中國信息通信研究院

疫情考驗(yàn)應(yīng)急保障體系（圖/視覺中國）

新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠肺炎疫情發(fā)生后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，強(qiáng)調(diào)“要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容”。

為保障物資的連續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)，國家層面快速搭建了國家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺(tái)，多措并舉組織企業(yè)快速擴(kuò)產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了防疫應(yīng)急物資從供給嚴(yán)重不足到供需“緊平衡”再到有效滿足需求的轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步提高應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的能力，我國亟須構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈條完整、區(qū)域布局合理、梯次保障有序的防疫應(yīng)急物資體系。

物資儲(chǔ)備保障能力是關(guān)鍵基礎(chǔ)

物資儲(chǔ)備保障能力指對(duì)生產(chǎn)物資以實(shí)物或協(xié)議等形式予以存儲(chǔ)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件形成保障支撐的能力。“備豫不虞，為國常道”，物資儲(chǔ)備保障是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一道防火墻，貫穿事件應(yīng)對(duì)的全過程。

從儲(chǔ)備主體來看，物資儲(chǔ)備保障包括中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備兩種類型。其中中央防疫應(yīng)急物資儲(chǔ)備以滿足應(yīng)對(duì)國家或跨省范圍的重大災(zāi)情、疫情及重大突發(fā)事故和戰(zhàn)略需要為目的，由國藥集團(tuán)及其控股子公司承擔(dān)儲(chǔ)備工作。地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)地區(qū)性或一般災(zāi)情、疫情及突發(fā)事件為目的，由省市縣各級(jí)政府承擔(dān)儲(chǔ)備。

從能力發(fā)揮來看，物資儲(chǔ)備保障能力的關(guān)鍵在于清單管理科學(xué)、儲(chǔ)備布局合理。一方面，科學(xué)有效的儲(chǔ)備物資清單是開展應(yīng)急物資保障的重要基礎(chǔ)。儲(chǔ)備物資清單對(duì)各級(jí)儲(chǔ)備的物資種類、數(shù)量、形式等進(jìn)行明確規(guī)定。科學(xué)編制的儲(chǔ)備物資清單以物資歷史使用情況的綜合分析為基礎(chǔ)，非但將對(duì)提高儲(chǔ)備物資管理的效率和效益以及庫存周轉(zhuǎn)率起到積極作用，更能夠?qū)ν话l(fā)公共衛(wèi)生事件提供快速有力的應(yīng)急響應(yīng)保障。另一方面，分級(jí)分層的儲(chǔ)備布局是實(shí)現(xiàn)實(shí)物儲(chǔ)備快速響應(yīng)的重要保障。儲(chǔ)備區(qū)域布局應(yīng)當(dāng)與地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)布局保持一致，通過形成中央儲(chǔ)備與地方儲(chǔ)備互補(bǔ)、政府儲(chǔ)備與軍隊(duì)儲(chǔ)備協(xié)同、實(shí)物儲(chǔ)備與合同儲(chǔ)備并重的儲(chǔ)備體系，為物資的快速調(diào)度形成有力支撐。

部分發(fā)達(dá)國家已構(gòu)建了科學(xué)高效的物資儲(chǔ)備保障體系。當(dāng)前日、英、美、俄等發(fā)達(dá)國家均在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和物資投送能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了全國范圍的應(yīng)急物資儲(chǔ)備布局。相比之下，此次疫情防控暴露出我國在物資儲(chǔ)備保障能力方面存在一定差距。一是醫(yī)療物資管理清單有待完善。我國目前已建設(shè)了包括“中央—省—地—縣”各級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，但現(xiàn)有儲(chǔ)備主要集中在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害方面，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件方面存在不足，防疫應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種有限、數(shù)量較少，難以適應(yīng)疫情防控工作需要。二是物資儲(chǔ)備形式相對(duì)單一。我國防疫應(yīng)急物資儲(chǔ)備基本以實(shí)物儲(chǔ)備為主，同時(shí)具有實(shí)物儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備的地區(qū)只占少部分，兼具技術(shù)儲(chǔ)備的地區(qū)更少。

產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障能力是重要支撐

產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障能力指通過上下游企業(yè)協(xié)作實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下醫(yī)療物資生產(chǎn)能力快速激活、技術(shù)工藝適應(yīng)性更新的能力。在應(yīng)對(duì)重大疫情時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障釋放產(chǎn)能儲(chǔ)備，及時(shí)填補(bǔ)物資供應(yīng)缺口，與物資儲(chǔ)備形成銜接有序、梯次支撐的保障合力。總體來看，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障主要包括生產(chǎn)協(xié)同與創(chuàng)新協(xié)同兩個(gè)方面，關(guān)鍵在于信息在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)之間的互聯(lián)互通，是實(shí)現(xiàn)防疫應(yīng)急物資保障的重要支撐。

應(yīng)急物資保障是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，單純依靠產(chǎn)成品環(huán)節(jié)的原料庫存難以滿足急劇增長的物資需求。在生產(chǎn)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障能力主要表現(xiàn)為通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游供給需求對(duì)接和生產(chǎn)要素保障，構(gòu)建形成彈性供應(yīng)鏈，保障需求激增狀態(tài)下物資持續(xù)供應(yīng)。

一方面，通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游高效聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)物資協(xié)同生產(chǎn)。疫情期間，我國初步探索出兩種模式。一是發(fā)揮龍頭企業(yè)作用，組織全鏈協(xié)同生產(chǎn)。以醫(yī)用防護(hù)服生產(chǎn)為例，通用技術(shù)集團(tuán)依托旗下中紡新材料科技有限公司等平臺(tái)整合醫(yī)用防護(hù)服產(chǎn)業(yè)鏈全鏈優(yōu)質(zhì)資源，快速形成防護(hù)服面料生產(chǎn)能力、激活社會(huì)生產(chǎn)資源、整合防護(hù)服加工產(chǎn)能，為醫(yī)用防護(hù)服的生產(chǎn)提供有力支撐。二是發(fā)揮信息技術(shù)作用，推動(dòng)供需精準(zhǔn)匹配。疫情期間，海爾集團(tuán)依托工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)積累，快速上線卡奧斯醫(yī)療物資信息共享資源匯聚平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)需求信息和供應(yīng)鏈的高效協(xié)同，累計(jì)發(fā)布防護(hù)物資需求3000萬件。

另一方面，生產(chǎn)協(xié)同建立在保障生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)上。生產(chǎn)要素保障是應(yīng)急物資保障的生命線，通過實(shí)現(xiàn)政企信息聯(lián)通，及時(shí)掌握企業(yè)困難。疫情期間，國家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障平臺(tái)每日追蹤200余家醫(yī)療物資企業(yè)生產(chǎn)中存在的困難，同時(shí)平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)推送有融資需求的企業(yè)233家，累計(jì)獲得貸款超過80億元。通過給予企業(yè)財(cái)稅支持，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，有效保障了生產(chǎn)要素供給。

在創(chuàng)新領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障能力主要表現(xiàn)為推動(dòng)上下游技術(shù)應(yīng)用與生產(chǎn)工藝的創(chuàng)新優(yōu)化，推動(dòng)技術(shù)儲(chǔ)備快速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)能力，以保障短期內(nèi)應(yīng)急物資的大量快速供應(yīng)。

疫情期間，我國在產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新方面探索形成兩種模式。一是發(fā)揮核心企業(yè)作用，依托技術(shù)儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)應(yīng)急攻關(guān)。以口罩機(jī)為例，國內(nèi)首家擁有全伺服驅(qū)動(dòng)技術(shù)的某機(jī)械制造企業(yè)，基于其每分鐘3000片的全伺服驅(qū)動(dòng)?jì)D女衛(wèi)生巾護(hù)墊生產(chǎn)線，成功研制出每分鐘可生產(chǎn)1000片平面口罩的超高速口罩機(jī)。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游對(duì)接，實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新。以呼吸機(jī)生產(chǎn)保障為例，為應(yīng)對(duì)呼吸機(jī)供給難關(guān)，相關(guān)部門組織優(yōu)秀傳感器和芯片企業(yè)與呼吸機(jī)企業(yè)對(duì)接，組成聯(lián)合攻關(guān)小組，由整機(jī)企業(yè)提出相關(guān)芯片和傳感器性能需求，元器件企業(yè)針對(duì)需求進(jìn)行研發(fā)，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品再由整機(jī)企業(yè)進(jìn)行驗(yàn)證，逐步實(shí)現(xiàn)本地化配套，提高需求響應(yīng)效率。

總體來看，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同保障是當(dāng)需求超出物資儲(chǔ)備上限時(shí)保障穩(wěn)定供給的有力支撐，但主要存在應(yīng)急物資應(yīng)用需求不清、物資標(biāo)準(zhǔn)不一、企業(yè)清單不明、技術(shù)有待突破等方面難點(diǎn)。一是防疫應(yīng)急物資需求不清。對(duì)防疫應(yīng)急物資的需求種類與數(shù)量把握不準(zhǔn)，致使物資保障中的目標(biāo)模糊。二是防疫應(yīng)急物資標(biāo)準(zhǔn)不一。供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)之間對(duì)物資的分類不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致，致使供需信息難以在上下游之間形成充分有效流動(dòng)。三是防疫應(yīng)急物資及上下游企業(yè)清單不明。例如疫情初期，中國石化實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)熔噴布，但由于信息不暢，無法快速對(duì)接口罩機(jī)供給企業(yè)。四是防疫應(yīng)急物資技術(shù)仍存薄弱環(huán)節(jié)。我國在技術(shù)附加值較高的關(guān)鍵基礎(chǔ)零部件領(lǐng)域存在薄弱環(huán)節(jié)，在應(yīng)急狀態(tài)下難以通過產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同實(shí)現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)，無法擺脫“受制于人”的局面。

災(zāi)時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)動(dòng)員能力是有力補(bǔ)充

災(zāi)時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)動(dòng)員能力指在應(yīng)急狀態(tài)下緊急動(dòng)員社會(huì)其他行業(yè)企業(yè)通過臨時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)能力的補(bǔ)充提高，適用于存在技術(shù)壁壘或產(chǎn)能難以匹配需求增長的產(chǎn)品（如呼吸機(jī)、口罩等）?？傮w來看，該能力動(dòng)員范圍最廣、保障力度最大，但同時(shí)潛在風(fēng)險(xiǎn)水平最高。

一般來看，災(zāi)時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)動(dòng)員主要包括技術(shù)遷移轉(zhuǎn)產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈延伸轉(zhuǎn)產(chǎn)、企業(yè)間協(xié)作轉(zhuǎn)產(chǎn)等三種模式。一是依托現(xiàn)有技術(shù)快速轉(zhuǎn)產(chǎn)。二是產(chǎn)業(yè)鏈延伸轉(zhuǎn)產(chǎn)。一方面，產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)通過向下游延伸，實(shí)現(xiàn)全鏈條融通，保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)供應(yīng)。中國石化作為我國最大的聚丙烯生產(chǎn)供應(yīng)商從上游原料生產(chǎn)向中游延伸，快速增設(shè)熔噴無紡布生產(chǎn)線，為醫(yī)用防護(hù)口罩的連續(xù)供應(yīng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，部分擁有相似原材料、生產(chǎn)設(shè)備的企業(yè)通過技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)防疫應(yīng)急物資的跨界轉(zhuǎn)產(chǎn)。疫情期間，生產(chǎn)衛(wèi)生用品的廣東昱升依托充沛的熔噴無紡布資源實(shí)現(xiàn)醫(yī)用防護(hù)口罩的快速轉(zhuǎn)產(chǎn)。三是企業(yè)間協(xié)作轉(zhuǎn)產(chǎn)。山東威高集團(tuán)與迪尚集團(tuán)協(xié)同完成醫(yī)用防護(hù)服的轉(zhuǎn)產(chǎn)，由威高集團(tuán)改造形成10萬級(jí)凈化車間，迪尚集團(tuán)組織培訓(xùn)熟練縫紉工，協(xié)作完成醫(yī)用防護(hù)服生產(chǎn)作業(yè)。

總體來看，災(zāi)時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)動(dòng)員是當(dāng)物資需求進(jìn)一步上升并超出現(xiàn)有產(chǎn)能上限時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能快速擴(kuò)充的重要策略，但同時(shí)存在供需失衡、質(zhì)量安全等風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是盲目轉(zhuǎn)產(chǎn)可能導(dǎo)致供需失衡。出于愛國主義情懷和市場(chǎng)逐利性的雙重考慮，企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)可能存在盲目性傾向，對(duì)于轉(zhuǎn)產(chǎn)的規(guī)模和范圍容易超出防疫應(yīng)急物資需求邊界，當(dāng)需求恢復(fù)正常水平時(shí)將形成大量富余產(chǎn)能。二是企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)存在質(zhì)量安全隱患。醫(yī)療物資具有較為嚴(yán)格的技術(shù)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，跨界企業(yè)盲目轉(zhuǎn)產(chǎn)容易導(dǎo)致產(chǎn)品安全與質(zhì)量隱患，反而增添社會(huì)負(fù)擔(dān)。例如，2020年4月15日，商務(wù)部發(fā)布公告，北京某區(qū)塊鏈科技發(fā)展有限公司等兩家公司出口的防疫用品因產(chǎn)品質(zhì)量問題被外方退貨，被商務(wù)部停止防疫用品出口。

編輯：張程? 3567672799@qq.com