焦忠偉　彭越

導語：本文探討了普惠金融和農(nóng)村信用體系建設(shè)的關(guān)系，并以撫順市為例，分析了目前東北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)中存在的問題，進而提出以構(gòu)建誠信宣傳長效機制、建立高效的信用信息征集和評價機制、建立完善各層級部門的聯(lián)動機制等政策建議，推進普惠金融的發(fā)展，讓金融發(fā)展“活水”助力城市轉(zhuǎn)型升級。

“普惠金融”，顧名思義，指的是金融惠及民生，在缺乏為社會所有人群都提供有效服務(wù)的金融體系之背景下，由聯(lián)合國率先提出，通過小額信貸（或微型信貸）的發(fā)展壯大，搭建能夠全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，以便讓所有老百姓均能享受到更多的金融服務(wù)，促進實體經(jīng)濟得以更好更快地發(fā)展。這一詞匯，在2005年小額信貸年宣傳時被廣泛運用，旨在讓列于正規(guī)金融體系之外的農(nóng)戶、貧困人群及小微企業(yè)，能及時有效地獲取價格合理、便捷安全的金融服務(wù)。聯(lián)合國發(fā)布的2006年“建設(shè)普惠金融體系”藍皮書認為，普惠金融的目標是，在健全的政策、法律和監(jiān)管框架下，每一個發(fā)展中國家都應有一整套的金融機構(gòu)體系，共同為所有層面的人口提供合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)。普惠性金融體系框架認同的是將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機地融入微觀、中觀和宏觀三個層面的金融體系中，讓過去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)模客戶群體獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠?qū)Πl(fā)展中國家的絕大多數(shù)人開放金融市場。

黨中央、國務(wù)院及各級各部門高度重視普惠金融的發(fā)展。2009年，中國人民銀行印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于推進農(nóng)村信用體系建設(shè)工作的指導意見》（銀發(fā)〔2009〕129號），標志著農(nóng)村信用體系建設(shè)在全國范圍內(nèi)正式啟動。在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上，將發(fā)展普惠金融寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，系新中國成立以來的首次。2015年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）的通知》出臺，明確了推進的目標任務(wù)和標準時限。自此，政府工作報告中先后四次提到發(fā)展普惠金融。2018年，在遼寧省政府工作報告中，把“加快建立普惠金融體系”作為全省工作目標。

農(nóng)村信用體系建設(shè)的探索及存在的問題

2009年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院及各級各部門的安排部署，遼寧省撫順市順應形勢、積極跟進、精心安排、周密部署，選取撫順縣農(nóng)村信用聯(lián)社作為農(nóng)村信用體系建設(shè)重點聯(lián)系行先行先試。在所取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先后于2014年10月和2016年初在清原縣和新賓縣展開。

經(jīng)過幾年來的探索實踐，以上三縣通過農(nóng)戶信用檔案建立、信用鄉(xiāng)村創(chuàng)建、信貸扶持等途徑，累計建立農(nóng)戶信用檔案4.49萬戶，累計發(fā)放農(nóng)戶貸款122.11億元，農(nóng)戶貸款余額突破25億元。其中，2018年，在清原縣累計評定信用村6個、農(nóng)戶誠信示范戶100戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體示范戶100家。

農(nóng)村信用體系建設(shè)的實施雖取得了一定進展，但仍然存在著一些不容忽視的困難和問題，亟待在進一步的工作中加以解決。和撫順市情況相似的東北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境水平仍然較低，削減了普惠金融的可得性;信用信息征集系統(tǒng)尚不完善，信用評價機制尚不完備，降低了普惠金融的服務(wù)質(zhì)量;部門協(xié)調(diào)機制尚不明晰，致使推進的速度不夠快、效果不夠好。

農(nóng)村信用環(huán)境水平較低

農(nóng)村較差的信用環(huán)境主要體現(xiàn)在三個方面：一是部分農(nóng)戶金融意識淡薄，他們片面地認為，銀行就是“儲蓄罐”和“零錢箱”而已。這種認知造成他們?nèi)狈χ鲃永昧鞒陶?guī)的現(xiàn)代信用制度從事生產(chǎn)和生活的意愿，每遇信貸需求，往往通過與家庭或熟人之間的非正規(guī)民間借貸予以滿足。二是貸款門檻比較高。盡管上級主管部門提出了具體明確的要求，然而金融機構(gòu)思想不夠解放，存在“慎貸”“惜貸”思想，他們出于信貸風險防范的需要，信貸投放手續(xù)、程序較多，審查、把關(guān)過嚴，導致真正需要貸款支持的農(nóng)戶望貸生畏。三是部分農(nóng)戶還款意愿下降。以清原縣三家涉農(nóng)金融機構(gòu)近兩年不良貸款數(shù)據(jù)為例，2019年，三家機構(gòu)的農(nóng)戶不良貸款總金額為8492.61萬元，不良貸款率為8.97%。其中，因農(nóng)戶主觀還款意愿下降產(chǎn)生的不良貸款約為300萬元，占比為3.53%。2020年，三家機構(gòu)的不良貸款金額為9457.45萬元，不良貸款率為7.66%。其中，因農(nóng)戶主觀還款意愿下降產(chǎn)生的不良貸款小幅上升至380萬元，占比為4.02%。通過調(diào)研了解到，三家機構(gòu)近些年產(chǎn)生的農(nóng)戶不良貸款并非來自當年新增貸款，而是來自以往的存量貸款。主要原因是，近些年隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的沖擊、農(nóng)村人口凈流出等多種因素導致農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營壓力陡增，尤其是2020年受新冠肺炎疫情沖擊，農(nóng)戶生產(chǎn)大幅受挫。農(nóng)戶在比較貸款本息和抵押物現(xiàn)值之后，寧愿把價值縮水的門市房等抵押物交由銀行處置，也不愿繼續(xù)償還貸款。

農(nóng)戶信息采集工作存在薄弱環(huán)節(jié)

開展農(nóng)村信用體系建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作是為農(nóng)戶建檔立卡，即經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)開展有關(guān)信息的采集。通過調(diào)研了解到，目前清原縣農(nóng)戶信息采集主要存在兩個薄弱環(huán)節(jié)：一是開展信息采集的人員數(shù)量不足。清原縣農(nóng)戶信息采集工作完全依托金融機構(gòu)開展，清原縣有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、188個行政村，但金融機構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)量僅有42個，且集中分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的行政村，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄其他行政村絕大部分沒有金融機構(gòu)的網(wǎng)點。金融機構(gòu)網(wǎng)點的信貸員一般僅有2～3人，離縣城較遠的網(wǎng)點人均負責大約4個行政村的農(nóng)戶信息采集。二是信息數(shù)據(jù)填報的完整性和真實性不易核實。農(nóng)戶信用信息中的資產(chǎn)狀況、民間借貸狀況等核心指標涉及隱私，由農(nóng)戶自己填報，填報的真實性不易核實。此外，在信息采集過程中，很少有農(nóng)戶主動向信息采集員告知除了銀行信貸以外的民間借貸信息，因而信息填報的完整性不足。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評價工作推進較慢

積極推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展信用評價，是農(nóng)村信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。但筆者在對清原縣的調(diào)研中了解到，全縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展信用評價的比例較低。截至2020年底，清原縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體登記在冊的有632個，而通過第三方評級機構(gòu)開展信用評價的僅有14個，占比僅為2.22%，信用評價工作推進較慢。造成這一問題的原因主要有兩點：一是受地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境制約，全縣缺少規(guī)模較大、財務(wù)指標較為健全的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，多數(shù)經(jīng)營主體由于自身沒有規(guī)范的財務(wù)報表而不能開展有效、客觀的信用評價。二是第三方信用評級機構(gòu)的評級結(jié)果在信貸中僅作為參考，并非貸款成功與否的決定性因素，一定程度上影響了第三方機構(gòu)開展信用評價的推廣和應用，進而使普惠金融的服務(wù)質(zhì)量打了折扣。

部門協(xié)調(diào)機制尚不明晰

農(nóng)村信用體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要政府牽頭，人民銀行、涉農(nóng)金融機構(gòu)、中介機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)共同參與，才能穩(wěn)步推進。如果沒有政府及相關(guān)部門的協(xié)同推動，就沒有農(nóng)村信用體系的全面建成，更談不上普惠金融目標的實現(xiàn)。全國開展較好的“麗水模式”和“梅州經(jīng)驗”充分證實了這一點。目前，撫順市在推進農(nóng)村信用體系建設(shè)中，人民銀行和政府相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)機制尚未建立，政府的主導作用并未顯現(xiàn)，還處于“大央行、小政府”的狀態(tài)，主要依靠人民銀行在金融領(lǐng)域組織推進相關(guān)工作，制約了信用基礎(chǔ)原本就薄弱的農(nóng)村信用體系構(gòu)建和普惠金融的服務(wù)效果，延緩了普惠金融惠農(nóng)的進程。

政策建議

針對制約農(nóng)村信用體系建設(shè)的問題，必須采取切實可行的措施，達到以農(nóng)村信用體系建設(shè)推進普惠金融發(fā)展，進而達成以金融發(fā)展的“活水”更好地服務(wù)實體經(jīng)濟和助力城市轉(zhuǎn)型升級之目的。

以誠信宣傳長效機制構(gòu)建為抓手，逐步改善農(nóng)村信用環(huán)境。農(nóng)村信用環(huán)境的改善，絕非一日之功。選準選好誠信宣傳長效機制構(gòu)建為突破口是關(guān)鍵，以此促使廣大農(nóng)村經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)變觀念、約束行為、恪守誠信。宣傳的組織應在牽頭單位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，由各職能部門有序開展。同時，要強化鄉(xiāng)、村、組的互動作用，確保宣傳工作更接地氣、更加直接有效。在宣傳的形式上，以部門聯(lián)合宣傳與日常宣傳相結(jié)合，可借助“3·15”“6·14”等信用記錄關(guān)愛日，開展聯(lián)合宣傳，注重用看得見的事例、聽得懂的語言向農(nóng)戶宣傳灌輸誠信受益、失信懲戒的理念。同時，引導涉農(nóng)金融機構(gòu)利用客戶經(jīng)理放貸、收貸之便深入到村、組、戶進行日常宣傳，讓誠信的理念家喻戶曉。在宣傳的手段上，增加媒體對地區(qū)典型事件的曝光力度，讓誠實守信的形象在田間地頭閃亮，讓不講誠信的行為無處遁形。

建立高效的信用信息采集和評價機制。一是從實際出發(fā)，合理科學地設(shè)置農(nóng)村經(jīng)濟主體基本信息、生產(chǎn)經(jīng)營信息、信用信息等指標體系，對涉農(nóng)金融機構(gòu)當前的業(yè)務(wù)需求及設(shè)施情況充分考慮，從貸款農(nóng)戶等農(nóng)村經(jīng)濟主體著手，根據(jù)穩(wěn)步推進、先易后難的原則，充分利用地方政府職能部門掌握的農(nóng)村經(jīng)濟主體信息，與銀行信貸信息進行核對，最大程度地減少信息報送主觀性導致的信息不精準問題。二是試點推行涉農(nóng)金融機構(gòu)與第三方信用評級機構(gòu)開展合作，將第三方評級機構(gòu)出具的報告和評價結(jié)果作為該機構(gòu)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放貸款的直接依據(jù)，或開展聯(lián)合評級以決定是否予以貸款發(fā)放。三是引導第三方評級機構(gòu)篩選出一部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展信用培育，幫助其建立和完善財務(wù)指標。這樣一來，第三方評級工作的推廣和應用將被大大推動。

建立、完善各層級部門聯(lián)動機制。國務(wù)院出臺的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃》指出，農(nóng)村信用體系建設(shè)是普惠金融信用信息體系的一部分，也是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，能增強農(nóng)村經(jīng)濟主體的金融服務(wù)可得性，拓寬金融服務(wù)的廣度，加強金融服務(wù)的深度，有助于改善普惠金融發(fā)展環(huán)境，促進金融資源均衡分布。因此，農(nóng)村信用體系建設(shè)，既是普惠金融發(fā)展的有效載體，也是普惠金融命題中的應有之意。由此可見，在普惠金融背景下，農(nóng)村信用體系構(gòu)建涉及面廣，是一個龐大的、復雜的、長期的系統(tǒng)工程，僅僅依靠人民銀行在金融領(lǐng)域組織推進農(nóng)村信用體系建設(shè)效果勢必欠佳。當前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，金融領(lǐng)域的改革不斷深化，利率市場化步伐明顯加快，移動金融、網(wǎng)絡(luò)金融等新的經(jīng)營業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，這無疑對普惠金融的經(jīng)營模式、創(chuàng)新能力和服務(wù)水平提出了新的要求。因此，應進一步向黨委、政府主要領(lǐng)導做好匯報，重點從信用體系建設(shè)在向普通大眾提供更好、更便捷、更安全的金融服務(wù)的同時，可以從提升社會福利、增強社會保障、助力精準扶貧和保護弱勢群體、凸顯政績等角度，促其真正將農(nóng)村普惠金融擺放到重要位置、納入重要議事日程，列入目標考核，明確牽頭領(lǐng)導，成立工作專班，建立起部門分工協(xié)作明晰、層級責任明確的聯(lián)動機制，引導各方力量積極、有效、主動和創(chuàng)造性地投入到農(nóng)村信用體系建設(shè)中來，形成“黨政領(lǐng)導掛帥、相關(guān)職能部門領(lǐng)銜、人民銀行指導、金融機構(gòu)主辦、轄內(nèi)農(nóng)戶聯(lián)動、第三方機構(gòu)評估”的農(nóng)村信用體系構(gòu)建模式，切實提升農(nóng)村經(jīng)濟主體對金融產(chǎn)品和服務(wù)的觀念認識、信用意識、風險意識以及參與度，促使農(nóng)村信用體系建設(shè)向全面、持續(xù)、縱深推進，確保普惠金融落地生根、開花結(jié)果。

（作者單位：中國人民銀行撫順市中心支行）