楚漢杰，葉興藝

（1.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧530006；2.廣西民族大學(xué)東盟學(xué)院，廣西 南寧530004）

一、問題的提出

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻學(xué)習(xí)、發(fā)揚(yáng)了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，領(lǐng)導(dǎo)全黨從整治政治作風(fēng)入手，在全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面已經(jīng)取得顯著成效，但正如習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，全面從嚴(yán)治黨任重而道遠(yuǎn)。李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)上作《政府工作報(bào)告》時(shí)指出：“政府工作中的形式主義問題仍然突出……要大力整治‘四風(fēng)’，力戒形式主義……”［1］形式主義作為“四風(fēng)”之首，指的是一種只注意形式而忽略了內(nèi)容、實(shí)際效果，最終脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的形而上學(xué)工作方法與作風(fēng)，嚴(yán)重阻礙了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展［2］。2020年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，“政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、決策方案的落實(shí)，關(guān)鍵在于行政執(zhí)行。”［3］中央各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧及鄉(xiāng)村振興政策都依賴于基層政府的落實(shí)與執(zhí)行，特別是直接面對(duì)人民群眾的駐村扶貧工作隊(duì)，成為了國(guó)家政策和農(nóng)村發(fā)展之間互動(dòng)的“橋梁”，更是扶貧政策執(zhí)行的重要主體與責(zé)任人?；诖?，本文以如何在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中有效遏制“數(shù)字脫貧”“注水達(dá)標(biāo)”等表現(xiàn)的形式主義之風(fēng)為核心問題，以史密斯政策執(zhí)行模型為理論框架，從政策框架、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)方面對(duì)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生形式主義困境的成因進(jìn)行分析，最終對(duì)扶貧政策執(zhí)行的形式主義困境提出相應(yīng)破除策略，力求從根本上克服政策執(zhí)行領(lǐng)域的形式主義。

二、理論框架及解構(gòu)

1973年，美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯在《政策執(zhí)行過(guò)程》著作中首次對(duì)政策執(zhí)行的影響因素及其生態(tài)關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析，構(gòu)建出“四因素論”的史密斯政策執(zhí)行模型［4］。史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程中受到的主要影響因素分別是：第一，理想化政策，指的是制定政策時(shí)政策自身所追求的理想化作用方式，其內(nèi)容包括政策可行性、合理性以及政策內(nèi)容是否明確等。在本文中，主要指國(guó)家制定的相關(guān)脫貧政策，也就是政策制定者希望扶貧政策表現(xiàn)出的政策形式及作用。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指的是負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的組織或人員，所探究的主要是政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員的契合度，其內(nèi)容主要包括政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中行為的合理化程度以及執(zhí)行政策的組織或個(gè)人的能力與水平等。在本文中，主要指負(fù)責(zé)執(zhí)行扶貧政策的機(jī)構(gòu)或組織，包括村委會(huì)及第一書記、駐村干部等一線脫貧攻堅(jiān)工作者。第三，目標(biāo)群體，指的是政策的直接影響者，所涉及的內(nèi)容包括政策受眾群體的相關(guān)特性、接受程度、反應(yīng)預(yù)測(cè)等。在本文中，主要指的是享受到扶貧政策的貧困戶。第四，環(huán)境因素，指的是可以影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的相關(guān)因素，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等環(huán)境。在本文中，環(huán)境因素指既直接影響脫貧政策執(zhí)行效率及質(zhì)量，也影響政策產(chǎn)生、執(zhí)行、發(fā)展的相關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)環(huán)境。四大因素之間通過(guò)互動(dòng)在社會(huì)上產(chǎn)生張力，這種張力影響了政策執(zhí)行者和政策受眾群體。史密斯通過(guò)“處理”一詞表現(xiàn)出政策執(zhí)行各組成要素內(nèi)部間帶有壓力的反應(yīng)，也將相關(guān)信息反饋給執(zhí)行者和制定者，從而做出支持、反對(duì)、調(diào)整等進(jìn)一步政策執(zhí)行的決定。具體見圖1

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

三、史密斯模型分析視角下扶貧政策執(zhí)行形式主義的困境

（一）理想化政策：逐級(jí)發(fā)包制下的扶貧政策自身存在局限性產(chǎn)生形式主義

職責(zé)同構(gòu)是我國(guó)縱向政府之間關(guān)系的主要特征，這種政府管理模式形成了由中央政府制定宏觀的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，然后將所要達(dá)到的扶貧政策目標(biāo)及幫扶效果以“發(fā)包”的方式下達(dá)給省級(jí)政府，再由省級(jí)政府對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行解構(gòu)、分化后下達(dá)給各市級(jí)政府，并以此類推，直至基層政府將細(xì)化后的扶貧政策下達(dá)給駐村工作隊(duì)進(jìn)行落實(shí)的政策執(zhí)行體系。因此，無(wú)論哪一層級(jí)所產(chǎn)生的扶貧政策最后都需要駐村扶貧工作隊(duì)成為政策執(zhí)行的落實(shí)者與維護(hù)者，這就導(dǎo)致在執(zhí)行扶貧政策的“最后一公里”中，因政策自身存在理想化情況，最終產(chǎn)生了形式主義的誘因。

第一，扶貧政策缺乏科學(xué)性。由于我國(guó)行政層級(jí)的層層分割和程序環(huán)節(jié)繁多等原因，加之上下層級(jí)政府信息不對(duì)稱的情況，導(dǎo)致許多行政部門在將文本形態(tài)的政策制度轉(zhuǎn)化為實(shí)踐形態(tài)的政策執(zhí)行過(guò)程中未能參考實(shí)地信息，無(wú)法達(dá)到科學(xué)合理的評(píng)估與設(shè)計(jì)要求，最終在政策設(shè)計(jì)上產(chǎn)生了不切實(shí)際的政策執(zhí)行目標(biāo)。這種嚴(yán)重的差異化導(dǎo)致駐村工作隊(duì)所執(zhí)行的扶貧政策或項(xiàng)目嚴(yán)重不切合當(dāng)?shù)貙?shí)際，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹侩y以依據(jù)扶貧政策指導(dǎo)本區(qū)域精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)，產(chǎn)生“文本扶貧”“數(shù)字扶貧”等形式主義表現(xiàn)。

第二，扶貧政策之間存在沖突性、重復(fù)性。由于我國(guó)縱向政府之間職責(zé)同構(gòu)的特征，以及以“發(fā)包”“解構(gòu)”為形式的政策下達(dá)過(guò)程，這可能會(huì)導(dǎo)致各層級(jí)政府在同一個(gè)扶貧政策或更替新舊扶貧政策時(shí)，在政策內(nèi)容和執(zhí)行方法上發(fā)生不一致、不相容或重復(fù)的情況。在執(zhí)行扶貧政策評(píng)估的過(guò)程中，各級(jí)政府需要對(duì)上級(jí)政府反饋出的問題進(jìn)行整改，整改的同時(shí)還需要對(duì)一些扶貧政策執(zhí)行的既存問題，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r再次進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，這就使基層扶貧干部因扶貧政策之間可能存在的沖突性或重復(fù)性而導(dǎo)致自身扶貧工作在考核過(guò)程中出現(xiàn)問題，受到不同程度和形式的批判或懲罰。在上下雙重壓力的環(huán)境下，政策執(zhí)行者就會(huì)漸漸地疲于應(yīng)對(duì)各種事務(wù)，認(rèn)為不作為比作為更不容易“犯錯(cuò)誤”，并采取敷衍應(yīng)付的態(tài)度，由此在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了形式主義。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中側(cè)重“維穩(wěn)”及“留痕”產(chǎn)生形式主義

1.執(zhí)行幫扶政策過(guò)程中的“維穩(wěn)”傾向產(chǎn)生形式主義。

對(duì)于中國(guó)社會(huì)而言，在改革、發(fā)展與穩(wěn)定三項(xiàng)工作之中，穩(wěn)定是壓倒一切的任務(wù)［5］。同樣，穩(wěn)定也成為了我國(guó)農(nóng)村基層組織在執(zhí)行政策過(guò)程中所遵循的基本原則。在農(nóng)村社會(huì)中，部分人正是抓住這一點(diǎn)，利用扶貧干部在維穩(wěn)工作上的壓力進(jìn)而無(wú)理取鬧，爭(zhēng)搶貧困戶帽子，索要扶貧資源。而這種扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所體現(xiàn)的維穩(wěn)邏輯，使基層扶貧干部為了“不出事”，有意識(shí)地將執(zhí)行扶貧政策中所帶來(lái)的資源在配置過(guò)程中傾向給與自己關(guān)系密切或存在利益訴求與沖突的群體，作為“補(bǔ)償”，將執(zhí)行扶貧政策轉(zhuǎn)化為一種維穩(wěn)手段，以便于在執(zhí)行其他治理政策時(shí)可以得到有效配合，協(xié)調(diào)好農(nóng)村社會(huì)中的不同利益關(guān)系，減少表面上的矛盾與沖突，達(dá)到“不出事”。如2015年，冠縣東古城鎮(zhèn)宋莊村書記冒用該村25戶貧困戶名義申報(bào)蘋果樹種植扶貧項(xiàng)目，在扶貧項(xiàng)目政策實(shí)施過(guò)程中將扶貧樹苗分發(fā)給11戶村民，其中5戶為非扶持貧困戶，共違規(guī)發(fā)放樹苗4356棵，折合價(jià)款6.53萬(wàn)元［6］。扶貧干部將扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所獲得的資源置換為維穩(wěn)的手段，無(wú)法從根本上解決利益沖突所帶來(lái)的矛盾，也無(wú)助于基層政府扮演好農(nóng)村社會(huì)中利益協(xié)調(diào)者的角色，卻反而助長(zhǎng)了政策受眾群體等、靠、要、鬧的行為，還會(huì)產(chǎn)生扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中權(quán)力尋租、無(wú)為而治等形式主義風(fēng)氣。

2.執(zhí)行考核政策過(guò)程中過(guò)分注重“留痕”產(chǎn)生形式主義。

痕跡管理是指基層在工作過(guò)程中，通過(guò)文字、表格、圖片、視頻等材料“留痕”來(lái)保存相關(guān)工作進(jìn)展情況及展現(xiàn)工作效果，同時(shí)有助于相關(guān)部門進(jìn)行督查與反饋，以達(dá)到工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提升，還可以作為完善干部考核評(píng)價(jià)體系的一種手段。因此，適當(dāng)?shù)暮圹E管理是十分有必要的，但是，如果扶貧考核主體將考核政策的執(zhí)行等同于“資料化”，這就會(huì)直接導(dǎo)致基層扶貧組織在工作中以“一刀切”的方式過(guò)分注重扶貧工作中資料的收集與整理，而忽視了對(duì)扶貧成效的關(guān)注。執(zhí)行扶貧政策，幫扶貧困戶本就是扶貧工作之本，而痕跡管理所表現(xiàn)的素材為末，在形式主義下執(zhí)行扶貧政策評(píng)估，使扶貧工作舍本逐末。這導(dǎo)致了實(shí)際扶貧工作中“虛痕”“假痕”現(xiàn)象嚴(yán)重，虛耗了大量人力、物力、時(shí)間等資源，既降低了工作效率，又極大地增加了基層扶貧干部的工作負(fù)擔(dān)。

（三）目標(biāo)群體：扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中消極、被動(dòng)參與催化形式主義發(fā)生

美國(guó)人類學(xué)家奧斯卡·劉易斯在墨西哥考察貧困家庭時(shí)指出：“從主要社會(huì)制度設(shè)置的內(nèi)在要求的角度來(lái)看，窮人總是表現(xiàn)出一種滿不在乎、不愿合作的態(tài)度特征，這是貧困文化最根本的特質(zhì)?！保?］在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，貧困文化理論體現(xiàn)明顯，長(zhǎng)期持續(xù)的貧困使貧困戶產(chǎn)生了與世無(wú)爭(zhēng)和消極被動(dòng)的“安于現(xiàn)狀”心理，因此認(rèn)為出去務(wù)工不如政府給錢給物來(lái)的輕松。在基層扶貧干部實(shí)施扶貧政策的過(guò)程中，貧困戶對(duì)扶貧政策的宣傳及執(zhí)行既不理解，也不關(guān)心，對(duì)于自家可以參加哪些扶貧項(xiàng)目、各項(xiàng)措施如何開展、扶貧效果如何，甚至如何提升自身技能，培訓(xùn)可持續(xù)發(fā)展的能力等直接與自身利益相關(guān)的問題都不想弄明白，只關(guān)心政府還給不給錢，給多少錢物。在召開村民會(huì)議時(shí)，大多數(shù)貧困戶都不參加，即使參加了也不愿意表達(dá)自己的觀點(diǎn)和看法，導(dǎo)致扶貧干部想因地制宜地制定扶貧政策時(shí)缺乏對(duì)貧困戶的了解，在政策瞄準(zhǔn)過(guò)程產(chǎn)生偏差［8］。

這種貧困戶自身缺乏脫貧內(nèi)在愿望，消極、被動(dòng)地參與扶貧政策實(shí)施的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往產(chǎn)生了貧困目標(biāo)群體主體權(quán)利缺失的內(nèi)在缺陷。這導(dǎo)致一方面，貧困目標(biāo)群體產(chǎn)生了一定的盲從性以及被動(dòng)性，依賴思想嚴(yán)重，不愿意通過(guò)自身努力改變貧困狀態(tài)，反貧困能力始終沒有得到實(shí)質(zhì)性提高，返貧可能性較大。另一方面，因在扶貧干部執(zhí)行扶貧政策的過(guò)程中，貧困目標(biāo)群體缺位，扶貧政策執(zhí)行者和貧困目標(biāo)群體并不是處于平等的雙向溝通過(guò)程，而是依舊以傳統(tǒng)自上而下的模式進(jìn)行政策決策與執(zhí)行，缺乏自下而上的主動(dòng)溝通和渠道進(jìn)行回應(yīng)與表達(dá)。因此，扶貧干部只能以整體性原則對(duì)扶貧工作進(jìn)行支配，這在規(guī)劃、執(zhí)行扶貧項(xiàng)目、政策時(shí)難以與貧困戶實(shí)際需求進(jìn)行高度耦合，使扶貧政策執(zhí)行效果大打折扣。這種因目標(biāo)群體消極、被動(dòng)參與所產(chǎn)生的內(nèi)在缺陷會(huì)破壞扶貧干部在工作所帶來(lái)的成就感，助長(zhǎng)在執(zhí)行扶貧政策過(guò)程中的形式主義，導(dǎo)致政策效果收效甚微，極大程度地浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源。

（四）環(huán)境因素：“半熟人”社會(huì)在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中難以對(duì)形式主義產(chǎn)生制約

“半熟人”社會(huì)是賀雪峰用二分法的方式在費(fèi)孝通提出的“差序格局”主導(dǎo)下以血緣為紐帶的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)論斷上所界定的。他認(rèn)為自然經(jīng)濟(jì)下的鄉(xiāng)土社會(huì)是一種“熟人”社會(huì)的表現(xiàn)，但現(xiàn)代村級(jí)組織行政化后，現(xiàn)代化沖擊改變著“鄉(xiāng)”與“土”，也改變了“人”，大量農(nóng)村年輕群體外出務(wù)工，而新生代農(nóng)民之間缺少了人情關(guān)聯(lián)、關(guān)系信任。這種“半熟人”社會(huì)具體表現(xiàn)為：村民異質(zhì)性增大、村莊內(nèi)生秩序能力喪失、主體感缺失等特征［9］。“農(nóng)民原子化程度較高……在村莊政治舞臺(tái)上活躍的只有個(gè)人而沒有集團(tuán)，只有利益而沒有政治，并因缺乏強(qiáng)有力的組織載體，也就無(wú)法形成對(duì)地方政府不良行為的有效反對(duì)?！保?0］在這種“半熟人”社會(huì)環(huán)境所產(chǎn)生的分散型村莊的政治場(chǎng)域下，往往容易出現(xiàn)只考慮自己和上級(jí)利益而忽視農(nóng)民利益的贏利型扶貧干部。一方面，村莊共同體的解散和“原子化狀態(tài)”下的農(nóng)民群體難以對(duì)扶貧干部在執(zhí)行扶貧政策中所產(chǎn)生的形式主義進(jìn)行制衡，從而助長(zhǎng)了形式主義者在執(zhí)行扶貧政策中一味地追求功利最大化，而忽視了扶貧實(shí)效的風(fēng)氣。另一方面，由于村莊缺少內(nèi)生治理基礎(chǔ)，村干部常年手握“大權(quán)”對(duì)村民進(jìn)行利益誘導(dǎo)，這導(dǎo)致村民如果與村干部作對(duì)，那么許多惠民、扶貧政策就會(huì)在村干部“大權(quán)”操作之下與之無(wú)緣。因此，農(nóng)民在面臨與自身利益無(wú)關(guān)的情況時(shí)，不會(huì)凝心聚力站出來(lái)為“受害者”給予支持或?qū)Α靶问街髁x”提出意見，進(jìn)行監(jiān)督，這也在一定程度上為鄉(xiāng)村干部的利益博弈游戲減少了阻力，從而助長(zhǎng)了形式主義風(fēng)氣。

四、扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中形式主義困境的破除策略

（一）理想化政策：建立扶貧政策信息縱向傳遞共享機(jī)制，連接頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐

自“十三五”規(guī)劃以來(lái)，從中央、省以及各級(jí)地方政府對(duì)如何實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略作出了全面部署，制定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的制度框架和政策體系，構(gòu)建了農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展政策框架的頂層設(shè)計(jì)。但是，扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)只有與農(nóng)村基層扶貧實(shí)踐高度耦合，才能更好貫徹、落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策，提高政策成效，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策目標(biāo)的真正落地，減少形式主義的出現(xiàn)。如何使頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐之間產(chǎn)生“耦合效應(yīng)”的關(guān)鍵就在于要優(yōu)化好“自上而下”與“自下而上”在政策決策與執(zhí)行中的結(jié)合效果，這其中的耦合點(diǎn)就在于扶貧信息資源的共享，這是政策執(zhí)行主體之間開展合作、優(yōu)化政策的基礎(chǔ)性信息資源，目前我國(guó)在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中各層級(jí)政府間的信息資源整合和共享程度仍然處于一個(gè)較低的水平，信息傳導(dǎo)梗阻現(xiàn)象層出不窮，容易形成“信息孤島”，從而產(chǎn)生形式主義。建立好扶貧政策信息縱向傳遞共享機(jī)制，需要以下兩點(diǎn)。

一是縮小扶貧政策制定者和政策執(zhí)行者的認(rèn)知鴻溝。政策制定者定期組織扶貧政策宣傳解讀活動(dòng)，將扶貧政策實(shí)施細(xì)則與方案規(guī)劃對(duì)政策執(zhí)行者開展培訓(xùn)，有條件的地方可以讓基層執(zhí)行者及貧困戶參與到政策執(zhí)行細(xì)則與方案的制定過(guò)程中，這樣有助于提高基層對(duì)政策信息接收的準(zhǔn)確性和全面性，將“自上而下”的精英決策與“自下而上”的民主決策相結(jié)合，使政策決策更具科學(xué)性、可行性、合理性，更加符合實(shí)際，不給形式主義留下可乘之機(jī)。

二是縮小政策執(zhí)行者和各級(jí)政府、貧困群眾之間的信息鴻溝。扶貧干部可以通過(guò)定期公開政策執(zhí)行信息的方式，張貼并公示貧困戶信息及標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、脫貧名單及標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)公開扶貧資金具體流向和項(xiàng)目安排實(shí)施細(xì)則等精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的具體信息，嚴(yán)格確保公示期時(shí)間符合政策要求的公示時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，從而杜絕短期公示的形式主義。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：規(guī)范基層權(quán)力行使，注重“民心留痕”

1.“穩(wěn)定壓倒一切”———正式權(quán)力的非正式運(yùn)用。

在有著“維穩(wěn)”傾向的扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，形式主義起源于正式權(quán)力的非正式運(yùn)用。因此，如何優(yōu)化好農(nóng)村權(quán)力的運(yùn)作方式是杜絕形式主義的根本之策。首先，完善村級(jí)組織體制，推動(dòng)村級(jí)組織權(quán)力行使規(guī)范化。權(quán)力的運(yùn)作如果缺少必要的制度約束與組織監(jiān)督，那么勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的非規(guī)范化行使，產(chǎn)生鄉(xiāng)村形式主義。其次，健全村級(jí)權(quán)力運(yùn)作邏輯的法律法規(guī)，讓法律成為基層權(quán)力行使規(guī)范化的保護(hù)者。法律是現(xiàn)代性權(quán)力合法性運(yùn)作的基本保障，沒有法律法規(guī)的保障，鄉(xiāng)村權(quán)力的運(yùn)作就會(huì)肆意而為。最后，加強(qiáng)村級(jí)自治組織自治能力，優(yōu)化監(jiān)督及表達(dá)偏好功能。村級(jí)自治組織不光需要完成、協(xié)助上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)外，還得承擔(dān)起自我監(jiān)督以及監(jiān)督上級(jí)的責(zé)任，成為農(nóng)民的“代言人”，表達(dá)好村民的各項(xiàng)需求，不能只是一味地強(qiáng)調(diào)其協(xié)助功能，失了民心。

2.重“痕”不重“績(jī)”———以“痕”論功。

民心所向，政之所行。黨和政府一切政策執(zhí)行的根本出發(fā)點(diǎn)是人民群眾，其政策執(zhí)行的精髓在于服務(wù)“民心”，提高人民群眾的滿意度和獲得感［11］?！昂圹E管理”作為一種考核評(píng)價(jià)手段，其作用在于檢驗(yàn)扶貧政策執(zhí)行效果，從而進(jìn)一步對(duì)政策路徑進(jìn)行優(yōu)化。在扶貧政策考核過(guò)程中，“民心”體現(xiàn)在扶貧政策受眾群體與非貧困戶的村民兩大主體。一方面，扶貧政策受眾群體是脫貧的主體，在扶貧政策績(jī)效評(píng)估上也最有發(fā)言權(quán)。因此，在扶貧政策考核過(guò)程中，首先要聽取他們的意見與評(píng)價(jià)。但因貧困戶存在認(rèn)識(shí)水平、思想境界水平較低，理解能力、表達(dá)能力較差等方面的限制，難以對(duì)扶貧干部的工作進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，還存在低報(bào)收入或較低評(píng)價(jià)扶貧干部工作實(shí)績(jī)從而滿足趨利心理的可能。由此，在脫貧政策考核過(guò)程中，既要以聽取扶貧政策受眾群體的意見為基礎(chǔ)，也要提供相應(yīng)程序讓扶貧干部對(duì)自己的工作予以評(píng)述。這樣，通過(guò)比對(duì)、篩選來(lái)自幫扶雙方的信息，從而得出更切合實(shí)際的評(píng)價(jià)。另一方面，非貧困戶的其他村民也同樣見證了扶貧干部在執(zhí)行政策時(shí)所產(chǎn)生的政策效果。通過(guò)實(shí)地走訪其他村民的意見，有助于印證貧困戶與扶貧干部雙方評(píng)述結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)扶貧政策效果評(píng)估的真實(shí)性，只有扎實(shí)的評(píng)價(jià)才能革除扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的形式主義弊病，同時(shí)還能在一定程度上避免基層干部與群眾的對(duì)立和分裂。這既是對(duì)扶貧干部工作的肯定，也是對(duì)貧困戶利益的真正保護(hù)。

（三）目標(biāo)群體：提高政策受眾群體參與意識(shí)與權(quán)利意識(shí)

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)和動(dòng)力，要想改變貧困戶以往消極、被動(dòng)地參與扶貧政策的方式，提高政策受眾群體的主動(dòng)參與意識(shí)，一方面需要目標(biāo)群體克服“事不關(guān)己”的冷漠心理，增強(qiáng)主動(dòng)參與意識(shí)。扶貧政策執(zhí)行效果與政策受眾群體利益密切相連，因此，目標(biāo)群體對(duì)扶貧政策的規(guī)劃和落實(shí)不能只是消極配合、袖手旁觀，而是應(yīng)該積極把握住國(guó)家通過(guò)扶貧政策向貧困地區(qū)進(jìn)行扶貧資源輸入的政策機(jī)遇和優(yōu)惠待遇，在政策允許的范圍內(nèi)最大化為自身爭(zhēng)取利益。

另一方面還應(yīng)培養(yǎng)目標(biāo)群體權(quán)利意識(shí)，通過(guò)激發(fā)其權(quán)利觀念，從而促使目標(biāo)群體主動(dòng)行使、維護(hù)個(gè)人權(quán)利及利益。對(duì)于不符合目標(biāo)群體利益的扶貧項(xiàng)目或不切實(shí)際的扶貧政策及幫扶流程，不能一味地全盤接受，而要積極與扶貧干部進(jìn)行溝通、協(xié)商，共同向上級(jí)機(jī)構(gòu)反饋情況，促使上級(jí)政府及時(shí)叫停無(wú)效扶貧政策及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，增強(qiáng)扶貧政策執(zhí)行的規(guī)范化與精準(zhǔn)化，杜絕耗費(fèi)扶貧資源去追求不求實(shí)效的“面子工程”和固守程序不問實(shí)效的填表式扶貧等形式主義行為。在扶貧干部違規(guī)執(zhí)行扶貧政策而產(chǎn)生不公平、不公正的結(jié)果，侵犯到自身利益或群體利益時(shí)，目標(biāo)群體應(yīng)敢于積極向上級(jí)政府申訴、反映不合理的政策落實(shí)方式，敢于同扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的形式主義等歪風(fēng)邪氣作斗爭(zhēng)，為創(chuàng)造一個(gè)風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)個(gè)人力量。

（四）環(huán)境因素：培育基層民主，加強(qiáng)群眾監(jiān)督作用

黨的十九大報(bào)告中指出：“增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！币?yàn)槲覈?guó)壓力型體制的弊端，基層壓力增大，形式主義之風(fēng)反而更加嚴(yán)重。因此要讓人民群眾來(lái)當(dāng)形式主義的鑒別者和監(jiān)督者［12］。首先，幫助村民樹立民主意識(shí)，鼓勵(lì)村民積極參與村務(wù)管理。在公平、公正的原則下，加大村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)決議的公開力度，充分調(diào)動(dòng)村民參加村務(wù)活動(dòng)的積極性與主動(dòng)性，培育村民的民主意識(shí)和當(dāng)家作主觀念。其次，完善村級(jí)民主監(jiān)督制度，多渠道行使民主監(jiān)督權(quán)利。只有建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的民主監(jiān)督制度保障，才能有效糾治形式主義之風(fēng)。完善村級(jí)民主監(jiān)督制度首先要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督作用，尤其要注意強(qiáng)調(diào)《村民委員會(huì)組織法》中第二十三條規(guī)定“村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員?！笔勾鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)在村基層組織中成為獨(dú)立監(jiān)督個(gè)體，而不是村委會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，這樣才能有效對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的形式主義行為產(chǎn)生良性的制約作用。最后，村級(jí)民主監(jiān)督制度的落實(shí)還應(yīng)該充分依托現(xiàn)代信息技術(shù)。村級(jí)自治組織可以利用微信、微博等新媒體平臺(tái)和渠道打破傳統(tǒng)形式上村民參與村務(wù)的時(shí)空壁壘，提高村務(wù)公開效率及覆蓋面，搭建好溝通、互助、反映問題的監(jiān)督平臺(tái)，提升村民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，暢通村民監(jiān)督渠道。