鄒衛(wèi)中，李萍萍

十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變做出全面部署，要求建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。政府職能本身是一個動態(tài)的、不斷發(fā)展變化的一個概念，具備不同時代下的內(nèi)涵表達(dá)。政府職能變遷的趨向與我國行政體制改革的方向密切相關(guān)，代表國家對政府職能變遷的全局把控，引領(lǐng)中國特色社會主義行政體系的改革方向。政府職能無論在學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐領(lǐng)域都獲得了較高的關(guān)注度，研究的范疇正逐步拓展。但是，由于當(dāng)前政府職能的研究文獻(xiàn)頗多，單一的分析方法難以滿足深度研究、全面研究的客觀需要，缺乏對文獻(xiàn)的整體梳理和趨勢判斷，容易陷入片面化或主觀化的窠臼。為更好地把握政府職能的研究現(xiàn)狀，應(yīng)用CiteSpace軟件對中國知網(wǎng)(CNKI) 2015—2020年以“政府職能”為研究主題的1096篇文獻(xiàn)進(jìn)行科學(xué)計量分析，以可視化的方式探尋政府職能研究在學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域所具有的相關(guān)性或同步性，并試圖分析討論政府職能研究的熱點(diǎn)主題。

一、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源

以中國知網(wǎng)(CNKI)為文獻(xiàn)研究數(shù)據(jù)來源，具體檢索過程是：將“政府職能”作為檢索主題，以2015—2020年為檢索年限，具體檢索時間為2020年7月24日。期刊來源選擇CSSCI，將檢索條件設(shè)置為精確，得到以“政府職能”為主題的相關(guān)文獻(xiàn)共計1155篇。為保證問題分析的全面性和研究結(jié)果的準(zhǔn)確性，將專題導(dǎo)語、書訊信息、選題信息、會議新聞、會議綜述等進(jìn)行剔除，最終共篩選出1096篇有效文獻(xiàn)。

(二)研究方法

CiteSpace是一個結(jié)合信息可視化方法、文獻(xiàn)計量學(xué)、數(shù)據(jù)挖掘算法的Java應(yīng)用程序。通過“文獻(xiàn)檢索—文獻(xiàn)提取—文獻(xiàn)處理—結(jié)果解釋”的過程實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)的可視化分析，將中國知網(wǎng)中有關(guān)政府職能研究的1096篇CSSCI來源期刊(以下簡稱CSSCI)文獻(xiàn)以Refworks的格式導(dǎo)出，借助文獻(xiàn)計量工具CiteSpace5.7.R1，完成數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。在參數(shù)上將時間跨度設(shè)置為2015年1月至2020年7月，時間切片設(shè)為1年。通過研究發(fā)文主體所在的研究機(jī)構(gòu)、高頻被引文獻(xiàn)和關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵詞突變等實(shí)現(xiàn)研究結(jié)果的可視化，以繪制知識圖譜的方式探求熱點(diǎn)演化的路徑，更好地把握研究進(jìn)展和發(fā)展趨勢[1]。

二、CSSCI數(shù)據(jù)中2015—2020年政府職能研究概況

(一)研究機(jī)構(gòu)和高被引文獻(xiàn)

從研究機(jī)構(gòu)的發(fā)文數(shù)量上來看(見表1)，政府職能的研究主要集中在公共管理學(xué)院、行政學(xué)院、研究所等。政府職能研究排名第一的研究機(jī)構(gòu)為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院等機(jī)構(gòu)在2015—2020年政府職能的研究中CSSCI發(fā)文量7篇以上，排名前十?？芍糠謾?quán)威性研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)參與到以“政府職能”為主題的研究中來，體現(xiàn)出對政府職能研究較高的關(guān)注度，為政府職能的進(jìn)一步研究提供了理論支持。政府職能這一議題本身涉及政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域。但是，當(dāng)前的研究內(nèi)容卻未體現(xiàn)出不同學(xué)科之間的交融互通性。

表1 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究發(fā)文量前十的研究機(jī)構(gòu)(2015—2020年)

在政府職能研究的1096篇文獻(xiàn)中，通過中國知網(wǎng)選取前10篇高被引文獻(xiàn)(見表2)，我們可以發(fā)現(xiàn)高被引文獻(xiàn)中有關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、權(quán)力清單制度、依法治國思想等都與國家發(fā)展需求和政策部署密切相關(guān)，體現(xiàn)出政府職能的有關(guān)研究緊跟時代發(fā)展趨勢正積極探求新的路徑助推國家治理水平的整體性提高。其中政府購買公共服務(wù)、社會組織參與社會治理等體現(xiàn)出政府逐漸認(rèn)識到自身力量存在一定的局限性，轉(zhuǎn)而積極尋求社會力量的協(xié)助共同提升公共服務(wù)的質(zhì)量。高被引文獻(xiàn)客觀反映出特定時間段內(nèi)某一學(xué)術(shù)文章獲得較大的學(xué)術(shù)影響力和較高的學(xué)術(shù)認(rèn)可度，能夠客觀反映一定時期的研究成果，為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)并提供理論指引。

表2 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究高被引文獻(xiàn)前十的文章(2015—2020年)

(二)關(guān)鍵詞共現(xiàn)及中心

借助CiteSpace軟件對1096篇文獻(xiàn)進(jìn)行可視化分析，具體展現(xiàn)出有關(guān)政府職能研究高頻關(guān)鍵詞的頻次及中心性(見表3)，按照關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次的高低將排名前15的關(guān)鍵詞進(jìn)行簡單列舉并具體展現(xiàn)了其頻次和中心性。中心性是指在整個網(wǎng)格中該詞匯處于核心位置節(jié)點(diǎn)，能夠連接或傳遞特定信息。在政府職能的研究中主要圍繞這15個關(guān)鍵詞而展開，凸顯出政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)、社會組織、政府治理等關(guān)鍵詞的核心地位。近五年來我國政府職能的研究主要集中在提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平上，通過簡政放權(quán)、行政改革等方式，同時借助社會組織的力量，積極拓展政府職能轉(zhuǎn)變的新路徑。

表3 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究高頻關(guān)鍵詞及其中心性(2015—2020年)

(三)關(guān)鍵詞聚類及分析

在關(guān)鍵詞內(nèi)部之間的共現(xiàn)關(guān)系及強(qiáng)度通過LLR算法，進(jìn)行關(guān)鍵詞聚類分析(見表4)，共得到11個聚類標(biāo)簽，其中聚類模塊值(Q值)為0.6272，聚類平均輪廓值(S值)為0.6378，聚類結(jié)果合理。研究我國政府職能的關(guān)鍵詞聚類是對政府職能做出一個整體性梳理和判斷，判斷政府職能的研究現(xiàn)狀與實(shí)踐領(lǐng)域存在的相關(guān)性或同步性。為了更加精練地表達(dá)和概括政府職能的研究重點(diǎn)并解決上述問題，將11個聚類歸納為“職能內(nèi)容轉(zhuǎn)化”“主體廣泛參與”“權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化”等三個方面進(jìn)行分別梳理和說明。

1.職能內(nèi)容轉(zhuǎn)化方面

政府職能轉(zhuǎn)變(#7)、影響因素(#9)、大數(shù)據(jù)(#4)、第三方評估(#2)這四大聚類討論的是政府職能的內(nèi)涵以及影響政府職能轉(zhuǎn)變的因素。王浦劬認(rèn)為：“轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)法治政府治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，而政府治理現(xiàn)代化又是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。”[2]機(jī)構(gòu)只是政府職能的載體，政府職能轉(zhuǎn)變才是行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑逐漸從依賴機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)調(diào)整為立足職能轉(zhuǎn)變本身上來[3]。政府職能轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是動態(tài)調(diào)整政府、市場和社會三元主體間關(guān)系的一個過程[4]。高頻出現(xiàn)的公共服務(wù)供給能力的影響因素、公共支出轉(zhuǎn)型影響因素、政府形象影響因素、政府改革影響因素等都體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多種外在因素密切相關(guān)。大數(shù)據(jù)也是影響政府職能轉(zhuǎn)變的要素之一，通過深入挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價值，精準(zhǔn)掌握公眾需求，提高公共服務(wù)的水平。此外，政府這一主體中的行政人員作為保證政府職能有效實(shí)施的行動者，更加強(qiáng)調(diào)他者為核心的自我性，對行政人員的個人素質(zhì)提出了外化于身內(nèi)化于心的嚴(yán)格要求[5]。當(dāng)然，政府職能轉(zhuǎn)化后效能是否得到充分發(fā)揮離不開第三方主體的客觀評價。當(dāng)前主要是社會組織作為第三方評估主體，研究內(nèi)容更多集中在政府購買服務(wù)的第三方評估研究，但事實(shí)上關(guān)于第三方評估的法律合法性和社會合法性困境卻一直未有突破[6]。政府職能轉(zhuǎn)化的影響因素以及第三方評估所面臨的困境都反映出政府職能的相關(guān)研究與實(shí)踐領(lǐng)域保持著高度的相關(guān)性。

表4 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究關(guān)鍵詞聚類(2015—2020年)

2.主體廣泛參與方面

社會組織(#5)、PPP模式(#10)、行業(yè)協(xié)會(#8)、公共體育服務(wù)(#3)這四大聚類共同體現(xiàn)出新時代背景下“共建共治共享”的社會治理理念，詮釋著政府職能在當(dāng)前及未來的定位是以平等、開放的理念為基礎(chǔ)的。政府與公民、企業(yè)、社會組織的共同行動是政府治理的方向，在共同行動中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的治理從壟斷走向開放[7]。PPP模式是公私合作的典型方式之一，由公眾需求和社會資本的投資沖動共同促成了以PPP模式為主要內(nèi)容的制度變遷[8]。建設(shè)服務(wù)型政府為社會組織參與社會治理提供了前提，因?yàn)閱我恍姓黧w的力量越來越難以滿足提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)這一目的。行業(yè)協(xié)會商會作為一種特殊的社會組織，在行業(yè)管理與社會治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，但在與行政機(jī)關(guān)脫鉤的過程中，存在著“職能分離”進(jìn)展緩慢的問題[9]。公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的一種，近年來也在積極探索新模式，主要集中在社會組織承接公共體育服務(wù)、公共體育服務(wù)的外包等方面存在的問題以及解決策略。公共體育服務(wù)獨(dú)立成為一大聚類也反映出公共體育服務(wù)的特殊性，反映出我國政府職能的轉(zhuǎn)變必須考慮到普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在整體性治理中精準(zhǔn)提升政府職能發(fā)揮的效用性。在公私合作的過程中，主體參與的廣泛性得到充分體現(xiàn)，涉及社會組織、企業(yè)、公民等多方主體的共同參與。但是仍然存在著一些政府缺位、越位、越界的現(xiàn)象，反映出行政機(jī)關(guān)缺乏對自身權(quán)力運(yùn)行的有力約束和有效規(guī)范，政府職能轉(zhuǎn)變存在滯后性的特征[10]。政府職能的研究工作是以點(diǎn)的方式展開集中的研究，在與實(shí)踐的交互過程中去爭取“同步性”。

3.權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面

法治(#1)、簡政放權(quán)(#6)、資源配置(#0)這三大聚類與國家治理理念和發(fā)展政策相契合，從政府職能研究中權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化層面出發(fā)，以更加規(guī)范的權(quán)力配置展現(xiàn)政府職能發(fā)揮中權(quán)力色彩的“弱化”，突出職能轉(zhuǎn)變的時代性特征。在中國特色社會主義法治環(huán)境下，政府職能必須在依法治國的法治理念下規(guī)范化行使，統(tǒng)籌推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)。具體而言，“放管服”改革以簡政放權(quán)為核心，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌好“放管結(jié)合”與“優(yōu)化服務(wù)”的相關(guān)工作，充分適應(yīng)并滿足客觀形勢的期待。權(quán)力清單制度可以為行政權(quán)力劃定邊界，讓“法無授權(quán)不可為”成為政府用權(quán)的“禁忌”[11]。不同于以往全能型政府注重對公眾社會生活的全面管理，范圍涉及“從搖籃到墓地”的生活寫照。當(dāng)前政府職能更加突出其有限性，強(qiáng)調(diào)的是宏觀調(diào)控層面上的效能發(fā)揮，具體體現(xiàn)在：立足于市場在資源配置中起決定性作用的現(xiàn)實(shí)圖景，給市場足夠自由的同時而又能做到有效監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的高效化與合理化。憲法上的市場經(jīng)濟(jì)具有“社會”屬性，既要發(fā)揮市場的作用，又要發(fā)揮政府的作用[12]。李克強(qiáng)總理在2020年政府工作報告中再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)要素市場化配置改革，深化“放管服”改革。這也反映出國家持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革從理念到體制刀刃向內(nèi)的堅(jiān)定決心。法治、簡政放權(quán)、資源配置這三個要素均體現(xiàn)出傳統(tǒng)行政管理方式的深刻變革，以帶有柔性色彩的行政活動方式更新了政府治理的理念和方式。在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，理論上學(xué)術(shù)界已經(jīng)對政府權(quán)力的限制做出了有力論證，且有限政府的理念在當(dāng)下已經(jīng)達(dá)成共識。但是關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的具體優(yōu)化在實(shí)踐中具有明顯的政策推動性，對后續(xù)權(quán)力的研究關(guān)注度不夠。因此，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保持一種互通性，這對政府職能的研究者提出一定的“超前性”要求。在這個過程中既要為政策的制定提供理論參考，又要根據(jù)政策的實(shí)施進(jìn)一步完善具體理論。

(四)政府職能研究趨勢分析

借助CiteSpace軟件進(jìn)行可視化的計量分析，將研究熱點(diǎn)聚焦于某些特定關(guān)鍵詞，可更加直觀地呈現(xiàn)學(xué)術(shù)界對政府職能研究的關(guān)注點(diǎn)。具體運(yùn)用到CiteSpace的突變性(Burstness)功能，該功能指的是某個詞在短期內(nèi)有較大變化幅度，將最小持續(xù)時間(Minimum Duration)設(shè)置為2，共得出9個關(guān)鍵詞的變化(見表5)?？芍?，當(dāng)前我國政府職能研究熱點(diǎn)主要集中于政府改革、機(jī)構(gòu)改革、大數(shù)據(jù)、改革開放、營商環(huán)境等方面。行政審批作為文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞在2016年開始突變，突變周期影響不長，此階段的研究主要集中在行政審批制度的總結(jié)和回顧。通過持續(xù)深化行政審批制度改革，打破傳統(tǒng)慣性思維，加快現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設(shè)[13]。需要特別說明的是改革開放至今，政府職能的內(nèi)容在理論和實(shí)踐層面已經(jīng)發(fā)生較大的改變。2018年是改革開放的40周年，以此為契機(jī)政府職能的突變中顯示出改革開放這一熱點(diǎn)關(guān)鍵詞。

表5 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究突變強(qiáng)度排名前九的關(guān)鍵詞(2015—2020年)

為了進(jìn)一步反映不同時間段內(nèi)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞的分布情況，借助CiteSpace軟件的“Timezone View”功能繪制2015—2020年政府職能研究的熱點(diǎn)時區(qū)圖譜(如圖1)，可知近五年來出現(xiàn)頻率較高的熱點(diǎn)關(guān)鍵詞是政府職能、政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)、放管服改革等。具體而言，可最終回歸至政府職能轉(zhuǎn)變的問題之上，無論是政府職能本身的界定、功能發(fā)揮還是各政策的出臺都是為轉(zhuǎn)變政府職能服務(wù)的。

圖1 CSSCI數(shù)據(jù)中我國政府職能研究關(guān)鍵詞時區(qū)知識圖譜(2015—2020年)

綜上，在軟件分析的基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)的文獻(xiàn)梳理以及基層實(shí)踐調(diào)研走訪可知，公共服務(wù)與合作治理的理念已達(dá)成廣泛的共識，但是具體模式的優(yōu)化與創(chuàng)新仍需進(jìn)一步探索與完善。同時在營商環(huán)境的優(yōu)化中制度性交易成本偏高，政務(wù)信息化建設(shè)中仍存在著信息孤島、信息壁壘，缺乏資源的集中統(tǒng)一整合。

三、我國政府職能研究的熱點(diǎn)主題討論

上述數(shù)據(jù)借助CiteSpace軟件集中呈現(xiàn)了不同類別下的關(guān)鍵詞。通過歸納梳理，突出體現(xiàn)了公共服務(wù)、合作治理、營商環(huán)境、大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵詞的重要性和高頻性?，F(xiàn)代政府是服務(wù)型政府，公共服務(wù)與合作治理仍然是政府職能轉(zhuǎn)變過程中所需繼續(xù)研究與創(chuàng)新的重要課題。同時，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)背景之下，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求下，營商環(huán)境的優(yōu)化與政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)研究將在未來發(fā)展中呈繼續(xù)增長趨勢。

(一)公共服務(wù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)建構(gòu)與創(chuàng)新

表3中公共服務(wù)和服務(wù)型政府等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次較高，在表4關(guān)鍵詞聚類中出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會、社會組織、公共體育服務(wù)等聚類標(biāo)簽都是圍繞“公共服務(wù)”而展開。在表5關(guān)鍵詞突變以及圖1關(guān)鍵詞時區(qū)圖譜中出現(xiàn)公共體育服務(wù)、“放管服”改革等關(guān)鍵詞也都是為了更好地提供公共服務(wù)。由此可知，我國政府職能研究的關(guān)鍵和熱點(diǎn)仍集中在公共服務(wù)層面，但又不同于傳統(tǒng)宏觀意義層面上的公共服務(wù)。

1919年德國《魏瑪憲法》自公布以來，以“命令-服從”為主要模式的行政行為逐漸將視角調(diào)整至社會基本權(quán)利的關(guān)懷。20世紀(jì)80年代我國政府職能的重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始突出政府的責(zé)任屬性，強(qiáng)調(diào)政府“應(yīng)當(dāng)做什么”。改革開放后，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐漸撥開云霧，政府的職能在不斷地審視中發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府職能由計劃、指揮逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管、服務(wù)等，政府絕對支配或主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式，向公共治理、協(xié)作治理轉(zhuǎn)型[14]。我國政府職能演進(jìn)的過程中全能型政府轉(zhuǎn)向有限政府，有限政府本身并不意味著政府職能的減少，而是讓政府從不擅長的企業(yè)管理、微觀事務(wù)、直接干預(yù)等事務(wù)中解放出來，專注于民生福祉和公共服務(wù)[15]。正如狄驥所主張的“政府的權(quán)力并非一項(xiàng)權(quán)利而是一種行為能力”[16]。

在中國特色社會主義的時代背景下，公共服務(wù)被賦予了新的時代內(nèi)涵，政府職能的內(nèi)容研究正逐步從宏觀層面走向具體微觀層面。主觀上，政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度從被動轉(zhuǎn)向主動，如從廣義上的政府“應(yīng)當(dāng)做什么”轉(zhuǎn)向基層政府“可以做什么”的主動性延伸?？陀^上，從單一治理主體轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同參與治理。政府職能的若干問題研究正逐漸回歸到政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)理論研究上，為后續(xù)政府職能的研究構(gòu)建了一定的理論基礎(chǔ)。新技術(shù)逐步改變著傳統(tǒng)治理的形態(tài)和結(jié)構(gòu)，在微觀層面上應(yīng)加強(qiáng)面向公民個體的精準(zhǔn)公共服務(wù)的供給能力[17]。這反映政府職能研究正從微觀層面積極為精準(zhǔn)優(yōu)化公共服務(wù)提供理論關(guān)照。

(二)合作治理模式的基礎(chǔ)構(gòu)建與探索

在表3中出現(xiàn)的社會組織、政府購買、政府購買公共服務(wù)等高頻關(guān)鍵詞，表4中出現(xiàn)的PPP模式、行業(yè)協(xié)會、社會組織等聚類，在表5中出現(xiàn)的體育社會組織等突變關(guān)鍵詞，在圖1中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興等關(guān)鍵詞共同反映出政府治理效能的充分發(fā)揮需要借助多方主體力量，依賴多方協(xié)作共治實(shí)現(xiàn)合作治理、共同治理。

近年來，義烏商會主動參與到地方治理的建設(shè)中來，體現(xiàn)出社會組織作為政府和市場以外的治理新主體，正逐漸參與到“共建共治共享”的地方治理新格局中來[18]。合作治理也成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的一種治理模式，借助社會資本助力打贏脫貧攻堅(jiān)的效果突出，外力參與貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧振興的路徑中形成了內(nèi)外力量合作治理新模式[19]。通過制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和投資創(chuàng)新，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施[20]。當(dāng)前的理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)τ谡毮苻D(zhuǎn)變中合作治理的理念達(dá)成了廣泛的共識，肯定了要借助政企合作、政社合作等方式促進(jìn)資源的市場化配置，但是在合作治理中引入私主體參與行政事務(wù)的邊界卻仍不明確[21]。

2020年1月1日正式施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》將符合規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。部分學(xué)者擔(dān)心將部分PPP協(xié)議納入行政協(xié)議中來，行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)會對PPP合作的平等性造成不利影響，進(jìn)而破壞PPP市場規(guī)則的基礎(chǔ)[22]。關(guān)于合作治理的模式和范疇仍有待進(jìn)一步研究，從宏觀層面“要合作”的前提之下轉(zhuǎn)向“怎樣合作”的后續(xù)保障問題探討，充分把握政府職能的內(nèi)容邏輯，形成相對穩(wěn)定的合作共治體系機(jī)制，保障政府職能得到充分的發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)合作治理模式的創(chuàng)新提供依據(jù)。

(三)優(yōu)化營商環(huán)境的基本邏輯與進(jìn)路

表3中的簡政放權(quán)、“放管服”改革等關(guān)鍵詞，表4中的簡政放權(quán)等聚類以及營商環(huán)境等子聚類名稱，表5中的行政審批、營商環(huán)境等突變關(guān)鍵詞，圖1中的行政審批、營商環(huán)境優(yōu)化等關(guān)鍵詞共同體現(xiàn)出營商環(huán)境這一關(guān)鍵詞在政府職能轉(zhuǎn)變中的高頻性。習(xí)近平總書記指出“法治是最好的營商環(huán)境”。營商環(huán)境是政府和市場的共同交集領(lǐng)域，推動政府與市場的良性互動關(guān)系是優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在要求、應(yīng)有之義和必然選擇[23]。

政府與市場的關(guān)系從靜態(tài)孤立的“板塊式結(jié)合”走向動態(tài)融合的“滲透式結(jié)合”，市場機(jī)制逐漸上升為資源配置的基礎(chǔ)性地位[24]。當(dāng)前簡政放權(quán)中對簡、放后權(quán)力如何行使的問題卻少有研究，靜態(tài)的碎片化的簡政放權(quán)未考慮到權(quán)力的動態(tài)行使特征，容易造成權(quán)力的各自為政[25]。同時，行政審批中制度性交易成本仍然偏高、營商環(huán)境的透明性和公平性仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。究其原因在于政府與市場的邊界動態(tài)調(diào)整過程中，法律規(guī)范的指引仍存在一定的缺位，市場主體的預(yù)期依賴仍不穩(wěn)固。營商環(huán)境的法治化可化解政府與市場邊界模糊的問題，是政府職能轉(zhuǎn)變的基本邏輯和必然選擇。當(dāng)前疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中小企業(yè)面臨生存危機(jī)。在此背景下，營商環(huán)境的優(yōu)化成為提振經(jīng)濟(jì)，激活市場活力，維護(hù)市場秩序的重要方式。

營商環(huán)境的優(yōu)化需要一定有效的監(jiān)管體制為保障，而現(xiàn)代公共監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于“放管服”改革的實(shí)際進(jìn)程[26]。因此，優(yōu)化營商環(huán)境需立足于實(shí)踐基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂層設(shè)計。在繼續(xù)深化“放管服”改革的進(jìn)程中構(gòu)建有效的監(jiān)管體制，為市場主體松綁減負(fù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。相關(guān)的理論研究要具備前瞻性的判斷和敏銳的長遠(yuǎn)眼光，為營商環(huán)境的優(yōu)化提供理論參考，從而增強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效性。

(四)政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的基本框架與判斷

表4中出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵詞聚類，表5中出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)等突變關(guān)鍵詞，反映政府職能在轉(zhuǎn)變過程中越來越多的需要借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段。數(shù)字政府建設(shè)成為“十四五”規(guī)劃的一項(xiàng)工作重點(diǎn)，也是政務(wù)信息化建設(shè)的未來發(fā)展方向[27]。如依據(jù)個人出行軌跡的數(shù)據(jù)建立的“健康碼”成為疫情防控的重要手段，也是政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作的成功嘗試。

政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)過程中整合共享是破除信息壁壘的有效方式之一[28]。但當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合仍面臨著觀念上的不愿、不敢、不能整合共享，技術(shù)上缺乏頂層設(shè)計，業(yè)務(wù)本質(zhì)缺乏內(nèi)驅(qū)動力，管理上存在體制瓶頸等困境[29]。自上而下的政府信息公開的方式已不能滿足公眾的信息權(quán)益保障，政府職能轉(zhuǎn)變作為戰(zhàn)略驅(qū)動力，正推動信息公開向數(shù)據(jù)開放嬗變[30]。數(shù)據(jù)的開放往往又伴隨著數(shù)據(jù)的安全保障監(jiān)管問題。如何建立安全可控的數(shù)據(jù)共享交換平臺，建立以數(shù)據(jù)治理體系為基礎(chǔ)的數(shù)字政府仍需要相應(yīng)的理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的基本框架就是在破除信息整合不足的基礎(chǔ)上加強(qiáng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，打造統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)處理平臺，集中整合應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)，全面落實(shí)責(zé)任清單制度建設(shè)，嚴(yán)格確立數(shù)據(jù)使用和權(quán)責(zé)邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。大數(shù)據(jù)的價值密度低，只有充分整合零散數(shù)據(jù)，才能打通數(shù)據(jù)建設(shè)的“最后一公里”。當(dāng)前亟須建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺之間的對接和互聯(lián)互通，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的跨部門、跨行業(yè)互聯(lián)互通以及構(gòu)建安全可靠的政務(wù)數(shù)據(jù)體系仍是未來理論和實(shí)踐領(lǐng)域所需關(guān)注的重點(diǎn)。

四、結(jié)語

通過梳理2015—2020年的CSSCI文獻(xiàn)，將高頻關(guān)鍵詞予以分別歸納梳理，得出我國政府職能研究的熱點(diǎn)主題在公共服務(wù)、合作治理模式創(chuàng)新之外，營商環(huán)境優(yōu)化和政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的研究將在未來呈繼續(xù)增長趨勢?，F(xiàn)代服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公共福利與公共利益，注重在提升公共服務(wù)效益性的基礎(chǔ)上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府和市場的良性互動。一旦政府職能出現(xiàn)缺位、錯位、易位的現(xiàn)象往往會引發(fā)公眾的“不信任情緒”，容易陷入“塔西佗陷阱”。當(dāng)前，有關(guān)政府職能研究的形式更加多樣化。從理論層面向?qū)崉?wù)領(lǐng)域不斷拓展，增加了案例研究、實(shí)證研究等新型研究方式，真實(shí)客觀地反映出政府職能轉(zhuǎn)變中面臨的主要挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域的一種“對話”，彰顯了研究的現(xiàn)實(shí)價值。在把握政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容之外拓寬研究的外延，研究中心逐漸向外輻射，形成新的研究點(diǎn)，如政府績效考核、第三方評估的研究等，從而揭示政府職能這一研究議題的綜合性、系統(tǒng)性特質(zhì)。但是，政府職能的研究方法呈現(xiàn)出單一性，未充分把握定性與定量相結(jié)合的研究方式。不同學(xué)科之間的交流深入性不足，存在一定的學(xué)術(shù)壁壘。因此，政府職能研究應(yīng)轉(zhuǎn)變固有的思維模式，打破傳統(tǒng)思維藩籬，加強(qiáng)政府職能的基礎(chǔ)理論研究。同時要注重把握交叉學(xué)科研究的內(nèi)在優(yōu)勢，創(chuàng)新研究方式，將研究內(nèi)容向深度和廣度拓展，形成政府職能研究的完備理論框架體系。我國政府職能研究應(yīng)主動尋求突破，為國家治理、政府治理、社會治理提供范式創(chuàng)新。不斷將研究內(nèi)容融入中國特色社會主義法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)中來，滿足人民對美好生活的向往和期待。