廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 李靜，鄒煜星

十九大報(bào)告提出，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在新的發(fā)展時(shí)期，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全等工作的重要性日益提升。同時(shí)，改革開放以來，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展也積累了一系列問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善、土地資源粗放利用等。新一輪國土空間規(guī)劃提出，新時(shí)期要充分理解和把握未來國土空間保護(hù)開發(fā)利用的模式，未來城市發(fā)展空間是資源緊約束型空間，規(guī)劃是面向存量時(shí)期的調(diào)整重構(gòu)型規(guī)劃。國內(nèi)各大城市正在探索存量時(shí)期的城市發(fā)展路徑，城市更新、存量地區(qū)再開發(fā)逐漸成為城市發(fā)展的必要抓手，發(fā)展載體從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”。通過存量土地利用效率的評(píng)價(jià)識(shí)別低效用地，合理引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地資源高效利用是城市更新工作的基礎(chǔ)和前提。隨著我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓制度的建立健全，土地資源的重要性逐步凸顯。自1999年國土資源部開展“國土資源大調(diào)查”以來，已有很多學(xué)者在土地使用效益評(píng)價(jià)領(lǐng)域中開展了深入研究，但基于研究目的的差異性以及研究數(shù)據(jù)的可獲得性，暫未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。本文主要針對(duì)存量發(fā)展時(shí)期以產(chǎn)業(yè)用地為代表的資源類型，從土地使用效益的內(nèi)涵、評(píng)價(jià)尺度、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法等幾方面對(duì)現(xiàn)有的研究進(jìn)行總結(jié)概括。

一、土地使用效益內(nèi)涵和評(píng)價(jià)對(duì)象

土地使用效益也稱土地集約節(jié)約利用度、土地利用績效、空間績效等。狹義的土地使用效益一般指土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，即土地的投入與取得有效產(chǎn)品（或服務(wù)）之間的比較。廣義的土地使用效益一般是指單位面積土地投入與消耗在區(qū)域發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面所實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)產(chǎn)出或有效成果，通常包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面。龔義等（龔義等，2002；趙鵬軍，2001；李霞，2005）學(xué)者提出，片面地追求土地的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)引起城市土地的高強(qiáng)度開發(fā)，城市土地利用效益的評(píng)估必須以資源、環(huán)境的承載力為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)土地資源要素與其他資源要素的協(xié)調(diào)配置情況。通過土地使用效益評(píng)估，摸清存量土地的使用情況，作為存量用地再開發(fā)地區(qū)的基礎(chǔ)分析，有利于加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)踐的有效性和針對(duì)性。

根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)城市建設(shè)用地分類，其主要包括居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地、道路與交通設(shè)施用地等8大類。本次研究的對(duì)象主要考慮到土地使用對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的敏感性，選取產(chǎn)業(yè)類用地包括工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地兩種用地類型的研究進(jìn)行綜述。

二、評(píng)價(jià)尺度

根據(jù)不同的評(píng)價(jià)目的，學(xué)者們從不同的尺度對(duì)土地效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)，主要可以概括為宏觀尺度、中觀尺度和微觀尺度。宏觀尺度，主要是以整個(gè)城市、地區(qū)為評(píng)價(jià)對(duì)象，強(qiáng)調(diào)土地利用綜合效益、用地功能布局結(jié)構(gòu)的合理性等，往往以行政單位為單元，進(jìn)行區(qū)域之間的對(duì)比，如曲衍波等（2017）基于“五量”協(xié)同概念模型，對(duì)山東省17個(gè)地市的建設(shè)用地集約利用情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。中觀尺度層面，以城市功能分區(qū)、城市內(nèi)具體的用地類型為評(píng)價(jià)對(duì)象，注重特定范圍內(nèi)的土地使用情況評(píng)價(jià)，及特定功能土地使用績效等。陳武（2020）以玉溪市紅塔區(qū)為例，借鑒土地集約利用評(píng)價(jià)工作手冊對(duì)全區(qū)居住用地集約利用進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)價(jià)。李倫和郝前進(jìn)（2014）對(duì)上海市工業(yè)園區(qū)尺度的土地利用相對(duì)績效進(jìn)行了實(shí)證研究。微觀尺度一般以單塊宗地為評(píng)價(jià)對(duì)象，強(qiáng)調(diào)單塊宗地上的投入產(chǎn)出效益，目前研究多聚焦在工業(yè)用地的評(píng)價(jià)方面。如黃慧明等（2017）通過建立多維度的指標(biāo)體系對(duì)順德區(qū)工業(yè)用地圖斑的空間績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，章雨晴等（2016）對(duì)張家港市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)用地集約性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，指導(dǎo)城市工業(yè)用地布局優(yōu)化。瞿忠瓊等（2018）通過綜合評(píng)價(jià)法對(duì)泰州市海陵區(qū)工業(yè)用地宗地進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方面，學(xué)者們根據(jù)評(píng)價(jià)單元的空間尺度的不同構(gòu)建了不同層次的評(píng)價(jià)體系，可歸類為宏觀層次和中微觀層次。

宏觀層次的評(píng)價(jià)主要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三個(gè)方面綜合選取能夠反映土地利用效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)。如王雨晴（2006）等以北京、上海、廣州、重慶、武漢等全國14個(gè)大城市為評(píng)價(jià)對(duì)象，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面建立指標(biāo)體系，其中用人均GDP、三產(chǎn)比重等因子表征經(jīng)濟(jì)效益，用城市人均居住面積、公共設(shè)施用地比重等因子表征社會(huì)效益，用建成區(qū)綠地率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率等因子表征生態(tài)效益，形成一個(gè)有層次結(jié)構(gòu)的由3大準(zhǔn)則層、25項(xiàng)指標(biāo)因子構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。白洋（2016）以天津市中北部的東麗區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)四個(gè)區(qū)作為研究對(duì)象，選取了6個(gè)能直接反映土地利用效率的評(píng)價(jià)因子，包括地均產(chǎn)出強(qiáng)度、地均產(chǎn)出強(qiáng)度增長率、新增建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資額、土地供應(yīng)率、土地有償使用率和存量土地供應(yīng)比率來建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

中微觀層次評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取基本圍繞土地利用程度、土地利用強(qiáng)度和投入產(chǎn)出這三個(gè)方面，但針對(duì)不同的用地類型，學(xué)者們選取了不同的指標(biāo)表征它們。

工業(yè)用地評(píng)價(jià)方面，學(xué)者使用土地供應(yīng)率、利用率等來表征土地利用程度，使用綜合容積率、建筑密度、地均耗水電量等衡量土地利用強(qiáng)度，用固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、投入產(chǎn)出比、地均產(chǎn)出強(qiáng)度等評(píng)判投入產(chǎn)出效益，同時(shí)也有學(xué)者使用工業(yè)區(qū)綠地率和人均綠地等指標(biāo)評(píng)價(jià)工業(yè)用地的生態(tài)宜居程度（許麗丹，2019）。瞿忠瓊等（2018）對(duì)江蘇泰州市海陵區(qū)的工業(yè)用地宗地，從土地產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)服務(wù)效益、土地利用結(jié)構(gòu)三個(gè)方面選取了地均稅收、工業(yè)區(qū)綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施配置水平等共計(jì)9項(xiàng)指標(biāo)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。黃慧明等（2017）針對(duì)城市更新所面臨的主要問題選取了產(chǎn)出效率、污染程度、開發(fā)強(qiáng)度、廠房租金水平等9項(xiàng)指標(biāo)建立了對(duì)佛山市順德區(qū)低效工業(yè)用地的空間績效評(píng)價(jià)體系。章雨晴等（2016）以張家港市為例，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源利用效率3大類、5小類指標(biāo)（地均利稅額、投入產(chǎn)出比、地均勞動(dòng)力人數(shù)、地均耗電量和地均耗水量）創(chuàng)建了基于企業(yè)綜合效益的城市土地集約利用評(píng)價(jià)體系。周丹丹（2010）以清潔生產(chǎn)為目標(biāo)，從土地投入強(qiáng)度、土地利用程度、土地利用效益、管理績效4個(gè)方面、21項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)建了工業(yè)用地的評(píng)價(jià)體系。

物流倉儲(chǔ)用地評(píng)價(jià)方面研究學(xué)者相對(duì)較少，從已有研究看，江立武等（2010）使用土地建成率和物流倉儲(chǔ)用地率等表征土地利用程度，使用綜合容積率、綜合建筑密度等來衡量土地利用強(qiáng)度，用固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、地均財(cái)政收入等評(píng)判投入產(chǎn)出效益，同時(shí)還引入了閑置土地處置率和土地有償使用率兩項(xiàng)指標(biāo)來評(píng)判用地的管理績效。而姚群華（2013）與其他學(xué)者不同，其從“行為視角”的角度對(duì)株洲市千金物流園區(qū)進(jìn)行集約利用評(píng)價(jià)，他對(duì)中央政府、地方政府、物流企業(yè)三個(gè)主體的行為分析構(gòu)建共計(jì)14項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的土地開發(fā)利用行為指標(biāo)體系，對(duì)中央政府行為關(guān)注其土地審批監(jiān)管力度，對(duì)地方政府行為關(guān)注其土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益和管理績效，而對(duì)物流企業(yè)行為則關(guān)注土地利用狀況。

也有學(xué)者對(duì)城市中某一區(qū)域的各種用地進(jìn)行土地集約利用程度的綜合評(píng)價(jià)研究，如張亞飛等（2020）以重慶市渝北區(qū)為評(píng)價(jià)對(duì)象，對(duì)區(qū)內(nèi)的商業(yè)、工業(yè)、公服等用地從功能潛力、強(qiáng)度潛力、區(qū)位潛力三個(gè)角度構(gòu)建包含建筑密度、地均GDP、與商服中心距離等共計(jì)8項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。裴海平等（2019）對(duì)安陽市的工業(yè)、商業(yè)和住宅三類用地，分別建立了不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中三類用地共有的指標(biāo)為容積率、建筑密度和基礎(chǔ)設(shè)施配套水平（見表1）。

表1 各類產(chǎn)業(yè)用地使用效益評(píng)價(jià)要素匯總表

（二）指標(biāo)權(quán)重確定

確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重較常用的方法有層次分析法、特爾菲法和熵值法，有學(xué)者還會(huì)用到因素成對(duì)比較法。

層次分析法（APH）的原理是將一個(gè)復(fù)雜的多目標(biāo)決策問題作為一個(gè)系統(tǒng)，將目標(biāo)分解為多個(gè)目標(biāo)或準(zhǔn)則，進(jìn)而分解為多指標(biāo)的若干層次,通過定性指標(biāo)模糊量化的方法算出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)數(shù)。其通過將指標(biāo)分層量化建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但如果所選的要素不合理，其含義混淆不清，或要素間的關(guān)系不正確，都會(huì)降低層次分析法的結(jié)果質(zhì)量。如代克志（2015）、章雨晴等（2016）采用此方法確定指標(biāo)體系的權(quán)重值。

熵值法是根據(jù)待評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過系列整合變形測算來確定其權(quán)重的客觀評(píng)價(jià)方法。其具有評(píng)價(jià)前提只需統(tǒng)計(jì)各評(píng)價(jià)對(duì)象相對(duì)應(yīng)的各項(xiàng)指標(biāo)值的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)對(duì)研究對(duì)象樣本總量具有較高的要求，一般用于確定有較大樣本數(shù)據(jù)的指標(biāo)權(quán)重。如王雨晴等（2006）用改進(jìn)熵值法確定指標(biāo)體系的權(quán)重值。

特爾菲法本質(zhì)上是一種反饋匿名函詢法，其流程一般是在將評(píng)價(jià)指標(biāo)征得專家的意見之后，進(jìn)行整理歸納統(tǒng)計(jì)，再匿名反饋給各專家再次征求意見，如此循環(huán)幾次直到得到一致的意見。其優(yōu)點(diǎn)是簡單方便，但也使得評(píng)價(jià)的結(jié)果帶有一定的主觀性。如宋成舜（2011）、白洋（2016）許麗丹（2019）采用此方法來確定指標(biāo)體系的權(quán)重值。

因素成對(duì)比較法是通過因素間的成對(duì)比較，對(duì)比較結(jié)果賦值、排序而得出權(quán)重的方法，由于對(duì)因素的重要性判斷較為主觀，為避免個(gè)人主觀影響過大，結(jié)合特爾菲法使用可使結(jié)果更為精確。白麗娜（2012）用此方法確定指標(biāo)體系的權(quán)重值。

也有學(xué)者將兩種方法結(jié)合來確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值，如瞿忠瓊（2018）采取層次分析法與熵值法相結(jié)合的方法，江立武（2010）、房榮敏（2013）采用特爾菲法和層次分析法相結(jié)合的方法，裴海平（2019）用特爾菲法和因素成對(duì)比較法相結(jié)合的方法。

（三）理想值確定

理想值即土地集約利用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一直以來都是學(xué)者爭論的焦點(diǎn)。由于不同區(qū)域自然環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展階段以及傳統(tǒng)文化具有差異性，并且受到地方政府的政策影響，使得城市土地集約利用評(píng)價(jià)的理想值很難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者們主要通過分析土地政策、規(guī)劃（裴海平，梁輝，2019；許麗丹，2019）、地方規(guī)范（瞿忠瓊等，2018；宋成舜等，2011）、專家咨詢（宋成舜等，2011；江立武，趙小敏，2010）、現(xiàn)狀平均值（代克志等，2015）、大城市的最高值（房榮敏，聶俊兵，2013）等方式來確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的理想值。

四、結(jié)語

通過總結(jié)論述可以發(fā)現(xiàn)，我國在土地使用效益評(píng)估方面已經(jīng)積累了大量的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。隨著大數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)來源的不斷增多，ArcGIS等技術(shù)手段的不斷升級(jí)，針對(duì)宏觀、中觀、微觀尺度層面，尤其是建設(shè)用地、工業(yè)用地等不同功能類型的用地評(píng)價(jià)體系的研究也在不斷深入。隨著存量用地在未來城市發(fā)展中角色的強(qiáng)化，筆者認(rèn)為未來還需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)土地使用效益評(píng)價(jià)領(lǐng)域的研究和實(shí)踐：第一，需要政府權(quán)威部門盡快建立統(tǒng)一的土地使用效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范評(píng)價(jià)因子、評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法等；第二，目前更多評(píng)價(jià)研究還停留在理論研究層面，沒有開展廣泛地應(yīng)用，未來應(yīng)加強(qiáng)土地使用效益評(píng)價(jià)在城市更新中的應(yīng)用；第三，在土地使用效益評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，應(yīng)加快制定提高土地集約利用的配套政策，促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

相關(guān)鏈接

工業(yè)是現(xiàn)代城市發(fā)展的主要因素。大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)帶動(dòng)原有城市的發(fā)展，使得許多傳統(tǒng)城鎮(zhèn)進(jìn)入現(xiàn)代城市的行列，如上海的安亭鎮(zhèn)，由于大眾汽車廠的投資建設(shè)而成為全國著名的汽車城，浦東金橋鎮(zhèn)隨著出口加工區(qū)的開發(fā)建設(shè)成為知名的現(xiàn)代工業(yè)區(qū);大型的工業(yè)企業(yè)也可促進(jìn)新城市的產(chǎn)生，如隨鋼鐵工業(yè)建設(shè)而建立的包頭市，隨石油開采和石油化學(xué)工業(yè)發(fā)展建立的大慶、金山衛(wèi)，隨汽車工業(yè)發(fā)展建立的十堰，隨化肥工業(yè)發(fā)展建立的金堂、納溪、枝江等。

工業(yè)能提供大量就業(yè)崗位，是構(gòu)成城市人口的主要部門。工業(yè)發(fā)展也帶動(dòng)了其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，如市政公用設(shè)施、各種交通運(yùn)輸設(shè)施、配套 工業(yè)以及各項(xiàng)服務(wù)等都獲得相應(yīng)發(fā)展，以保證生產(chǎn)的順利進(jìn)行。城市，尤其是中心城市的工業(yè)發(fā)展和興盛還包括它自身在內(nèi)許多城市第三產(chǎn)業(yè)的基本支撐，城市工業(yè)的衰落會(huì)同時(shí)帶來第三產(chǎn)業(yè)的衰落。城市工業(yè)用地的擴(kuò)展也直接影響著第一產(chǎn)業(yè)用地，并與整體城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷密切相關(guān)。

工業(yè)的布置方式在相當(dāng)程度上影響城市的空間布局。工業(yè)需要大量的勞動(dòng)，并產(chǎn)生客貨運(yùn)量，它對(duì)城市的主要交通的流向、流量起決定影響。任何新工業(yè)的布置和原有工業(yè)的調(diào)整，都會(huì)帶來城市交通運(yùn)輸?shù)淖儎?dòng)。

工業(yè)給城市以生命力，使城市發(fā)展、壯大，并富有生氣，但同時(shí)也給城市帶來各種問題。城市規(guī)劃的任務(wù)在于全面分析工業(yè)對(duì)城市的影響，使城市中的工業(yè)布局，既滿足工業(yè)發(fā)展的要求，又有利于城市本身健康地發(fā)展。