莫良元，王君慈

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)是法律、行政法規(guī)與規(guī)章，即“依法行政”，但是法律、行政法規(guī)與規(guī)章在面對(duì)行政執(zhí)法層出不窮和日益復(fù)雜的新情況時(shí)總是提襟見(jiàn)肘。當(dāng)行政執(zhí)法遇到?jīng)]有明確規(guī)定依據(jù)時(shí)，下級(jí)機(jī)關(guān)通常是通過(guò)向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示來(lái)解決問(wèn)題，尤其是解決基層行政執(zhí)法部門實(shí)施行政行為的合法性問(wèn)題，上級(jí)行政機(jī)關(guān)便會(huì)做出大量的行政批復(fù)。“要發(fā)現(xiàn)法律的內(nèi)容，人們必須從實(shí)踐的維度處理社會(huì)事實(shí)和形成規(guī)范性判斷。因?yàn)榉赏评碚呤菑囊?guī)范性判斷開(kāi)始，他就能以規(guī)范性判斷而結(jié)束?！盵1]行政批復(fù)作為行政機(jī)關(guān)重要的內(nèi)部行政行為，廣泛存在于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，但是學(xué)界對(duì)其關(guān)注不多，主要認(rèn)為其為內(nèi)部行政行為，對(duì)相對(duì)人的影響不大，可以在行政機(jī)關(guān)的整體性上解決其關(guān)涉的法律效力問(wèn)題，無(wú)須單獨(dú)進(jìn)行考慮。由于行政實(shí)踐中行政批復(fù)被日益泛化和實(shí)質(zhì)性影響到相對(duì)人的權(quán)益，為了確保行政批復(fù)得到規(guī)范性運(yùn)用和發(fā)揮應(yīng)有功能，加速促進(jìn)法治政府建設(shè)，非常有必要對(duì)其展開(kāi)法治政府視域下的類型化研究。

一、行政批復(fù)的法治行政意涵詮釋

關(guān)于行政批復(fù)的確切意涵似乎較為容易得出，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的事項(xiàng)申請(qǐng)而做出的書(shū)面規(guī)范性文件的批復(fù)。然而在現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中卻往往由于對(duì)行政事項(xiàng)的認(rèn)知出現(xiàn)差異，甚至回避行政事項(xiàng)的責(zé)任承擔(dān)而濫用行政批復(fù)的公文格式，導(dǎo)致如何界定行政批復(fù)也就成為法治行政邏輯中首先應(yīng)當(dāng)明確的問(wèn)題。

(一)行政批復(fù)的性質(zhì)：層級(jí)監(jiān)督的行政行為

可以說(shuō)，較易于達(dá)致共識(shí)的是，行政批復(fù)的意涵指向?yàn)樯霞?jí)行政主體針對(duì)下級(jí)行政主體，基于相關(guān)具體行政事項(xiàng)的請(qǐng)示而做出回復(fù)的行政行為。然而其性質(zhì)為何較少得到應(yīng)有的關(guān)注？由于行政權(quán)的“上令下行”屬性，行政批復(fù)代表著上級(jí)主體的決策意志，特別是一些重要事項(xiàng)問(wèn)題的批復(fù)，對(duì)下級(jí)請(qǐng)示機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的約束力，故而往往被認(rèn)定為內(nèi)部行政行為。在國(guó)外行政法領(lǐng)域里，雖沒(méi)有行政批復(fù)這個(gè)術(shù)語(yǔ)，但存在類似于行政批復(fù)的通令和指示[2]。它們通常將其認(rèn)定為一種存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政措施，一般原則上僅僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部具有效力，個(gè)別情況下其作用的過(guò)程出現(xiàn)外化現(xiàn)象，對(duì)相關(guān)行政相對(duì)人的具體權(quán)利會(huì)產(chǎn)生直接影響。

隨著法治行政的理念漸趨達(dá)成共識(shí)，行政行為的功能主義進(jìn)路為行政批復(fù)的性質(zhì)討論確定了較為清晰的實(shí)踐路向。即便在“放管服”改革的廣泛推進(jìn)的背景下，下級(jí)行政機(jī)關(guān)遇到新情況仍舊需要得到上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范指導(dǎo)，故做出行政批復(fù)即成為上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決具體行政事項(xiàng)問(wèn)題的常態(tài)化的行政行為?！耙婪ㄖ卫硎且磺袊?guó)家在發(fā)展法治意識(shí)形態(tài)過(guò)程中始終堅(jiān)守的基石性目標(biāo)，是對(duì)法律治理功能的最基本期待。對(duì)于‘法治中國(guó)’而言，依法治理無(wú)疑是‘依法治國(guó)的社會(huì)化和具體化’?！盵3]下級(jí)行政機(jī)關(guān)向上級(jí)做出請(qǐng)示，上級(jí)行政機(jī)關(guān)據(jù)此做出行政批復(fù)，完全契合行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，可以將其判定為層級(jí)監(jiān)督的行政行為。行政批復(fù)的層級(jí)監(jiān)督性質(zhì)可以在三個(gè)方面得到詮釋，即需要監(jiān)督、能夠監(jiān)督和應(yīng)該監(jiān)督?！靶枰O(jiān)督”是指下級(jí)行政機(jī)關(guān)基于具體行政事項(xiàng)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)示，也就是需要上級(jí)就該具體事項(xiàng)做出明確指導(dǎo)性的批復(fù)，即“有請(qǐng)示才有批復(fù)”；“能夠監(jiān)督”是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)力和能力進(jìn)行監(jiān)督，這是行政權(quán)的“上令下行”的機(jī)理決定的，也是上級(jí)行政機(jī)關(guān)在法治行政的邏輯中可以證成的；“應(yīng)該監(jiān)督”是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)有法律責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，上下級(jí)行政權(quán)在法治行政的系統(tǒng)性和整體性上具有該當(dāng)?shù)谋O(jiān)督職責(zé)。

(二)行政批復(fù)的效力：多維面向的行政行為

行政批復(fù)的效力問(wèn)題在傳統(tǒng)認(rèn)知中較為一致，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政監(jiān)督和指導(dǎo)，但是隨著法治政府建設(shè)實(shí)踐的深入推進(jìn)，行政批復(fù)的效力往往在多維面向表現(xiàn)出不斷豐富的趨勢(shì)，行政批復(fù)已然成為具有拓展開(kāi)放意義的行政行為，需要在法治行政的實(shí)踐邏輯中進(jìn)行較為系統(tǒng)化和規(guī)范化的詮釋。

首先，行政批復(fù)的效力面向下級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)其具有絕對(duì)的約束力。因?yàn)樾姓鷱?fù)發(fā)生在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，尤其下級(jí)行政機(jī)關(guān)在日新月異的時(shí)代發(fā)展過(guò)程中執(zhí)法，往往會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)法律制度的缺位和技術(shù)性問(wèn)題，不能直接適用相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章來(lái)規(guī)范解決問(wèn)題，則需要向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示而得到具體指向的行政批復(fù)來(lái)有效處理，所以行政批復(fù)的效力面向當(dāng)然首先是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，即“上令下行”。這也是下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行請(qǐng)示的初衷。其次，行政批復(fù)的效力面向上級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)其具有當(dāng)然的約束力。做出行政批復(fù)的原因可能是多方面的，既有明確的法律法規(guī)依據(jù)，相關(guān)行政事項(xiàng)的權(quán)限直接來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)，下級(jí)的具體執(zhí)法當(dāng)然需要進(jìn)行請(qǐng)示，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也就需要及時(shí)做出行政批復(fù)予以解決；也有下級(jí)行政機(jī)關(guān)遇到新情況新問(wèn)題乃至疑難問(wèn)題的時(shí)候，自然會(huì)發(fā)出具體行政事項(xiàng)的請(qǐng)示，此時(shí)上級(jí)行政機(jī)關(guān)同樣需要做出明確的行政批復(fù)。無(wú)論哪種情況的行政批復(fù)行為，其主體都是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，法治行政的實(shí)踐邏輯必然要求其做出的行政行為對(duì)自身具有當(dāng)然的約束力。最后，行政批復(fù)的效力面向相關(guān)行政事項(xiàng)的相對(duì)人，對(duì)其具有相對(duì)的約束力。傳統(tǒng)認(rèn)知認(rèn)為行政批復(fù)屬于內(nèi)部行政行為，其法律效力僅僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，與相對(duì)人無(wú)關(guān)。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是大量行政批復(fù)的效力面向只會(huì)涉及上下級(jí)行政機(jī)關(guān)，但是這種傳統(tǒng)認(rèn)知在當(dāng)今行政事項(xiàng)層出不窮、紛繁復(fù)雜的情況下，是無(wú)法詮釋其全面系統(tǒng)的效力面向的。正如黃玉英等訴商水縣人民政府為土地行政批復(fù)糾紛案(1)參見(jiàn)河南省高級(jí)人民法院行政裁判書(shū)〔2018〕豫行終1704號(hào)。所表征的司法法治意涵，基于行政批復(fù)對(duì)于相關(guān)行政事項(xiàng)的相對(duì)人權(quán)益發(fā)生了實(shí)質(zhì)影響，也就是說(shuō)明對(duì)其產(chǎn)生了效力問(wèn)題，如果繼續(xù)秉承內(nèi)部行政行為不具有可訴性的司法救濟(jì)邏輯就會(huì)有違司法法治意涵，即“無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”。從拓展開(kāi)放的行政實(shí)踐的本真邏輯來(lái)看，可以說(shuō)行政批復(fù)面向有關(guān)相對(duì)人具有相對(duì)的約束力，已然成為司法實(shí)踐的救濟(jì)類型，學(xué)理上將其概況為內(nèi)部行政行為的外化現(xiàn)象。

“伴隨著合作行政模式的興起，行政法關(guān)系和主體的形態(tài)都發(fā)生了深刻變化。合作治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，不同主體之間通過(guò)協(xié)商、合作共同完成行政任務(wù)的履行，從而形成了多中心、分散化的新結(jié)構(gòu)?！盵4]行政批復(fù)屬于行政行為，回歸法治政府建設(shè)的功能主義視域，對(duì)其效力問(wèn)題的詮釋需要在法治行政的實(shí)踐邏輯中進(jìn)行，才能為其確證法治意涵，具體理由可以在三個(gè)方面進(jìn)行證成。其一，行政權(quán)的運(yùn)行是在系統(tǒng)一致性的邏輯中得以展開(kāi)的，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)需要共同面對(duì)紛繁復(fù)雜和不斷變遷的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，行政批復(fù)必然成為解決基層行政實(shí)踐問(wèn)題的常態(tài)化和及時(shí)性方式。這也就使得行政批復(fù)的適用無(wú)法提前做出先見(jiàn)性預(yù)判，即對(duì)其是否會(huì)發(fā)生對(duì)相關(guān)相對(duì)人的實(shí)質(zhì)性影響無(wú)法預(yù)判，因?yàn)檫@是一個(gè)不斷拓展的開(kāi)放性場(chǎng)域。也就是說(shuō)，行政批復(fù)是否會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響是不能提前預(yù)判的。其二，只要有這種可能性就應(yīng)該堅(jiān)持法治行政的實(shí)踐邏輯，行政批復(fù)的適用本身予以制度化規(guī)范并為其確定司法救濟(jì)的程序性安排。隨著公開(kāi)透明的行政行為越來(lái)越受到權(quán)利時(shí)代的關(guān)注，行政批復(fù)的適用也就自然在效力面向上具有多維性。當(dāng)然，關(guān)注行政批復(fù)的多維效力面向，本身也是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)規(guī)范適用行政批復(fù)時(shí)如何遵循法治行政的實(shí)踐邏輯的問(wèn)題，也就是說(shuō)并不是凡有請(qǐng)示必有批復(fù)或者做出批復(fù)無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任。其三，行政批復(fù)的實(shí)踐效力面向主要還是上下級(jí)行政機(jī)關(guān)，不能因?yàn)槠淇赡軙?huì)帶來(lái)司法救濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)而讓其回縮至保守僵化的狹小空間，行政批復(fù)的實(shí)踐運(yùn)行需要實(shí)現(xiàn)的是使其如何達(dá)到規(guī)范性和系統(tǒng)性的要求。也就是說(shuō)行政批復(fù)本身應(yīng)當(dāng)成為上下級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)行行政權(quán)的規(guī)范行為，所有關(guān)涉主體都應(yīng)該遵循法治行政的實(shí)踐邏輯，承擔(dān)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

二、行政批復(fù)的法治行政實(shí)踐考察

由于大量的行政批復(fù)發(fā)生在行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)之間，傳統(tǒng)認(rèn)知將其確定為內(nèi)部行政行為，加之行政批復(fù)多為紙質(zhì)文本，普通民眾得以公開(kāi)見(jiàn)到的行政批復(fù)數(shù)量較少，所以較難全面客觀地對(duì)行政批復(fù)進(jìn)行實(shí)證研究。但是隨著科學(xué)技術(shù)的快速進(jìn)步，尤其是法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，行政批復(fù)的實(shí)證研究開(kāi)始有了可能。筆者試圖以近幾年江蘇省政府公開(kāi)的行政批復(fù)為實(shí)證樣本，對(duì)其進(jìn)行法治行政實(shí)踐考察。

(一)政府發(fā)文中行政批復(fù)占比較為突出

通過(guò)對(duì)政府網(wǎng)站上公開(kāi)發(fā)布的文件進(jìn)行整理，計(jì)算得出2016—2019年江蘇省政府及其辦公廳發(fā)布的文件中行政批復(fù)占所發(fā)布文件的比例(如圖1)。

圖1 2016—2019年江蘇省政府及其辦公廳發(fā)布文件中行政批復(fù)數(shù)量的占比

由圖1可知，行政批復(fù)大量存在于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，占發(fā)文的比例漸趨加大，且行政批復(fù)表征出行政權(quán)運(yùn)行的常態(tài)化趨勢(shì)。作為一種規(guī)范意義上的行政行為，行政批復(fù)在地方基層行政管理活動(dòng)中較為普遍，體現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行表征的行政批復(fù)在行政實(shí)踐中非常重要?！皺?quán)力機(jī)構(gòu)靈活機(jī)動(dòng)，權(quán)限甚廣；能夠干預(yù)團(tuán)體成員主觀意志的表達(dá)結(jié)果，直至參加隨后的意志表達(dá)，據(jù)以實(shí)現(xiàn)主觀連續(xù)性?！盵5]初步分析相關(guān)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)行政批復(fù)之所以大量適用，一方面是由于它能夠規(guī)范政府行為，調(diào)動(dòng)政府及其所屬部門開(kāi)展活動(dòng)的積極性以及提高行政效率；另一方面適用行政批復(fù)能夠快速解決行政管理活動(dòng)中涌現(xiàn)的新問(wèn)題，促進(jìn)行政管理活動(dòng)中新問(wèn)題的解決和行政管理活動(dòng)的開(kāi)展，是展開(kāi)公務(wù)活動(dòng)和依法行政的重要依據(jù)。

(二)行政批復(fù)中行政規(guī)劃類型較為集中

搜集整理江蘇省政府2016—2019年公開(kāi)發(fā)布的426件行政批復(fù)，結(jié)合行政批復(fù)的內(nèi)容要素進(jìn)行分類，相關(guān)分類數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

表1 江蘇省政府2016—2019年公開(kāi)發(fā)布的行政批復(fù)件數(shù)

由表1可知，首先，行政批復(fù)關(guān)涉的行政事項(xiàng)較為廣泛具體，主要屬于行政規(guī)劃的請(qǐng)示內(nèi)容，且具有相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的明確依據(jù)。也就是說(shuō)，在公開(kāi)發(fā)布的行政批復(fù)中可以較為清晰地查詢到做出行政批復(fù)的法律法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)，完全符合法治政府建設(shè)的程序要求。其次，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示行政批復(fù)的事項(xiàng)類型較易區(qū)分，文本格式規(guī)范統(tǒng)一，表現(xiàn)出較高的行政治理水準(zhǔn)。查閱具體行政批復(fù)的內(nèi)容可以看出上級(jí)行政機(jī)關(guān)適用該種公文頗為熟悉，行政權(quán)運(yùn)行符合法治行政的邏輯實(shí)踐要求。最后，行政批復(fù)涉及的行政事項(xiàng)中關(guān)涉土地規(guī)劃的數(shù)量最多，與行政執(zhí)法實(shí)踐中易于遇到的問(wèn)題或者困難的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，當(dāng)然這種判斷還需要進(jìn)一步進(jìn)行研究考察?！胺ㄖ伟l(fā)展是社會(huì)發(fā)展的組成部分，社會(huì)變遷必然導(dǎo)致法治的遷移?！盵6]隨著地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的加快，與土地相關(guān)的行政事項(xiàng)往往需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)支持與背書(shū)，自然使得行政批復(fù)的適用成為較為穩(wěn)妥的選擇。

三、行政批復(fù)的法治行政類型追問(wèn)

隨著深入考察具體的行政批復(fù)實(shí)踐運(yùn)行的展開(kāi)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)頗為怪異的現(xiàn)象：行政實(shí)踐中行政批復(fù)的適用較為規(guī)范正常，且頗得行政機(jī)關(guān)的青睞，數(shù)量占比不斷增長(zhǎng)且適用領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展；然而當(dāng)行政批復(fù)糾紛案件漸趨受到社會(huì)關(guān)注時(shí)，尤其是司法裁判在堅(jiān)持法治行政的功能主義進(jìn)路上，將傳統(tǒng)認(rèn)知中的內(nèi)部行政行為外化而判決行政機(jī)關(guān)敗訴，行政批復(fù)實(shí)踐似乎并不是這般易于得出合理解釋。“為了防止權(quán)力下放的流弊，上級(jí)主管部門具有層級(jí)控制權(quán)力，矯正地區(qū)職員或者分支機(jī)構(gòu)的決定。這種監(jiān)督權(quán)力只要不違反法律的規(guī)定，不需要法律的明文授予。”[7]此種彼此不相映襯的圖景現(xiàn)象告訴我們，公布的行政批復(fù)只是行政批復(fù)中的一部分，還有一定數(shù)量的行政批復(fù)沒(méi)有公布。對(duì)這種情形需要進(jìn)行法治行政的類型追問(wèn)，也就是在將行政批復(fù)進(jìn)行類型區(qū)分的基礎(chǔ)上追問(wèn)法治行政實(shí)踐問(wèn)題。

(一)行政批復(fù)的類型實(shí)踐具有格式的簡(jiǎn)單化傾向

查閱行政批復(fù)的正式文本發(fā)現(xiàn)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)所做的行政批復(fù)在公文格式上具有高度的相似性，行文除因行政事項(xiàng)有差異而有所區(qū)別外，其他基本相同，且具有簡(jiǎn)單化傾向。比較兩個(gè)關(guān)于土地利用規(guī)劃的行政批復(fù)，即《省政府關(guān)于調(diào)整南京市溧水區(qū)土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》(蘇政復(fù)〔2017〕93號(hào))和《省政府關(guān)于同意如皋市長(zhǎng)青沙水庫(kù)應(yīng)急水源地保護(hù)區(qū)劃分方案的批復(fù)》(蘇政復(fù)〔2017〕94號(hào))，可以得出三個(gè)基本判斷：其一，兩個(gè)行政批復(fù)的格式適用一致，由原則同意和督促提示兩個(gè)部分組成，但前者則沒(méi)有附相關(guān)請(qǐng)示材料，后者附了請(qǐng)示的核心內(nèi)容表格；其二，兩個(gè)行政批復(fù)都沒(méi)有提及做出批復(fù)的規(guī)范依據(jù)，但后者有監(jiān)督提示下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，而前者沒(méi)有提及；其三，兩個(gè)行政批復(fù)都有相關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的提示性執(zhí)行措施內(nèi)容，但效力的明確性不夠且具體指導(dǎo)價(jià)值不高。“在缺乏規(guī)則時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其雇員所擁有的裁量權(quán)只受到規(guī)定具有可司法性的標(biāo)準(zhǔn)(justiciable standards)之法律和憲法規(guī)定的約束。大多數(shù)情況下，在沒(méi)有規(guī)則時(shí)存在的裁量權(quán)的程度和范圍會(huì)大到讓人無(wú)法容忍的地步?！盵8]上述三個(gè)判斷在法治行政的實(shí)踐邏輯中可以做出這樣的追問(wèn)：可以在公開(kāi)的行政批復(fù)文本中如何實(shí)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能，如果說(shuō)此種功能本身只有形式意義，那為何還有做出這種行政行為，甚至還要公開(kāi)？從行政批復(fù)糾紛訴訟案件中，可知相當(dāng)數(shù)量的行政批復(fù)是沒(méi)有公布的，后文對(duì)此問(wèn)題還會(huì)進(jìn)行追問(wèn)。已經(jīng)公布的行政批復(fù)都會(huì)有這樣明顯的簡(jiǎn)單化處理傾向，能夠詮釋此種現(xiàn)象的是，行政批復(fù)類型化區(qū)分沒(méi)有得到應(yīng)有的重視或者說(shuō)重視明顯不夠。關(guān)涉行政批復(fù)的研究主要還是在公文格式的寫作方法方面，至于法治行政的實(shí)踐邏輯考量還只是隨著訴訟案件的發(fā)生而漸趨得到關(guān)注，也就是說(shuō)行政批復(fù)的類型實(shí)踐本身還是法治政府建設(shè)路徑中的問(wèn)題，唯有如此思考才能令人有所寬慰。

(二)行政批復(fù)的類型運(yùn)行具有程序的平面化樣態(tài)

查閱行政批復(fù)的正式文本發(fā)現(xiàn)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)所做的行政批復(fù)在運(yùn)行程序上具有高度的相似性，行文往往除直接回復(fù)同意請(qǐng)示的內(nèi)容外基本沒(méi)有行政程序的表達(dá)，且具有平面化樣態(tài)。繼續(xù)比較上文提及的兩個(gè)省政府的行政批復(fù)文本，可以得出三個(gè)基本判斷：其一，兩個(gè)行政批復(fù)的做出主體都直接表述為省政府，但是都沒(méi)有明確是經(jīng)由何種組織形式而做出該行政批復(fù)；其二，兩個(gè)行政批復(fù)都是直接給出原則同意的處理意見(jiàn)，但是都沒(méi)有明確給出做出處理意見(jiàn)的規(guī)范依據(jù)和權(quán)力來(lái)源，這既是實(shí)踐格式問(wèn)題，也是運(yùn)行程序問(wèn)題；其三，兩個(gè)行政批復(fù)都只是將下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示內(nèi)容再次進(jìn)行概況表述，但是都沒(méi)有按照行政程序要求把行政批復(fù)的要素概括出來(lái)。程序的價(jià)值正如學(xué)者所言，“正當(dāng)程序保障的擴(kuò)張盡管以產(chǎn)生了兩極對(duì)抗的行政程序?yàn)槠涮卣鳎彩菍?duì)那些同樣關(guān)心行政政策內(nèi)容的人的回應(yīng)?！盵9]上述三個(gè)判斷在法治行政的實(shí)踐邏輯中可以做出這樣的追問(wèn)：行政批復(fù)在運(yùn)行過(guò)程中具有該有的程序要素，表達(dá)出行政權(quán)運(yùn)行的依據(jù)或來(lái)源以及責(zé)任承擔(dān)的明確主體，這些行政程序要素在法治行政類型區(qū)分上能否為其確證正當(dāng)性基礎(chǔ)？回答這個(gè)問(wèn)題之前似乎可以這么考量：行政批復(fù)本身就屬于行政權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的簡(jiǎn)易程序，其平面化樣態(tài)即是其常態(tài)，無(wú)須復(fù)雜化或者過(guò)于固定化。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，只要是行政行為，就應(yīng)當(dāng)有程序要素的表達(dá)，這是法治行政邏輯的基本要求。當(dāng)然這是否就意味著將所有行政行為都復(fù)雜化和固定化了？這并不必然。行政批復(fù)的實(shí)踐運(yùn)行所公開(kāi)展示的是行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程，在程序要素的構(gòu)成上當(dāng)然可以隨著行政事項(xiàng)的差異有所區(qū)別，但是基本程序要素即主體、依據(jù)、責(zé)任等應(yīng)當(dāng)明確。檢索過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有個(gè)別行政批復(fù)中出現(xiàn)了上述相關(guān)程序要素的內(nèi)容，但是不具有普遍性，反而是個(gè)別現(xiàn)象。這就尤為值得反思，為何行政程序要素沒(méi)有得到法治行政實(shí)踐邏輯應(yīng)有的重視和尊重？

(三)行政批復(fù)的類型公開(kāi)具有選擇的隨意化偏好

隨著行政批復(fù)的相關(guān)司法案件成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，我們才發(fā)現(xiàn)一定數(shù)量的行政批復(fù)并沒(méi)有在政府網(wǎng)站予以公開(kāi)展示，公布是在做出選擇考量后的結(jié)果，且具有隨意化偏好。比較前文提及的黃玉英等訴商水縣人民政府為土地行政批復(fù)糾紛案和收集公開(kāi)的行政批復(fù)文本，可以得出三個(gè)基本判斷：其一，行政批復(fù)的公開(kāi)與否的決定權(quán)在做出行政批復(fù)的行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槭钦l(shuí)做出行政批復(fù)誰(shuí)決定是否公開(kāi)，也該當(dāng)是責(zé)任主體；其二，已經(jīng)公開(kāi)的行政批復(fù)的內(nèi)容普遍較為簡(jiǎn)單，而相關(guān)行政訴訟中涉及的行政批復(fù)具體指向性較為鮮明，兩者比較即可發(fā)現(xiàn)選擇公開(kāi)的主觀性很強(qiáng)；其三，行政批復(fù)公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)和條件沒(méi)有明示，且不予公開(kāi)也未提供檢索目錄和查閱途徑?！拔覀兛梢园l(fā)現(xiàn)大量的神秘規(guī)則，它們是極其技術(shù)化和專業(yè)化的，具有高度的背景特定性，人們只有通過(guò)詳細(xì)了解相關(guān)的背景才可能理解這些規(guī)則的含義，而對(duì)這些規(guī)則的解釋也必須在這種背景中展開(kāi)。”[10]上述三個(gè)判斷在法治行政的實(shí)踐邏輯中可以進(jìn)行這樣的追問(wèn)：行政批復(fù)能否選擇性公開(kāi)？是否屬于行政自由裁量的范圍？這種主觀隨意選擇應(yīng)當(dāng)如何得到制度約束以及與法治政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)如何體現(xiàn)？對(duì)這些問(wèn)題的追問(wèn)，其實(shí)也是研究行政批復(fù)的基本任務(wù)所在，隨著《政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施，各級(jí)政府按照依法行政的要求當(dāng)然要公開(kāi)相關(guān)行政行為的信息，而且法治政府建設(shè)背景下行政批復(fù)的公開(kāi)也是應(yīng)然性要求。由于信息不對(duì)稱的實(shí)踐邏輯使得行政批復(fù)的公開(kāi)出現(xiàn)選擇的隨意性也就不難理解。但是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公民權(quán)利的積極主張，使得其隨意性選擇成為隨時(shí)可能引發(fā)司法救濟(jì)的熱點(diǎn)案件，行政權(quán)威和公信力易于受到社會(huì)質(zhì)疑。查閱公開(kāi)的行政批復(fù)發(fā)現(xiàn)，其對(duì)于相對(duì)人或者社會(huì)公眾而言基本沒(méi)有多大實(shí)質(zhì)價(jià)值，行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)信息上似乎是在規(guī)避責(zé)任或者單純完成信息公開(kāi)的任務(wù)而已?；貧w行政批復(fù)在法治行政實(shí)踐邏輯中的應(yīng)有功能價(jià)值可能為解決類型公開(kāi)的不完整問(wèn)題提供合理性解釋，只有對(duì)行政批復(fù)進(jìn)行類型化區(qū)分，才能從根本上對(duì)法治行政的主體責(zé)任承擔(dān)、行政事項(xiàng)識(shí)別以及處理建議反饋等帶來(lái)實(shí)質(zhì)意義的改變?；蛘哒f(shuō)，行政批復(fù)在行政權(quán)運(yùn)行實(shí)踐過(guò)程中本身就應(yīng)當(dāng)有類型差異，公開(kāi)形式、內(nèi)容以及方式等都應(yīng)該與其有著對(duì)應(yīng)性匹配，唯有把行政權(quán)實(shí)踐運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律作為判斷法治行政的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮行政批復(fù)應(yīng)有的功能價(jià)值。

四、行政批復(fù)的法治行政實(shí)踐路向

行政批復(fù)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的主要手段和形式，本身屬于較為常態(tài)化的行政行為。然而，相關(guān)熱點(diǎn)案件的出現(xiàn)使得其在法治政府建設(shè)過(guò)程中頗為令人不解，政府網(wǎng)站公開(kāi)展示的行政批復(fù)與實(shí)踐運(yùn)行的真實(shí)情形易于產(chǎn)生質(zhì)疑，好似為了完成公開(kāi)政府信息的任務(wù)而公開(kāi)一部分基本沒(méi)有研究?jī)r(jià)值的行政批復(fù)?！叭绻扇说慕巧樯鐣?huì)行動(dòng)的秩序建立規(guī)范和制度，為其合法性的制度權(quán)力明確其定位，以及為確定社會(huì)前進(jìn)方向制定出相應(yīng)程序的話，那么對(duì)于指導(dǎo)制度為追求社會(huì)目標(biāo)而行動(dòng)的根本價(jià)值如果不能做出充分識(shí)別或清晰表述并加以制度化，就注定意味著法律制度的重大失敗。”[11]究其原因，正如前文所述，關(guān)鍵在于沒(méi)有將其做出類型化的區(qū)分。可以嘗試在類型區(qū)分、規(guī)范程序、公開(kāi)透明三個(gè)方面進(jìn)行行政批復(fù)改革，為促進(jìn)法治政府的建設(shè)探尋實(shí)踐路向。

(一)行政批復(fù)功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)的類型區(qū)分

行政批復(fù)類型化區(qū)分，可以從行政批復(fù)的功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)視角進(jìn)行探尋，這既有利于確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，同時(shí)又有助于相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)保護(hù)?！巴ㄟ^(guò)職能區(qū)分，職能系統(tǒng)可以自由地自己決定自己的狀態(tài)和結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)產(chǎn)生各個(gè)系統(tǒng)自己的時(shí)間。至于什么東西在什么時(shí)間被回憶或者被預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間都是各不相同的。”[12]結(jié)合上級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政批復(fù)實(shí)踐運(yùn)行中監(jiān)督指導(dǎo)屬性的強(qiáng)弱，可以將其區(qū)分為三類，即指令式行政批復(fù)、備案式行政批復(fù)、指導(dǎo)式行政批復(fù)。

首先，指令式行政批復(fù)是針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)行政事項(xiàng)的請(qǐng)示，做出具有強(qiáng)制命令權(quán)力屬性的正式公文格式的行政批復(fù)，行政事項(xiàng)屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)需要進(jìn)行明確解答的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)首次遇到的問(wèn)題或者疑難復(fù)雜的問(wèn)題。指令性行政批復(fù)具有鮮明的命令性，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任明確具體，同時(shí)對(duì)下級(jí)的請(qǐng)示也是修改最多的，具有清晰的指向性。其次，備案式行政批復(fù)是針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)行政事項(xiàng)的請(qǐng)示，做出備案屬性的核準(zhǔn)的行政批復(fù)。備案式行政批復(fù)原則上只針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示做出形式意義上的回復(fù)，內(nèi)容和請(qǐng)示完全一致，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任較輕。最后，指導(dǎo)式行政批復(fù)針對(duì)的是需要下級(jí)行政機(jī)關(guān)自己解決的行政事項(xiàng)，但是下級(jí)行政機(jī)關(guān)期待獲得上級(jí)行政機(jī)關(guān)予以具體支持和幫助，尤其期待獲得肯定支持或者監(jiān)督指導(dǎo)。指導(dǎo)式行政批復(fù)在對(duì)請(qǐng)示進(jìn)行確認(rèn)同意的同時(shí)，格式文本中會(huì)附加建議性的注意事項(xiàng)，上下級(jí)行政權(quán)運(yùn)行的權(quán)力責(zé)任強(qiáng)制性最弱。在法治政府建設(shè)的時(shí)代背景下，上述三類行政批復(fù)應(yīng)當(dāng)具有各自功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)的空間，行政權(quán)在不同行政事項(xiàng)期待監(jiān)督指導(dǎo)的實(shí)踐運(yùn)行中可以表征出類型差異化的格式文本。

(二)行政批復(fù)類型差異化的程序規(guī)范

行政程序是行政行為所經(jīng)歷的順序、步驟、時(shí)限以及所采取的方式。施塔姆勒討論正義法諸原則的意義時(shí)強(qiáng)調(diào)，“適用于社會(huì)行為規(guī)則的正義法諸原則在本性上是構(gòu)成性的。但這種本性只與這種行為的正義問(wèn)題相關(guān)，而無(wú)關(guān)這些規(guī)則自身的特定主題”[13]。新《行政訴訟法》規(guī)定，行政行為程序輕微違法，對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。該項(xiàng)規(guī)定明顯提高了行政程序的法律地位，倒逼行政機(jī)關(guān)更加重視行政程序運(yùn)用的完整性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，進(jìn)一步抑制“重實(shí)體、輕程序”的習(xí)慣性行政“痼疾”。重視程序規(guī)范在行政批復(fù)的法治行政實(shí)踐邏輯運(yùn)行中亦是如此。

首先，加大指令式行政批復(fù)對(duì)相對(duì)人的送達(dá)程序。指令式行政批復(fù)是具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的行政活動(dòng)方式，一般對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示做出較大的改動(dòng)，上級(jí)機(jī)關(guān)的命令意志體現(xiàn)較多。在許多案例中，上級(jí)對(duì)下級(jí)做出的行政批復(fù)之所以損害相對(duì)人的合法權(quán)益，是因?yàn)橄录?jí)行政機(jī)關(guān)直接拿著上級(jí)的批復(fù)對(duì)相對(duì)人執(zhí)行具體行政行為，而沒(méi)有提前告知送達(dá)相對(duì)人。法治行政的做法應(yīng)該是制作并送達(dá)對(duì)外發(fā)生效力的法律文書(shū)，否則若直接拿著行政批復(fù)去執(zhí)行，就會(huì)使批復(fù)實(shí)際執(zhí)行并外化為對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為。其次，加強(qiáng)備案式行政批復(fù)事前審查以避免不必要的錯(cuò)誤。備案式行政批復(fù)一般只對(duì)下級(jí)的請(qǐng)示表示同意，對(duì)下級(jí)行政權(quán)的介入相較于指示性批復(fù)沒(méi)有那么深。前文所述的四百多個(gè)批復(fù)里，上級(jí)做出的備案式批復(fù)一般內(nèi)容較為簡(jiǎn)短。當(dāng)然，上級(jí)機(jī)關(guān)在做出備案式行政批復(fù)前，對(duì)于所請(qǐng)示的行政事項(xiàng)要做到進(jìn)行規(guī)范的合法性審查，避免發(fā)生常識(shí)性法治行政的實(shí)踐邏輯混亂。最后，減少不必要的指導(dǎo)式批復(fù)，增強(qiáng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性。指導(dǎo)式批復(fù)中的行政權(quán)的監(jiān)管相較于指令式行政批復(fù)和備案式行政批復(fù)是最弱的，但是在數(shù)量上卻是最多的。上級(jí)對(duì)下級(jí)的回復(fù)里，首先是形式上同意，其次附加很多注意性建議。這些附加的建議對(duì)下級(jí)的約束力雖然較弱，但是也給下級(jí)機(jī)關(guān)的行政權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐帶來(lái)積極指導(dǎo)意義，其監(jiān)督指導(dǎo)功能在時(shí)代變遷過(guò)程中愈發(fā)重要，顯示出行政權(quán)上下一體的系統(tǒng)性權(quán)力責(zé)任特征。

(三)行政批復(fù)類型差異化的公開(kāi)方式

《政府信息公開(kāi)條例》第十九條規(guī)定“對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)”，這是政府信息應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的明確規(guī)定。行政批復(fù)類似于法國(guó)行政法審批權(quán)，有關(guān)這種審批權(quán)的監(jiān)督辦法明確規(guī)定了公開(kāi)方式的適用范圍，“在信息公開(kāi)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公眾需求與應(yīng)用導(dǎo)向與政府供給導(dǎo)向的有效對(duì)接，評(píng)價(jià)、考核與責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)調(diào)整。不僅要考核行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的信息量、設(shè)立的渠道種類、接受的申請(qǐng)量，更要考核公開(kāi)的信息質(zhì)量、公開(kāi)渠道和申請(qǐng)答復(fù)的有效性、公眾對(duì)信息利用率及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值等”[14]。具體到三類行政批復(fù)，因其對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督力度不同，以及對(duì)相對(duì)人的影響程度不同，對(duì)它們公開(kāi)的程度也應(yīng)不一樣。

第一，指令式行政批復(fù)加大公開(kāi)力度。行政機(jī)關(guān)應(yīng)加大指令式批復(fù)的公開(kāi)力度，因?yàn)橹噶钍脚鷱?fù)涉及的上級(jí)機(jī)關(guān)的意志較為強(qiáng)烈，對(duì)下級(jí)一般有直接的強(qiáng)制約束力。若不對(duì)外公布，在下級(jí)機(jī)關(guān)在執(zhí)行具體行政任務(wù)時(shí)，會(huì)讓相對(duì)人誤以為是下級(jí)機(jī)關(guān)的行政意志，造成行政責(zé)任主體不確定；尤其對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，可能會(huì)使得其利用行政批復(fù)的形式來(lái)規(guī)避自身的行政責(zé)任。這樣的做法很顯然不利于權(quán)責(zé)分明的法治政府建設(shè)，會(huì)造成權(quán)力的濫用，甚至進(jìn)一步侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。第二，備案式行政批復(fù)可選擇部分公開(kāi)。備案式行政批復(fù)對(duì)請(qǐng)示事項(xiàng)一般只做形式性審查，對(duì)下級(jí)的事項(xiàng)審批是否公布要根據(jù)行政批復(fù)是否可能會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響。如果可能產(chǎn)生實(shí)際影響，則此類行政批復(fù)應(yīng)該公開(kāi)；若完全不可能對(duì)相對(duì)人造成影響，則可以不公開(kāi)。第三，指導(dǎo)式行政批復(fù)可不主動(dòng)公開(kāi)。行政批復(fù)作為內(nèi)部行政行為，一般只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行，指導(dǎo)式行政批復(fù)只針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)，不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生任何實(shí)際影響。因此，指導(dǎo)式行政批復(fù)無(wú)須主動(dòng)公開(kāi)。然而在現(xiàn)實(shí)中，卻是這種指導(dǎo)式行政批復(fù)主動(dòng)公布得最多，真正涉及相對(duì)人實(shí)際權(quán)利的其他行政批復(fù)卻多未被主動(dòng)公開(kāi)，在許多因行政批復(fù)產(chǎn)生爭(zhēng)議的案件中，都是相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)后才得知行政批復(fù)內(nèi)容的。比如最高人民法院指導(dǎo)案例22號(hào)的“魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案”，裁判理由中寫到“原土地使用權(quán)人也通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)知道了該批復(fù)的內(nèi)容”。因此，行政批復(fù)的公開(kāi)尤為重要，類型化區(qū)分有助于提升行政批復(fù)的主動(dòng)公開(kāi)數(shù)量。