李夢琢，劉善槐，房婷婷

(東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，吉林長春 130024)

2014年9月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》。[1]隨后全國各省、市、縣(區(qū))陸續(xù)出臺相對更具地方針對性的執(zhí)行性政策，旨在推進(jìn)教師資源區(qū)域內(nèi)均衡，實(shí)施以來取得了一系列成效。但有研究發(fā)現(xiàn)教師交流政策在現(xiàn)實(shí)層面遭遇了形式化、替代化、功利化執(zhí)行等偏差與縮水現(xiàn)象。[2]一般來說，教育政策執(zhí)行失真或偏差，往往是在教育政策執(zhí)行過程中由于執(zhí)行主體未完全按照政策目標(biāo)執(zhí)行，從而導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果偏離原有的政策意圖，影響到了政策的最終實(shí)現(xiàn)。[3]194[4]331對于教師交流政策偏差原因的討論，現(xiàn)有研究更多關(guān)注的是教師流動意愿低、部門間溝通不力等執(zhí)行層面問題。[5-6]然而，教師交流政策的問題并非出現(xiàn)在局部區(qū)域或某個具體政策點(diǎn)，而是在不同地區(qū)和各環(huán)節(jié)普遍存在執(zhí)行偏差。具有這類特征的政策問題屬于結(jié)構(gòu)性政策失真，主要是由于政策本身的問題或特性所致的。[4]321雖然已經(jīng)有研究關(guān)注到教師交流在政策工具使用上的弊端，認(rèn)為政策工具執(zhí)行效率不高，沒有充分調(diào)動教師與學(xué)校的內(nèi)驅(qū)力。[7]但是基層主體除了“愿不愿意”以外，還存在“能不能”等諸多問題。到底是政策不完善還是執(zhí)行不力，哪些是政策本身的問題、哪些是執(zhí)行者的問題，仍有待進(jìn)一步剝離。因此，只有從政策執(zhí)行和效果反饋的閉環(huán)中突破出來，還原到政策文本及其與執(zhí)行場域交叉的環(huán)節(jié)，才能透過現(xiàn)象尋找執(zhí)行偏差的源頭，對縣域教師交流政策本身的結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行系統(tǒng)且有指向的漸進(jìn)式改進(jìn)。由此可見，破解執(zhí)行偏差背后原因的理論和現(xiàn)實(shí)需求，都對現(xiàn)有研究提出了新的挑戰(zhàn)。理論上，執(zhí)行偏差仍需政策研究者對政策弊端背后的復(fù)雜性進(jìn)一步深入挖掘，從學(xué)理上研判政策文本問題所在。實(shí)踐上，在政策制定或重建的設(shè)計過程中，應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)和精準(zhǔn)地分析，從而更好地統(tǒng)一政策實(shí)施的客觀條件，政策成本和主體意愿。[8]基于此，本研究以教師交流政策為例，分析政策文本與縣域?qū)嵤┈F(xiàn)實(shí)條件的契合情況，通過系統(tǒng)闡述二者的脫嵌現(xiàn)象，為教師交流政策文本問題導(dǎo)致執(zhí)行偏差的原因提供一種解釋思路。并據(jù)此提出教師交流政策文本完善建議，以期實(shí)現(xiàn)政策要求與地方現(xiàn)實(shí)能力的高水平匹配和高質(zhì)量互動，從而促進(jìn)縣域教師交流政策執(zhí)行“做得到”“流得動”“效果好”。

一、研究設(shè)計

本文采用文本計量的研究方法，對教師交流政策文本進(jìn)行分析，全面提煉政策核心內(nèi)容。在高頻詞提取與邏輯關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，將政策文本量化分析結(jié)果與執(zhí)行場域現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行比對，剖析教師交流文本的場域脫嵌問題。具體的文本分析過程包括如下三個步驟。

(一)政策文本的收集與再整理

本研究以政策文本可獲得性和縣級文本豐富性為篩選依據(jù)，收集整理國家級教師交流政策1份，省級教師交流政策28份，縣級教師交流政策50份。其中50個縣級政策來源于13個省份，包括4個東部省份、4個中部省份和5個西部省份，從而通過豐富的樣本分布保證分析結(jié)果的代表性。政策文本收集整理工作完成后，需要對文本中的政策規(guī)范進(jìn)行分類概括以確定分析框架。概括原則為按分析政策全部規(guī)范要素的邏輯進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、清晰的概括，各政策要素之間的種屬關(guān)系清晰，不能重復(fù)交叉。[9]本研究依據(jù)政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)途徑和實(shí)現(xiàn)條件，將政策內(nèi)容對應(yīng)分為宏觀規(guī)劃、流動規(guī)則和激勵機(jī)制三部分，每一部分中包含若干分支，構(gòu)成了分析框架(見表1)。將每一個政策文本按分析框架切分為三部分，以省為單位將各縣政策文本中屬于同一部分的內(nèi)容合并為一個文本，作為備分析文本。

表1 政策文本分析框架劃分表

(二)K-means高頻詞提取和關(guān)聯(lián)性層次聚類

使用jieba分詞，將備分析文本按照宏觀規(guī)劃、流動規(guī)則、激勵機(jī)制三部分分別提取關(guān)鍵詞。提取詞頻排行榜前50位的關(guān)鍵詞后，為保證高頻詞具有文本價值，人工剔除其中諸如“交流”“流動”“義務(wù)教育”“中小學(xué)”等政策背景性語詞，以及“縣”“年”等不具備邏輯分析意義的語詞，形成3個高頻詞排行表。再使用層次聚類法，分別把3個表中的語詞做節(jié)點(diǎn)進(jìn)行聚類，將距離相近(經(jīng)常在同一段落出現(xiàn))的高頻詞進(jìn)行邏輯關(guān)聯(lián)。共獲得3個聚類結(jié)果，圖1即為激勵機(jī)制部分的文本高頻詞關(guān)聯(lián)性層次聚類圖。該方法可高效快速分析大量文本，直觀關(guān)聯(lián)關(guān)鍵詞間邏輯關(guān)系，挖掘教師交流政策文本在具體政策點(diǎn)上的規(guī)定。以關(guān)鍵詞和聚類結(jié)果為導(dǎo)引進(jìn)行原始文本追溯，可以更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)具體政策點(diǎn)的政策表達(dá)。

圖1 50縣激勵機(jī)制部分的高頻詞關(guān)聯(lián)性層次聚類樹狀圖

(三)政策文本與政策實(shí)施場域的交叉分析

雖然可以對政策內(nèi)容本身進(jìn)行分析評價，但如果沒有政策內(nèi)容與政策環(huán)境的交叉分析，就很難發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容在場域適切性上的問題。因此，有必要以政策關(guān)鍵詞內(nèi)在邏輯為引導(dǎo)，將文本意涵與教師交流縣域?qū)嵤┣榫尺M(jìn)行交叉對比分析。其中實(shí)施場域情境還原來源于文獻(xiàn)和筆者隨所在課題組到多省實(shí)地調(diào)研的觀察筆記與訪談文本?；诂F(xiàn)實(shí)觀照將政策文本計量分析結(jié)果呈現(xiàn)的政策邏輯與執(zhí)行情境對話，還原文本在縣域內(nèi)的真實(shí)執(zhí)行場景，找到政策與場域脫嵌的政策源頭。

二、教師交流政策文本的場域脫嵌

政策場域脫嵌導(dǎo)致了教師交流縣級政策目標(biāo)“做不到”，交流教師“流不動”，激勵評價“效果差”，具體表現(xiàn)在如下三點(diǎn)。

(一)宏觀目標(biāo)規(guī)劃未能切合縣域資源供給能力

在對縣級政策宏觀目標(biāo)規(guī)劃部分的關(guān)鍵詞提取和關(guān)聯(lián)性聚類中發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵詞除了“一體化”“支教”“縣管校聘”等與國家和省級政策高度一致的內(nèi)容外，鮮有針對本地的差異化目標(biāo)聚焦。以此為線索深入追溯比對各層級政策文本，更進(jìn)一步驗證了這一發(fā)現(xiàn)，即縣級與國家和省級政策目標(biāo)規(guī)劃部分文本內(nèi)容相似度較高。教師交流文本若不能結(jié)合縣域資源能力精準(zhǔn)規(guī)劃，難免導(dǎo)致縣域政策宏觀目標(biāo)的場域脫嵌。

1.均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)遭遇縣域內(nèi)師資整體匱乏

目前縣域教師交流政策鮮有結(jié)合本地師資實(shí)際情況的有效方案，難以既保證現(xiàn)有教育水平穩(wěn)定又促進(jìn)整體師資均衡。無論是開展支教還是普通流動，都會使部分執(zhí)行主體陷入難以派出符合條件交流教師的困境，執(zhí)行偏差就在所難免了。一方面，開展支教在優(yōu)質(zhì)師資稀少的現(xiàn)實(shí)下是“拆東墻補(bǔ)西墻”式的均衡。文本分析發(fā)現(xiàn)，各地的政策定位普遍是通過“支教”“走教”等方式，引導(dǎo)“骨干教師”等相對優(yōu)秀教師流動，以實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)師資“一體化”“均衡”“配置”的目標(biāo)。但縣域優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量有限且基本集中在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，村小和教學(xué)點(diǎn)在獲得優(yōu)秀師資上處于弱勢地位，常遭遇師資被“截留”“借調(diào)”與辭職。[10]在校際師資無法達(dá)到等值互換的前提下，讓優(yōu)秀教師支教就必然以派出學(xué)校利益受損、甚至全縣教育水平下降為代價。另一方面，大規(guī)模教師交流在縣域內(nèi)往往擱淺于縣域師資總量匱乏。目前的政策文本中高達(dá)92.3%的省級政策關(guān)鍵詞中以“支教”等傳統(tǒng)單向交流形式為主，縣級政策聚焦中更是鮮有較高水平的雙向全員交流。對比現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師周課時超過20節(jié)的比例達(dá)1/5以上，多數(shù)教師除教學(xué)任務(wù)外還需承擔(dān)班主任和學(xué)校管理等工作。[11]縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師數(shù)量整體緊張的情況下，派出富余師資本就是政策難題。

2.交流政策所需配套遭遇部門間體制機(jī)制壁壘

教師交流政策的實(shí)施對人事關(guān)系、編制、工資、職稱等都提出一定的配套要求，也更適合在“縣管校聘”的制度環(huán)境下運(yùn)行。然而正如周雪光所言，科層體系中上級部門常常要求下級官員貫徹那些沒有資源配置的政策指令。[12]人社、編辦和財政等部門間業(yè)已存在的體制機(jī)制壁壘，使“縣管校聘”仍處在不成熟的制度狀態(tài)下難以提供交流政策所需的配套，導(dǎo)致政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨梗阻。在編制上，62%的省份規(guī)定“縣管校聘”或“編隨人走”，旨在變“單位人”為“系統(tǒng)人”，解決教師流動困難問題，但只有10%的縣級政策提到“縣管校聘”或“無學(xué)籍管理”。在職稱上，92.3%的省級政策提出職稱評聘優(yōu)先，旨在為交流教師提供專業(yè)發(fā)展空間，但具體到縣級只有56%的文本保留了這項內(nèi)容。在待遇上，69.2%的省級政策、70%的縣級政策提出給予適當(dāng)補(bǔ)助，旨在為交流教師提供補(bǔ)償和激勵。由此可見，省級政策有一些制度規(guī)劃內(nèi)容到縣級層面并未保留，筆者在跟隨團(tuán)隊到多省開展的多部門座談會中找到了縣級政策聚焦失靈的原因。“縣管校聘”需要教育部門與負(fù)責(zé)編制、工資、職稱的部門協(xié)同。三部門雖與縣教育局存在工作交叉，但仍歸屬各自的省市等上級部門管理，與教育部門屬于平級單位。因此教師交流作為一項需要多部門協(xié)作完成的政策，執(zhí)行偏差與否受部門間壁壘制約。

(二)流動規(guī)則設(shè)計難以指導(dǎo)縣域教師有效流動

格瑞斯?jié)h姆法則 (Gresham’s Law)認(rèn)為基層官員傾向于對容易處理的計劃給予較高優(yōu)先級，犧牲繁復(fù)的、花費(fèi)時間的計劃。[13]縣級交流政策作為執(zhí)行性政策，只有具體設(shè)計教師流動規(guī)則，才能讓縣域內(nèi)行政部門、學(xué)校、教師等主體知道“怎么做”。然而文本分析顯示，流動規(guī)則設(shè)計呈現(xiàn)無序化特征，政策微觀指導(dǎo)功能失靈導(dǎo)致執(zhí)行主體陷入盲目執(zhí)行效果不好，不執(zhí)行又達(dá)不成目標(biāo)的困境。

1.缺乏對普通教師的質(zhì)量篩選設(shè)計

縣級政策文本對優(yōu)秀教師占比要求為5%～20%不等，這就說明80%以上的交流教師都是普通教師，明確對普通教師篩選條件是保證交流效果的關(guān)鍵。然而只有52%的縣級文本僅將年齡、同一學(xué)校任教經(jīng)歷等作為普通教師篩選條件，并沒有質(zhì)量上的規(guī)定。這就導(dǎo)致政策執(zhí)行可操作空間較大，甚至成為管理者假公濟(jì)私、“懲罰”刺頭教師，“遣散”能力薄弱教師的工具。[14]政策執(zhí)行成了變相“末位淘汰”的低質(zhì)量甚至無效交流。

2.缺乏縣域內(nèi)交流空間的地域范圍再劃分

教師作為交流政策執(zhí)行終端，受家庭等因素影響具有時空局限性，不適合常年的遠(yuǎn)距離工作。但分析顯示，高達(dá)48%的政策文本僅將交流空間范圍設(shè)定為縣域內(nèi)。我國許多縣域面積遼闊，部分地區(qū)還存在山地和海島。交流教師通勤距離過遠(yuǎn)，就很難實(shí)現(xiàn)當(dāng)日甚至每周往返家校。較大空間跨度的交流設(shè)計，必然導(dǎo)致常態(tài)化交流難以實(shí)現(xiàn)。

3.缺乏對交流教師職責(zé)分類定位

分析顯示，46.2%的縣級政策關(guān)鍵詞以“教學(xué)”“教研”為主，此外幾乎沒有進(jìn)一步結(jié)合交流教師類型的差異化工作職責(zé)規(guī)定與引導(dǎo)，這難免影響接收學(xué)校和教師本人對交流角色進(jìn)行清晰定位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀教師因難以適應(yīng)生源水平和工作環(huán)境變化，難以發(fā)揮對鄉(xiāng)村學(xué)校及其教師的帶動作用。而農(nóng)村教師到縣城學(xué)校也由于家長不愿意等原因難以真正承擔(dān)教學(xué)任務(wù)，無效交流無異于徒勞。

4.對交流期結(jié)束后的去向設(shè)計不足

大部分縣級政策中對教師交流年限均有規(guī)定，但高達(dá)58%并未規(guī)定交流結(jié)束后教師去向。也就是說，大多數(shù)的政策缺乏對教師去向的制度性規(guī)劃，交流結(jié)束后崗位不確定性較強(qiáng)。只有16%的文本規(guī)定考核合格的教師，交流期滿返回原學(xué)校，考核不合格則延長交流。這就可能導(dǎo)致教師交流出現(xiàn)師資更加不均衡的執(zhí)行偏差。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有農(nóng)村教師流動到城市學(xué)校，并在交流結(jié)束后不再返回農(nóng)村學(xué)校。長此以往必然導(dǎo)致薄弱學(xué)校擔(dān)心師資流失而不愿派出交流教師，阻礙由鄉(xiāng)到城教師流動的順利推進(jìn)，違背了促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡的政策初衷。

(三)激勵機(jī)制設(shè)計無法滿足縣域教師激勵需求

交流政策中教師激勵的核心障礙在于城鄉(xiāng)教師崗位實(shí)際價值不對等。學(xué)校水平及教師個體能力參差不齊，形成了教師差序分布格局。在業(yè)已形成的格局下要求教師流動，可能會導(dǎo)致教師在職業(yè)發(fā)展、生活便利、家庭責(zé)任履行等諸多方面陷入困境。當(dāng)前政策中的激勵設(shè)計，尚不足以消除校際差異為不同水平交流教師帶來的不平等。

1.激勵內(nèi)容與結(jié)構(gòu)設(shè)計激勵效用有限

政策激勵內(nèi)容主要包括“評先”“評優(yōu)”、職稱“優(yōu)先”“評聘”和發(fā)放生活“補(bǔ)助”“補(bǔ)貼”等。雖然激勵種類較多，但在內(nèi)容和力度上均不足以達(dá)到激勵效果。在生活補(bǔ)貼上，只有6%的縣級政策規(guī)定一年1萬元以上高額補(bǔ)貼，更多縣級政策(54%)規(guī)定享受鄉(xiāng)村教師崗位津貼和交通補(bǔ)助，但僅補(bǔ)貼生活成本遠(yuǎn)不足以消弭教師個體利益損耗。即便如此，仍有近半數(shù)縣政策中完全未提及津補(bǔ)貼。在職稱晉升上，36%的縣級政策規(guī)定參加交流是晉升的必要條件，56%的縣級政策中規(guī)定有交流經(jīng)歷教師在評先評優(yōu)和職稱評聘方面予以傾斜。但當(dāng)前鄉(xiāng)村學(xué)校教師職稱評聘結(jié)構(gòu)性矛盾突出，表現(xiàn)在校際機(jī)會不均等，小規(guī)模學(xué)校處于劣勢以及青年教師晉升難度較大等方面。[15]因此，使用“優(yōu)先晉升”激勵教師無異于開“空頭支票”，激勵效果十分有限。

2.模糊化評價與后置激勵易致低兌現(xiàn)的共軛互動

本研究收集到的政策中，激勵兌現(xiàn)形式均為后置延遲激勵，即教師先參加交流后獲得激勵，激勵是否兌現(xiàn)取決于交流效果，且對交流效果評價標(biāo)準(zhǔn)和激勵兌現(xiàn)的表述均較模糊。文本中規(guī)定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的發(fā)放條件是交流考核合格，職稱和評獎評優(yōu)的獲得標(biāo)準(zhǔn)則多為交流期間表現(xiàn)優(yōu)秀。縣級政策中普遍采用的后置式、模糊化激勵供給設(shè)計可以節(jié)約激勵成本，但同時也導(dǎo)致激勵機(jī)制與交流效果間的共軛互動，即師資共享功能若發(fā)揮不佳就不兌現(xiàn)激勵，反之若不兌現(xiàn)激勵就難有效果。

三、縣域教師交流政策文本的優(yōu)化路徑

教師交流政策的制定完善是一項需要分步漸進(jìn)的系統(tǒng)工程。要推進(jìn)教師交流政策“做得到”“流得動”“效果好”，提升交流目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)性、流動規(guī)則可操作性和激勵機(jī)制有效性，可從如下三點(diǎn)對縣級教師交流政策進(jìn)行針對性優(yōu)化。

(一)設(shè)定適合區(qū)域資源供給能力的交流目標(biāo)

適合本縣實(shí)際的政策目標(biāo)更有可能發(fā)揮均衡效果，在教師交流總體目標(biāo)與國家政策方向一致的基礎(chǔ)上，各縣有必要結(jié)合自身師資與體制機(jī)制配套水平聚焦階段性目標(biāo)。第一，部門間協(xié)作水平較高地區(qū)，可配套“縣管校聘”嘗試全員輪崗。全員輪崗對政策環(huán)境要求較高，需各學(xué)校有充足師資派出，也需編制、財政、人社等部門給予政策和行政配套，明確權(quán)責(zé)以降低橫向協(xié)作溝通成本，推動各部門自上而下組織協(xié)調(diào)，縱向加強(qiáng)協(xié)作力度。編制上，可保留編制核定與調(diào)整權(quán)在編辦，適當(dāng)下放縣域內(nèi)編制的使用權(quán)給縣教育局統(tǒng)籌，避免基層學(xué)校因派出教師而師資不足。工資和津補(bǔ)貼發(fā)放上，保留工資總量控制、審核與發(fā)放權(quán)在縣財政局，適當(dāng)下放工資、補(bǔ)貼發(fā)放管理權(quán)到縣教育局，改變以往財政部門直接將工資發(fā)放給教師，基層學(xué)校無法對教師進(jìn)行績效監(jiān)管的情況。職稱評定上，保留縣域內(nèi)教師職稱分配權(quán)在縣人社部門，適當(dāng)給予縣教育局在學(xué)科和職稱等級等結(jié)構(gòu)比例上的調(diào)整權(quán)，及學(xué)校自主評聘權(quán)，為交流教師精準(zhǔn)提供符合其學(xué)科和職稱等級的職稱晉升名額及機(jī)會。在編制、工資、職稱等方面都實(shí)現(xiàn)政策配套的基礎(chǔ)上，就基本具備了全員輪崗的政策基礎(chǔ)。第二，體制機(jī)制配套能力不足地區(qū)，可靈活采取組合交流模式。現(xiàn)有政策中有些地區(qū)進(jìn)行了交流模式創(chuàng)新，可適度推廣并進(jìn)行本土化重組。尚無能力實(shí)現(xiàn)全員輪崗，但整體師資相對充裕的地區(qū)，可定向選擇一批優(yōu)秀學(xué)校和受援學(xué)校，開展雙向流動。也可實(shí)行集團(tuán)化辦學(xué)或大學(xué)區(qū)制，每個集團(tuán)或大學(xué)區(qū)以一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校為中心互派教師，實(shí)行階段性捆綁評價。在優(yōu)質(zhì)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量緊缺地區(qū)，可組合使用優(yōu)秀教師支教、名師工作坊和緊缺學(xué)科教師走教等組合方式，用有限優(yōu)質(zhì)師資覆蓋盡可能大的范圍。有能力的地區(qū)還可以探索新的、更具有地方適應(yīng)性的模式。

(二)設(shè)置符合交流主體供需訴求的流動規(guī)則

從縣域內(nèi)師資數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及分布狀況出發(fā)，結(jié)合不同類型學(xué)校和教師個體發(fā)展需求系統(tǒng)設(shè)置的流動規(guī)則，才能有效推進(jìn)教師制度化、常態(tài)化流動。流動規(guī)則的細(xì)化方向主要包括三點(diǎn)。第一，結(jié)合教師素質(zhì)與學(xué)校需求，推動分類篩選和精準(zhǔn)流動。教師交流真正想交流的并不是“教師”，而是教師身上附著的“教師素質(zhì)”。[16]可篩選符合條件的交流教師，劃分為支教培訓(xùn)型、跟崗實(shí)習(xí)型和師資均衡型等類別，基于此進(jìn)行供求精準(zhǔn)規(guī)劃，讓不同類型教師到適合并需要自己的學(xué)校，提升交流效率。優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)?？赏ㄟ^示范教學(xué)和教研活動等方式發(fā)揮傳幫帶作用，能力相對不足的鄉(xiāng)村學(xué)校教師到優(yōu)質(zhì)學(xué)校交流則以跟崗學(xué)習(xí)為主。第二，結(jié)合教師交通可達(dá)性，科學(xué)規(guī)劃交流空間范圍。各縣可結(jié)合地理環(huán)境和交通便利程度進(jìn)行政策設(shè)計，面積適中且交通便利、道路平坦地區(qū)，可安排教師在全縣范圍內(nèi)流動?？h域面積廣闊且地形崎嶇地區(qū)，可結(jié)合教師家庭住址與當(dāng)前所在學(xué)校綜合確定圓心，依據(jù)縣域地形確定交流半徑，以教師可達(dá)性為原則將教師流動地理范圍劃分為若干小圈，細(xì)化空間范圍設(shè)計方案降低流動難度。第三，結(jié)合教師職業(yè)發(fā)展路徑，設(shè)計交流期結(jié)束的去向。系統(tǒng)設(shè)計教師交流后“到哪里去”的問題，形成常態(tài)化、制度化的循環(huán)流動機(jī)制?？蓪⒔涣髡吲c個體職業(yè)發(fā)展路徑相結(jié)合，將全縣義務(wù)教育學(xué)校劃分為3～5檔，參考其原工作學(xué)校和交流所在學(xué)校檔級，確定交流期結(jié)束后的工作學(xué)校檔級。例如，若在最為邊遠(yuǎn)艱苦的5檔學(xué)校交流，則可規(guī)定交流結(jié)束后到不低于交流前檔級的學(xué)校。既降低相關(guān)教育行政部門下一步配置教師的操作難度，也防止交流教師對交流期結(jié)束后“前途未卜”的擔(dān)憂。

(三)完善兼具差序保障與獎懲功能的激勵體系

為克服激勵設(shè)計脫嵌于實(shí)施場域，與獎勵的低兌現(xiàn)性與低效果性共軛悖論，可從如下兩點(diǎn)政策設(shè)計入手。第一，采用保障、獎勵、約束相結(jié)合的系統(tǒng)差序激勵，完善激勵結(jié)構(gòu)。教師交流是二次均衡師資配置的重要政策舉措，科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是保證政策效果的關(guān)鍵。[17]在赫茨伯格雙因素理論和曼瑟爾·奧爾森“選擇性”激勵理論的基礎(chǔ)上，可把對交流教師的激勵劃分為保障性激勵、獎勵性激勵和約束性激勵。[18]其一，保障性激勵?？山Y(jié)合不同教師因參加交流產(chǎn)生的成本，參考交通距離、工作環(huán)境等給予差序補(bǔ)償，各縣域結(jié)合實(shí)際情況規(guī)定具體可行的補(bǔ)償辦法。如可結(jié)合邊遠(yuǎn)艱苦程度與家校距離，將補(bǔ)貼金額劃分為3～5檔，用以補(bǔ)貼教師。其二，獎勵性激勵。可通過發(fā)放津貼形式給予交流教師經(jīng)濟(jì)獎勵，并結(jié)合教師交流期間教育教學(xué)表現(xiàn)和工作完成情況，根據(jù)教師發(fā)展需求提供優(yōu)先參加培訓(xùn)和職稱晉升機(jī)會等可兌現(xiàn)獎勵。其三，約束性激勵，完善教師交流效果評價體系，可包括教師交流期間考勤、教學(xué)、教研等各方面工作表現(xiàn)，以及交流結(jié)束時的交流任務(wù)完成情況等。以接收學(xué)校為評價主體，將評價結(jié)果與收入等掛鉤，對交流教師進(jìn)行有標(biāo)準(zhǔn)可依的約束和管理。第二，采用前置保障獎勵與后置約束相結(jié)合的組合激勵，優(yōu)化激勵機(jī)制。激勵機(jī)制的設(shè)計要將獎懲分開，前置保障激勵，即在交流前與交流期間逐步兌現(xiàn)保障性和部分鼓勵性激勵，提升交流教師的交流意愿。當(dāng)前教師交流以由城到鄉(xiāng)的“逆向流動”為主，與向城流動的大趨勢恰好相反。系統(tǒng)構(gòu)建教師交流政策的激勵機(jī)制，改變和調(diào)整人們心中形成已久的“到農(nóng)村等于降職”的觀念，以防止“集體無意識”反抗行為。讓交流教師真正在職業(yè)發(fā)展和工資收入上有所獲、有所得。后置評價約束，即在交流期結(jié)束時對交流效果進(jìn)行評價，并兌現(xiàn)執(zhí)行約束性激勵措施，通過對此后職業(yè)發(fā)展的影響來保證約束效果，確保交流教師真正安于教職、專心從教。