民主監(jiān)督的環(huán)節(jié);特定“事項”決策權過于集中的機構和崗位要進行權力分散、交叉任職、崗位輪換等控制措施，避免權力因過于集中而可能產(chǎn)生的濫用問題。規(guī)制“人”的方式體現(xiàn)為抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，因為他們是具體使用國家權力的人，“領導干部具體行使黨的執(zhí)政權和國家立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權，是全面依法治國的關鍵?！蓖ㄟ^對權力本身、公共事務以及掌握公權力的人進行制度上的規(guī)制，使“權”“事”“人”都能夠在合法的軌道上以合法的方式運行，這本身就實現(xiàn)了權力監(jiān)督的目標。

需要指出的是，在權力的運行過程中，制約與監(jiān)督是一體兩面。如果權力的運行通過相關的制約機制能夠有效地防止腐敗，那無疑是事半功倍，反之權力的監(jiān)督機制跟進就顯得非常必要。通常而言，監(jiān)督權力從后果上看，可以分為專責監(jiān)督和非專責監(jiān)督。前者是由專門的國家監(jiān)督機關進行監(jiān)督，例如國家監(jiān)察委;后者所說的各種機構雖具有監(jiān)督職責，但監(jiān)督權的落實一般最終仍要歸到專責監(jiān)督機構，例如審計監(jiān)督，審計機關發(fā)現(xiàn)問題后最終要移交到監(jiān)委調(diào)查相關問題并做出相應處理。除了這種分類之外，根據(jù)是否有公權力的參與，還分為兩類：一類是來自公權力機關的監(jiān)督，即強化對政府自身權力的監(jiān)督，尤其針對行政權力的監(jiān)督，通過相應的程序形成一系列完善的問責機制和常態(tài)化的監(jiān)督模式，同時也會對相關責任人給予公開道歉、開除公職、罷免等處罰措施，讓監(jiān)督切實落地;另一類是來自社會領域的監(jiān)督，尤其人民群眾的監(jiān)督，“人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監(jiān)督力量。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不會懈怠;只有人人起來負責，才不會人亡政息?！敝挥袑⒏鞣N監(jiān)督結合起來，形成健全完善的監(jiān)督機制、全面覆蓋的監(jiān)督體系，使得各種監(jiān)督在法治的框架內(nèi)運行，不斷提升監(jiān)督的規(guī)范化法治化水平，才能真正防止權力的腐敗和濫用。

健全權力的制約監(jiān)督體系可以完善社會主義法治體系，可以推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，最終歸宿是保障人民群眾的利益。將監(jiān)督權理論通過國家法律的形式固定下來，是深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措，也是堅持和加強黨對反腐敗工作領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系的必然選擇，更是堅持黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察一體化運行，堅持走中國特色監(jiān)察制度的創(chuàng)制之舉。

5.反腐防腐是權力監(jiān)督的核心功能

避免權力腐敗異化的有效方法就是讓權力從產(chǎn)生到運行都受到制度的約束和監(jiān)督，例如黨和國家已經(jīng)推行的“權力清單”制度，讓掌權者清楚地認識到權力的邊界、公權私權的范圍，能夠使用以及如何使用，相應的制度設計就是要讓掌握權力之人清醒地認識到，“手中的權力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的，不是可以為所欲為、隨心所欲的”。當掌握權力的人對此有了清晰明確的認識，才有可能避免公權私用，但并非所有掌握權力之人都能認識到這一點并嚴格要求自己，所以對掌握權力之人監(jiān)督就是必要的。“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住?！碑斍埃h和國家開展了一系列的“反腐倡廉”行動，旨在讓手握權力之人受到有效的制約和監(jiān)督，防止權力的私用或濫用，正如習近平所指出的，“要加大治本力度，推進標本兼治，深化相關改革，加強對權力運行的監(jiān)督和制約，不斷壓縮腐敗現(xiàn)象生存空間和滋生土壤。”落實反腐行動的根本途徑就是法治反腐，即在法治的框架下對各種權力腐敗行為追究相應的法律責任。

“法治反腐”在宏觀層面表現(xiàn)為，立足于中國特色社會主義法治，建立完善的法律體系、形成完整的監(jiān)督體系及保障體系，讓腐敗行為徹底無處遁形。“法治反腐”在微觀層面表現(xiàn)為，權力機關的職能設置、權力邊界等要于法有據(jù);不同職能的賦權既要科學合理，也要高效順暢，既能形成制約機制，也能產(chǎn)生有效制約;依法監(jiān)督權力，固然要強化自上而下的組織監(jiān)督，同時也要改進自下而上的民主監(jiān)督，并將兩者進行有效結合。在法治的基礎上，大力強化各種公開制度，包括決策公開、執(zhí)行公開、結果公開等，“堅持有責必問、問責必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強大推動力。問責的內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化?！彼羞@些措施旨在強調(diào)權力運行的公開透明，像陽光普照大地一樣，讓任何權力腐敗都無處藏身。與此同時，要堅定不移推進反腐敗斗爭，不斷實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進戰(zhàn)略目標?！叭弧币惑w推進是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略，要深刻把握不敢腐、不能腐、不想腐的內(nèi)在聯(lián)系，把懲治震懾、制度約束、提高覺悟結合起來，將其落實到正風肅紀反腐各方面，努力實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果相統(tǒng)一。

三、習近平法治思想中權力監(jiān)督理論的重要意義

習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論，立足于馬克思主義傳統(tǒng)，又創(chuàng)新了現(xiàn)代法治理論，從而將馬克思主義權力監(jiān)督理論推向了嶄新階段;凝聚了中國法治建設的經(jīng)驗和智慧，使得國際社會更加深入地了解中國特色社會主義法治，從而積極學習借鑒中國法治建設的經(jīng)驗和智慧，最終讓“中國之治”逐漸走人全球法治舞臺的中央。

1.豐富了監(jiān)督理論的基本內(nèi)涵

習近平的權力監(jiān)督理論關注的重點是監(jiān)督權力本身，旨在保證手握公權之人能合法正當?shù)芈男新氊煟乐蛊淇赡艹霈F(xiàn)的腐敗行為，這種制度設計完全不同于西方的分權制衡制度。盡管分權制衡制度在西方已運行了數(shù)百年，卻也存在相應的問題，例如將立法、行政和司法分別賦予不同的機構來行使，看似能夠獨立行使又相互制約，但黨派之間的政治分歧與政府、國會和法院的權力分置同時存在，面對重大公共危機，分權制衡體制就會面臨議而不決、決而不行等內(nèi)耗問題，正如有學者所指出的，“制度運行機制的低效率問題，各機構、各政黨之間推諉扯皮的問題長期存在，且一直無法消除此弊端?！?/p>

與之不同的是，習近平權力監(jiān)督理論是“中國特色”的制度表達，植根于中國的國家治理之道，正如習近平所指出的，“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的?！敝袊膰抑卫肀厝涣⒆阌谥袊臍v史與現(xiàn)實。首先，中國共產(chǎn)黨的革命實踐和執(zhí)政經(jīng)驗是馬克思主義中國化的不斷推進;其次，傳統(tǒng)中國的治國思想也為現(xiàn)代中國的治理提供了思想資源，如傳統(tǒng)中國的賢能政治在現(xiàn)代中國依然發(fā)揮著重要作用，貝淡寧（Daniel A.Bell）教授曾專門討論為何賢能政治比單純的民主制更適合中國;最后，我們對其他國家治理經(jīng)驗的吸收和借鑒，發(fā)揮他山之石可以攻玉的作用?！爸袊厣本褪橇⒆阈聲r代國家治理的現(xiàn)實需要，將這三種思想和制度資源結合起來，從而形成了既非純粹學習西方又非僅僅依靠傳統(tǒng)的治理模式，這種創(chuàng)造性的融合轉化使中國的國家治理真正充滿了中國特色和時代特征，體現(xiàn)了國家治理的獨特性和生命力，極大地豐富和發(fā)展了現(xiàn)代國家的權力監(jiān)督理論。

2.提升了反腐防腐的治理效能

黨的十八大以來，“反腐”這一主題在多個場合中頻頻被習近平提及，成為了當前國家治理的重要關注點之一。黨和國家也在制度設計上進行了精密籌劃，當前的紀檢監(jiān)察體制改革正是大力反腐的行動落實。習近平強調(diào)“反腐”目的就是要真正實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進戰(zhàn)略目標，途徑就是要整合各類監(jiān)督，例如將黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督方式聚集起來形成合力，最終來提高監(jiān)督的實效。這不僅是黨和國家對廣大人民群眾的莊嚴承諾，也是紀檢監(jiān)察體制發(fā)揮作用的根本途徑，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。在具體操作中主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是完善黨內(nèi)監(jiān)督，增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，牢牢把握關鍵矛盾，強化黨內(nèi)政治思想教育，使“紅臉”“吹風”“出汗”成為常態(tài)，嚴肅黨的政治紀律和政治規(guī)矩，使政治透明度顯著提高，夯實黨的執(zhí)政基礎;另一方面是強化監(jiān)察監(jiān)督，特別是權力的縱向和橫向監(jiān)督，綜合運用監(jiān)督調(diào)查處置職能，推動監(jiān)督落向實處，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題嚴肅調(diào)查處置，對可能出現(xiàn)的問題防患于未然。事實上，紀檢監(jiān)察體制改革，也為權力的重新配置提供了可能，在未來自然會形成新的權力分工體系、配合制約體系，新的監(jiān)督機制也會隨之誕生，權力出軌或尋租的可能性將會被極大地遏制。只有讓紀檢監(jiān)察監(jiān)督真正落到實處而非走形式，才有可能實現(xiàn)有力監(jiān)督、有效監(jiān)督、精準監(jiān)督，促使掌握公權之人正當?shù)剡\用其權力，那么反腐防腐工作才會真正取得成效。

黨政機關在黨紀國法的框架內(nèi)聯(lián)合起來積極行動是權力監(jiān)督的根本要求，但現(xiàn)實卻不容樂觀，習近平明確強調(diào)，“擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使?！奔o檢監(jiān)察監(jiān)督的最終歸宿是確保權力的正當運行、政令暢通、令行禁止，這與黨和國家的治理水平和治理效能密切相關。僅憑紀檢監(jiān)察監(jiān)督仍然是不夠的，還要聯(lián)合諸如輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督及群眾監(jiān)督的方式，形成全方位多渠道的監(jiān)督合力，最終才能真正提高監(jiān)督治理效能。

3.推動完善黨和國家監(jiān)督體系

以習近平法治思想為指導，推進中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)立法，促進反腐行動的長期展開，就是要加強權力的制約監(jiān)督，通過制度進行治理。法治要求權力的配置、運行、結果、程序等都應該于法有據(jù)，任何掌權之人都不可超越法律的界限。在這個意義上，法治更注重程序性或形式性。通過相應的程序或步驟，權力被限制在特定的規(guī)矩之內(nèi)，逾矩將構成濫用權力，這就是習近平反復提到的“制度籠子”。它在實踐中通常表現(xiàn)為權力、事務、人員都要受到制度的規(guī)制。此處的制度不僅指國家的法律，還包括黨的紀律以及軍事紀律等。然而，將權力關進制度的籠子，要真正落到實處且完全發(fā)揮作用，并不是件容易的事情。實際中的許多權力機構出于特權思想和本位主義，對黨和國家的要求陽奉陰違，看似制定了許多制約和監(jiān)督權力的規(guī)章制度，卻完全是虛有其表或流于形式，尤其制定的相關規(guī)范從根本上缺乏可操作性，或者與現(xiàn)實情況完全脫節(jié)，或者缺乏有效的銜接配套等問題，最后不但沒有防止權力的腐敗反而導致腐敗更加難以控制。

為了能夠讓監(jiān)督權真正落到實處，杜絕各種監(jiān)督中的“花拳繡腿”，則應該形成嚴密的法治監(jiān)督體系。面對權力監(jiān)督中存在的問題，例如監(jiān)督目標模糊、范圍不清楚、程序不健全、機制不完善等，要加大各種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將不同類型的監(jiān)督通過相應的制度配套整合起來，形成系統(tǒng)全面的監(jiān)督體系和強大的監(jiān)督合力。與此同時，完善監(jiān)督工作的規(guī)范化、程序化和制度化，讓黨和國家機關工作人員全面處在監(jiān)督體系的規(guī)制之下，最終實現(xiàn)有效的權力監(jiān)督，也健全了國家的監(jiān)督體系。

4.確保國家治理現(xiàn)代化有序推進

習近平的權力監(jiān)督理論是國家治理現(xiàn)代化的基本要義。國家治理現(xiàn)代化的一個重要維度就是國家治理的法治化。建立一整套國家制度體系，包括以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系、以黨的基本路線為基礎的政策制度體系以及以憲法為統(tǒng)領的法律體系，然后通過黨內(nèi)法規(guī)和方針政策的宣傳教育，讓人民群眾了解并知曉黨和國家的治國理念和經(jīng)驗，最后通過憲法和法律對相關的理念和經(jīng)驗加以法律化定型化，從而促進國家治理的現(xiàn)代化走向法治化。

國家治理現(xiàn)代化不僅涉及政治、經(jīng)濟等方面，更涉及法律方面，尤其是需要在法治的框架下實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。準確地說，就是把法治理念、法治思想、法治方式貫通于國家治理的各個領域、各個方面、各個環(huán)節(jié)，“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障”。質言之，國家治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一就是推進國家治理走向法治化，所以中國特色社會主義法治建設，特別是在立法、行政、監(jiān)察、司法等領域的制度建設，都是在為國家治理現(xiàn)代化提供制度準備的。

國家治理現(xiàn)代化在社會主義法治語境下的基本要義就是治理的法治化。而實現(xiàn)治理的法治化，就必須堅持習近平法治思想中的“十一個堅持”，使之成為國家治理現(xiàn)代化的行動指南和基本遵循，最終真正實現(xiàn)從思想到行動的轉化落實。

結語

權力監(jiān)督理論是習近平法治思想不可或缺的構成部分，也是中國特色社會主義法治的核心要義，更是未來監(jiān)察法實踐的指導思想。為此，首先，完善監(jiān)督體系，促進各種監(jiān)督方式進行有效的銜接和配合，讓權力的制約監(jiān)督真正發(fā)揮作用并產(chǎn)生實效;其次，強化制約機制，將不同類型的權力以及不同階段的權力，進行科學的配置和分工，形成相互配合又相互制約的良性機制;最后，確保公開公正，使人民群眾最終成為受益人，“讓權力在陽光下運行，做到依法行政，才能更好把政府職能轉變過來?！?/p>

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次會議于2020年10月29日通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二零三五年遠景目標的建議》，其中明確提出“完善黨和國家監(jiān)督體系，加強政治監(jiān)督，強化對公權力運行的制約和監(jiān)督。堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，營造風清氣正的良好政治生態(tài)?！?021年1月22日召開的中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議強調(diào)，“堅定不移全面從嚴治黨，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，忠實履行黨章和憲法賦予的職責，有力推動黨中央決策部署有效落實，圍繞現(xiàn)代化建設大局發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，深化紀檢監(jiān)察體制改革，扎實推進規(guī)范化法治化建設，切實加強干部隊伍建設，為‘十四五開好局提供堅強保障，以優(yōu)異成績慶祝建黨100周年?！睂⒈O(jiān)督機制融入“十四五”規(guī)劃，就是要貫徹四中、五中全會精神，讓監(jiān)督體系更好地融入國家治理體系，就是促使監(jiān)督自上而下地發(fā)揮作用，實現(xiàn)讓人民群眾滿意的監(jiān)督。只有這樣，才能讓習近平權力監(jiān)督思想真正成為監(jiān)督實踐發(fā)展的指導和依據(jù)，才能真正推進新時代全面依法治國的實現(xiàn)，有效提升國家治理現(xiàn)代化的水平。

責任編輯：秦開鳳