蔣喆

摘 要：濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭等行為屬于行政壟斷，它嚴(yán)重地影響我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。黨和國家強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對行政壟斷的規(guī)制并制定了《中華人民共和國反壟斷法》，意在從法律層面上予以根除。但該法在實踐過程中，卻逐漸暴露出對行政壟斷責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置不科學(xué)等問題，同時，學(xué)界針對完善行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議，又大多自限在反壟斷法法域中，討論熱烈卻沒能解決問題。有鑒于此，為突破我國行政壟斷規(guī)制建設(shè)的局限，完善其不科學(xué)的配置，本文基于《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的適用來規(guī)制我國行政壟斷的主張，分析了規(guī)制法理、規(guī)制思路、規(guī)制動力，分析了政務(wù)處分法的主體、行為、責(zé)任等具體規(guī)制制度對行政壟斷的適用性，指出政務(wù)處分法承接了反壟斷法對行政壟斷的行政規(guī)制思路，完成了紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的具體轉(zhuǎn)變，整合黨紀(jì)、監(jiān)察、行政，形成合力，為規(guī)制行政壟斷提供了有力的法律適用基礎(chǔ)與條件，并極具現(xiàn)實的生命力，從而闡明政務(wù)處分法在規(guī)制我國行政壟斷方面具有特定的適用性。

關(guān)鍵詞：行政壟斷;政務(wù)處分法;規(guī)制;適用性

中圖分類號：D922.11 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1673-2596（2021）02-0087-07

規(guī)制行政壟斷是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。建國后，我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極其貧弱，之后的30年間，使用行政權(quán)力壟斷控制國家物質(zhì)與經(jīng)濟(jì)，有效地利用有限的資源，促進(jìn)了生產(chǎn)，恢復(fù)了基本的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與秩序，極大地增加了我國的收入，穩(wěn)定了社會。因此，在社會主義建設(shè)的新時代，進(jìn)一步突破我國行政壟斷規(guī)制建設(shè)的局限，完善其不科學(xué)的配置，以《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的適用來規(guī)制我國行政壟斷既具有特定的理論意義，也同時具有實踐價值。

一、行政壟斷的危害及其規(guī)制趨向

隨著時代和社會的發(fā)展，行政性的壟斷行為發(fā)揮作用的空間伴著環(huán)境的變化呈現(xiàn)萎縮均勢，在缺乏監(jiān)管條件下，行政壟斷的區(qū)域性、逐利性、尋租性漸漸自掀面紗，呈現(xiàn)出對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展嚴(yán)重阻礙作用，并愈演愈烈。目前，我國大部分經(jīng)濟(jì)立法是由行政部門主導(dǎo)提議、起草的，因此也是由他們負(fù)責(zé)解釋和實施，于是便出現(xiàn)了利用立法手段為本部門謀求利益的局面。在這種背景下，市場規(guī)則出臺的動機(jī)不是為了管理好市場，而是為了本部門好管理制定的;不是為了讓所有的市場主體在市場上的行為都有法可依，而是為了自己的管理有法可依。這樣就在市場管理中出現(xiàn)一種不正常的現(xiàn)象：由于法律法規(guī)本身存在問題，不依法管理市場會亂，依法管理市場還會亂;不依法管理會出現(xiàn)不公平和不正當(dāng)競爭，依法管理可能會導(dǎo)致更大的不公平和不正當(dāng)競爭。

行政壟斷對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的危害主要體現(xiàn)在以下幾方面。首先，行政壟斷造成經(jīng)濟(jì)損失和分配不公。我國行政壟斷所形成的損失包括行政手段造成的壟斷價格中所侵占的社會福利和行政壟斷部門非法設(shè)定的收費(fèi)項目，通過非法收費(fèi)將不合理投資和因低效而增加的成本轉(zhuǎn)移到壟斷產(chǎn)品的買方，即消費(fèi)者。其次，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率水平低下。我國壟斷性行業(yè)或企業(yè)，利用國家政策多年獨自運(yùn)營，高筑壁壘，其它資本無法進(jìn)入。因處于絕對的壟斷地位，沒有受到市場經(jīng)濟(jì)壓力，不過多考慮成本和社會公益性，管理粗放。即使虧損仍可以用政策允許來掩飾自身經(jīng)營不善造成的虧損，產(chǎn)品質(zhì)量低，服務(wù)質(zhì)量差，低效經(jīng)營，收費(fèi)高，成本浪費(fèi)令人震驚。再次，導(dǎo)致政府執(zhí)行力失靈。依靠行政權(quán)力形成的企業(yè)，會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成一定的壟斷市場，而這并不是一個真正的市場，是有國家權(quán)力和資源庇護(hù)的壟斷市場。這個市場在行政壟斷的增強(qiáng)中不斷發(fā)展，甚至左右政府的決策。當(dāng)政府決策考慮維護(hù)壟斷市場的非法利益和不正當(dāng)發(fā)展時，政府已經(jīng)開始遠(yuǎn)離其正義的社會職能。政府無效給社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的損失遠(yuǎn)兇狠于壟斷市場所帶來的損失。行政壟斷會將政府和企業(yè)掮在一起，形成難以割裂的利益鏈。當(dāng)政府回應(yīng)社會呼聲，規(guī)制行政壟斷，約束壟斷企業(yè)，尋求社會宏觀發(fā)展時，壟斷企業(yè)這一既得利益集團(tuán)會強(qiáng)烈的阻撓政府的改革，并以利益鏈斷裂為由危逼政府，而政府中的部分人已然成為壟斷企業(yè)在政府的代言人。政府被俘獲的可能性非常大。這樣，行政壟斷規(guī)制的腳步會又一次被阻礙，就會形成惡性循環(huán)。從次，導(dǎo)致政治腐敗的產(chǎn)生。行政壟斷和腐敗是孿生兄弟。行政壟斷的始俑者是政府，在行政壟斷的過程中，因政府和政府職員的求利性，必然要借公權(quán)力創(chuàng)造的天賜的壟斷局面，將權(quán)力尋租，其權(quán)力所得的“租”當(dāng)然就要歸自己。行政壟斷實質(zhì)是權(quán)錢交易，是一種赤裸裸的、光天化日之下公然進(jìn)行的掠奪性腐敗。最后，破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序。我國的行政壟斷是市場經(jīng)濟(jì)中破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最嚴(yán)重的壟斷形式。壟斷企業(yè)在其全國的壟斷領(lǐng)域內(nèi)排斥競爭，形成地方壟斷的經(jīng)濟(jì)圈，規(guī)避外地產(chǎn)品和企業(yè)，壟斷本地資源，形成一個個獨立的經(jīng)濟(jì)王國，導(dǎo)致資源不能很好的利用，市場機(jī)制作用無法充分發(fā)揮。

鑒于上述行政壟斷的諸多危害，規(guī)制行政壟斷勢在必行。黨十九大報告指出“深化商事制度改革，打破行政性壟斷”;2020年年末的中央經(jīng)濟(jì)會議也提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”;中共中央《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》則提出全面清理、廢止對非公有制經(jīng)濟(jì)的各種形式不合理規(guī)定，堅決糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。更值得重視的是，2021年新年伊始的中央政法工作會議進(jìn)一步明確了加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法司法。如此說來，在我國當(dāng)前濫用行政權(quán)力限制競爭十分普遍的國情條件下，反行政壟斷不僅應(yīng)當(dāng)成為我國反壟斷法的任務(wù)之一，而且應(yīng)當(dāng)成為我國反壟斷法的主要任務(wù)。作為轉(zhuǎn)型國家的一員，中國長期的計劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致行政權(quán)力深度介入市場，嚴(yán)重影響到市場作為資源基本分配機(jī)制的作用發(fā)揮。因此，有效約束行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)已經(jīng)成為社會各界的共識。規(guī)制行政壟斷是今天我國進(jìn)入新階段、邁向高臺階的必然要求，更是規(guī)范公權(quán)力、遏制腐敗的現(xiàn)實需求。

與此相聯(lián)系，學(xué)界針對完善行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議，也應(yīng)該破除思維局限。反壟斷法提供的規(guī)制行政壟斷制度體現(xiàn)出行政規(guī)制思路，我們應(yīng)反思反壟斷法的修訂歷程，辯證的分析立法建議者、制定者的初衷，立足反壟斷法中的行政規(guī)制導(dǎo)向，跳出反壟斷法法域思考如何有效治理行政壟斷。目前反壟斷法規(guī)制行政壟斷雖效果有限，但這種局限性不必然緣于制度設(shè)計的缺陷?？v使存在缺陷，現(xiàn)有的法律資源也為適用其他法律有效解決提供了可能。這在司法審查不多見、獨立反壟斷機(jī)構(gòu)的建議路徑不暢的法律實然狀態(tài)下，跳出反壟斷法法域，尋求更有效的治理行政壟斷的方法，有著積極而現(xiàn)實的意義。

二、我國法律規(guī)制行政壟斷的短板

面對行政壟斷所帶來的社會發(fā)展負(fù)面影響，黨和國家多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對行政壟斷的規(guī)制并制定了《中華人民共和國反壟斷法》，意在從法律層面上予以根除。但是因為社會轉(zhuǎn)型以及國內(nèi)外社會環(huán)境的影響，我國在法律規(guī)制行政壟斷的努力并沒有完全收到理想的效果，還存在和表現(xiàn)出一些短板，其中最突出的有以下三個。

首先，責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置不科學(xué)。就目前規(guī)制行政壟斷的主要觀點看，我國反壟斷法將行政壟斷列為規(guī)制對象，大多數(shù)學(xué)者按照慣性，根據(jù)法律邏輯思維，認(rèn)為應(yīng)在反壟斷法的法域內(nèi)完善法律規(guī)制制度，并認(rèn)為我國反壟斷法中關(guān)于行政壟斷的規(guī)制制度存在諸多問題。以上級機(jī)關(guān)為中心的法律責(zé)任體系威懾效果明顯偏弱，責(zé)任制度弱化并虛化。責(zé)任從弱化走向虛化，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任制度建設(shè)，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制處罰權(quán)。針對行政性壟斷規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使依法處理的建議權(quán)時應(yīng)遵循的程序規(guī)則，建議權(quán)不能實現(xiàn)時的救濟(jì)途徑都不完善。行政性壟斷當(dāng)前存在的主要問題是責(zé)任追究的執(zhí)法權(quán)限配置非常不科學(xué)。反壟斷法中規(guī)定了強(qiáng)制性缺失的行政壟斷責(zé)任。

其次，法律實踐方面存在不完善現(xiàn)象。2008年8月1日至2019年2月18日期間公布的行政壟斷案件共82件，責(zé)令改正的有19項，主動糾正的有63項。其中僅有一項責(zé)令改正的行政壟斷案件中，對負(fù)責(zé)人員進(jìn)行了處分。2017年后的行政壟斷執(zhí)法效果才相對明顯。對比之下，根據(jù)司法解釋，反壟斷適用的民事責(zé)任等制度有相對明確完善的制度規(guī)定，但同期的反壟斷民事訴訟也并不多見。另有學(xué)者提到“根據(jù)來自最高人民法院（以下稱“最高法”）的數(shù)據(jù)顯示，自2008年8月1日《反壟斷法》實施至2011年底，全國地方法院共受理壟斷民事一審案件61件，審結(jié)53件。”可見，反壟斷法法域內(nèi)制度完善與否并不是反壟斷規(guī)制效果的決定因素，完善的反壟斷法規(guī)制制度并不必然解決壟斷問題。

再次，行政壟斷規(guī)制制度的研究局限明顯。2008年反壟斷正式實施之前專家們就根據(jù)反壟斷法草案，針對規(guī)制行政壟斷提出過明確的修正意見。反壟斷草案針對行政壟斷的行政責(zé)任缺乏操作性，因過于簡單而在實際生活中難以發(fā)揮作用。直至今日，專家們針對行政壟斷規(guī)制制度的研究與建議基本圈定在反壟斷法的法域中，雖討論熱烈，建議研究層次已經(jīng)達(dá)到國家社科基金重點項目水平，但始終在立法與司法中沒有建樹。反壟斷法的制定伊始直至今日，學(xué)者們強(qiáng)烈要求改變現(xiàn)存反壟斷法中的行政壟斷的規(guī)制制度，但并沒有現(xiàn)實回應(yīng)，目前學(xué)者更不能解釋拒不采納他們建議的原因。且從前段數(shù)據(jù)分析來看，在反壟斷法域內(nèi)完善行政壟斷的責(zé)任制度，并不必然會帶來對壟斷的規(guī)制效果。這不得不引起我們的反思，關(guān)于行政壟斷規(guī)制的研究思路是否應(yīng)該有所突破。

三、政務(wù)處分法適用規(guī)制行政壟斷的法理基礎(chǔ)

立法中的制度規(guī)定可能在形式上存在著不同程度的制度性不完善問題，但如果探究立法時的國情及立法過程，會發(fā)現(xiàn)問題并不是真正問題，而是我們的研究思路因慣性而被局限。反壟斷法關(guān)于規(guī)制行政壟斷的制度設(shè)計被普遍詬病，但本文認(rèn)為卻向法律界準(zhǔn)確傳遞了跨域的思維邏輯。這體現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）縱向管理支配結(jié)構(gòu)權(quán)威化的保證

眾所周知，現(xiàn)代國家基本組織形式為層級制，該制度表現(xiàn)特征為權(quán)力清晰、等級明確、人員專業(yè)、制度貫徹，上指揮下、下服從上。上級追求效率、執(zhí)行力?！懊?服從”的邏輯貫穿于組織形式中，正因為這種邏輯，實現(xiàn)了組織內(nèi)縱向管理支配結(jié)構(gòu)的權(quán)威化運(yùn)行方式。行政組織的上級（或高層）按制度設(shè)計掌握著關(guān)鍵權(quán)力（包括人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)）資源，這種制度設(shè)計，讓下級（或基層）能夠預(yù)見到自己不履行上級（或高層）決策的不利后果，因此，這種制度設(shè)計保證了上級（或高層）意見的權(quán)威性，也實現(xiàn)了下級（或基層）執(zhí)行上級（或高層）決策的堅決性與意愿性。在這個意義上，我國反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制體現(xiàn)層級制特征。反壟斷法規(guī)定由權(quán)威的上級對實施行政壟斷的下級進(jìn)行處分，保證了有效震攝，規(guī)制更權(quán)威。如果賦予反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)對行政壟斷強(qiáng)制性的制裁權(quán)力，不但沖擊了上級的權(quán)威地位，也削弱了組織內(nèi)固定有效的層級體系。上級的決策有著全盤和前瞻性，下級執(zhí)行決策。雖然規(guī)制行政壟斷是國家層面的事務(wù)，但我國反行政壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層級與權(quán)力位階相對不高。如果賦予其強(qiáng)制權(quán)力，極有可能形成與被規(guī)制對象組織體系內(nèi)的上下層級的對立，引起上下級、反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)與組織的彼此矛盾，影響政策執(zhí)行力與運(yùn)行效率。行政壟斷具有著深厚的行政烙印，借助行政體系的制裁邏輯，上級規(guī)制下級更權(quán)威、更有效。雖然目前我國上級規(guī)制下級行政壟斷的效果不明顯，但并不是制度問題，而是制度以外的動力問題。上級因不熟悉反行政壟斷領(lǐng)域，沒有意識到或并不重視行政壟斷的危害性，更沒有規(guī)制的積極性。

（二）黨紀(jì)監(jiān)督法律化的實現(xiàn)

驅(qū)使上級（或高層）運(yùn)用行政權(quán)威主動規(guī)制行政壟斷，需要額外的動力。黨紀(jì)向國法的演變，使這種動力成為了可能。

首先，黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為國法的進(jìn)路。在《中華人民共和國監(jiān)察法》（下簡稱“監(jiān)察法”）出臺以前，人們在面對黨紀(jì)和國法總有些困惑，紀(jì)大于法，法大于紀(jì)，觀點各異。對應(yīng)地出現(xiàn)以紀(jì)代法或以法代紀(jì)的規(guī)范職務(wù)違法行為。其實，黨紀(jì)國法并不存在誰大誰小的問題，兩者完全存在于不同的領(lǐng)域，僅是存在部分內(nèi)容重合的被規(guī)范的事實。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，因此觸犯黨紀(jì)的未必違反國法;違反國法，給予政務(wù)處分，同時需要相應(yīng)的黨紀(jì)處分匹配，此時黨紀(jì)國法就產(chǎn)生了規(guī)制職務(wù)違法行為的合力。我國通過憲法修改，制定了監(jiān)察法，監(jiān)察法的實施實現(xiàn)了黨紀(jì)向國法的轉(zhuǎn)化，也統(tǒng)一了黨紀(jì)與國法尺度，黨紀(jì)與國法共治，在監(jiān)督公職人員履職，處置濫用職權(quán)過程中，形成了真實的合力，既符合法治的需要，更應(yīng)景現(xiàn)代規(guī)范公職人員的時代呼聲。

監(jiān)察體制改革將黨紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲ǔ蔀榭赡?，作為一項事關(guān)全局的重大政治體制改革，屬于事關(guān)全局的重大政治改革，是推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要舉措。監(jiān)察法是國家監(jiān)察權(quán)力形成帶來的專門法治化需要，是全面精準(zhǔn)涵蓋整個國家監(jiān)察領(lǐng)域的系統(tǒng)化法制創(chuàng)新。

其次，處分法富有監(jiān)督動力。監(jiān)察法產(chǎn)生的基礎(chǔ)是新的憲法性權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)，是保證監(jiān)察權(quán)法治化、規(guī)范化的新法律部門，與行政法等法律部門并列，是目的與性質(zhì)完全不同的法律部門。但監(jiān)察舉措與創(chuàng)新需要真實的落地開花，在監(jiān)察法銜接黨紀(jì)與國法基礎(chǔ)上，處分法進(jìn)一步深化了對監(jiān)察法的銜接，將黨紀(jì)轉(zhuǎn)化為國法落到實處。

處分法作為監(jiān)察體制改革的具體化，細(xì)化了監(jiān)察法，具有完備的制度設(shè)置（如責(zé)任制度設(shè)置），屬于權(quán)力監(jiān)督立法，在責(zé)任性質(zhì)方面進(jìn)一步體現(xiàn)了由紀(jì)律責(zé)任向法律責(zé)任的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而具有更強(qiáng)的規(guī)范性。處分法的內(nèi)容并不限于腐敗治理的問題，故其除了對《監(jiān)察法》中的政務(wù)處分予以具體化以外，在處理公職人員違法方面也具有獨立意義，在監(jiān)督公職人員依法履職等方面是保持一致的。處分法明確了公職人員范圍，這個范圍完全涵蓋了我國現(xiàn)實公職人員的范圍，是對實施行政壟斷人員的有效擴(kuò)展。從主體范圍角度，體現(xiàn)了處分法規(guī)制行政壟斷的法律規(guī)范性。

監(jiān)察法是獨立的部門法，因職能趨使，具有監(jiān)督公職人員按規(guī)行事的根本動力源泉。處分法被賦予了監(jiān)察法的監(jiān)督職能，實現(xiàn)了黨紀(jì)與法律（包括責(zé)任）的有效銜接，在責(zé)任規(guī)定中強(qiáng)烈傳導(dǎo)了對違法行為的監(jiān)督動力及黨紀(jì)否定性評價力，增添了處分法對公職人員的震攝力。如此實現(xiàn)了處分法與黨紀(jì)、監(jiān)察法的合力。因此，處分法具有監(jiān)督公職人員的充足動力，對行政壟斷的責(zé)任人員具有天然的震攝力。

第三，監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)法律融合的實現(xiàn)。處分法繼承了行政規(guī)制模式，即根據(jù)處分法第三條，對公職人員的處分仍由任免機(jī)關(guān)、單位決定。這一制度設(shè)計完全符合前述行政體系的規(guī)制邏輯，保障了行政上級機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)威。處分法設(shè)置了監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊有效的建議權(quán)制度。這種建議權(quán)實質(zhì)上就是一種監(jiān)督權(quán)。僅從制度形式看，仿佛與反壟斷法中反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)相同，也因此會讓人產(chǎn)生制度弱化的想法。本文認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的建議權(quán)不同于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)，本身不弱且很強(qiáng)。首先，兩者產(chǎn)生的法律部門不同。處分法是監(jiān)察法部門，監(jiān)察法因其監(jiān)督特征，及現(xiàn)實監(jiān)督的力度，深受公職人員的敬畏，而反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法部門，因特殊的國情發(fā)展史，很多公職人員輕視或者漠視反壟斷法。其次，執(zhí)行機(jī)關(guān)的位階不同。處分法的執(zhí)行機(jī)關(guān)為監(jiān)察機(jī)關(guān)，是獨立權(quán)威的職權(quán)監(jiān)督部門，而反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)是市場監(jiān)督部門的下屬機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)同處于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下，避免不了千絲萬縷之關(guān)系，其對同級甚至更高位階部門幾乎沒有震攝力。最后，行使的權(quán)力不同，處分法行使的是對公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，反壟斷法是普通行政執(zhí)法權(quán)。因此，處分法中的建議權(quán)，震攝力更強(qiáng)，完全不同于反壟斷法中的執(zhí)法機(jī)關(guān)的建議權(quán)，同時處分法第六十一條附加規(guī)定了不采納監(jiān)察機(jī)關(guān)建議的救濟(jì)措施。

處分法中首先維系了行政規(guī)制模式，保證了上級（或高層）的權(quán)威性。同時監(jiān)察建議權(quán)的設(shè)置不但維系了對實施行政壟斷公職人員的行政規(guī)制方式，同時利用監(jiān)察的威攝力保障了上級（或高層）對下級（或基層）行政壟斷的規(guī)制動力，從實質(zhì)上完成了行政規(guī)制與監(jiān)督的合一，實現(xiàn)了行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效并用，促成了黨紀(jì)震攝向行政、監(jiān)督震攝的轉(zhuǎn)化。處分法采納行政規(guī)制范式，兼具職權(quán)監(jiān)督機(jī)能，合監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)為一體，構(gòu)建了規(guī)制行政壟斷的新法律制度。

處分法規(guī)制行政壟斷，體現(xiàn)了法律規(guī)制與行政規(guī)制的中國特色融合，更體現(xiàn)了黨紀(jì)與國法的整合，黨紀(jì)、法律、行政綜合運(yùn)用，讓處分法理論基礎(chǔ)扎實而充分。反壟斷法利用法律技術(shù)將行政壟斷的規(guī)制引向了行政規(guī)制路徑，為行政權(quán)力震攝行政壟斷提供了法律依據(jù)與路徑可能。處分法在依據(jù)的基礎(chǔ)上，將可能變?yōu)檎鎸崱?/p>

四、政務(wù)處分法規(guī)制行政壟斷的適用性

由以上的分析和論述可知，我國的處分法規(guī)制行政壟斷具有一定的法理基礎(chǔ)和實踐可能，其具體的適用性可以歸納為以下幾方面。

（一）主體的適用

反壟斷法中規(guī)定了行政壟斷（濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為）處分對象為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”中的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員。處分法以列舉的方式明確了公職人員范圍，其范圍涵蓋了行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，也涵蓋了法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。因此，反壟斷法行政壟斷處分人員的范圍完全被囊括在處分法適用的主體范圍之內(nèi)。反壟斷法中的行政壟斷的主體完全可適用處分法。

我國行政機(jī)關(guān)采用的是層級制，在公職人員所在的單位也大都是層級制。因此處分法適用的主體人員所在的單位具有強(qiáng)烈行政性。這種單位的行政性必然傳導(dǎo)至單位管理制度，使單位人員日?；顒邮苤朴趶?qiáng)烈的行政性制度中。

（二）主體行為的適用

在主體適用的前提下，還需要主體行為相符。反壟斷法針對行政壟斷行為列舉了具體行為與抽象行為，處分法第三十九條規(guī)定第（一）項規(guī)定，“濫用職權(quán)，危害國家利益、社會公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的”行為是違反處分法的行為。反壟斷法中規(guī)定的行政壟斷行為是否適用處分法第三十九條規(guī)定第（一）項，需要我們根據(jù)處分法與反壟斷法立法含意來解釋說明。

反壟斷法規(guī)制的行政壟斷行為濫用的是行政權(quán)力，行政權(quán)力正是政府所擁有的公職權(quán)力，而處分法規(guī)制的也正是濫用職權(quán)的公職人員，濫用行政權(quán)力按邏輯屬于處分法界定的濫用職權(quán);在濫用行政權(quán)力適用濫用權(quán)利的條件下，如前所述，行政壟斷破壞有序競爭、擾亂社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，危害的正是國家利益、社會公共的福利及公民、法人和其它組織的合法享受合法競爭帶來的利益，因此，行政壟斷行為完全適用處分法的規(guī)制的行為對象。進(jìn)而推之，在行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織中，為行政壟斷行為負(fù)責(zé)的相關(guān)人員完全可適用處分法的規(guī)制。

（三）責(zé)任制度的適用

在主體適用、行為適用的條件下，適用處分法，將行政壟斷行為符合邏輯的置于行政制裁模式下，按照處分法的體系，其針對公職人員設(shè)置的具體責(zé)任制度完全可合法的適用在行政壟斷的責(zé)任人員，解決了專家學(xué)者們花費(fèi)大量筆墨研究的反壟斷法中行政壟斷的規(guī)制弱化的問題。而監(jiān)察職能為處分法提供了毋庸置疑的執(zhí)行動力，保證了處分法中的責(zé)任制度不弱化不虛化。適用處分法規(guī)制行政壟斷，承接了反壟斷法中行政規(guī)制思路，落地開花，充分實現(xiàn)了反壟斷法與處分法的融合，構(gòu)成綜合治理的制度框架，避免了反壟斷法中法律的再修訂的成本，整合法律資源。

綜上所述，行政壟斷是反壟斷重點規(guī)制的壟斷行為，反壟斷法中規(guī)定的行政壟斷規(guī)制制度內(nèi)容雖有不足，但具有鮮明的中國特色。監(jiān)察法、處分法出臺，承接反壟斷法，為規(guī)制行政壟斷提供了創(chuàng)新的中國化規(guī)制路徑。適用處分法，法理充分、多法聯(lián)手、整合資源、動力充足、跨域治理、有效規(guī)制，創(chuàng)設(shè)了規(guī)制行政壟斷的中國制度。

注 釋：

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2021年1月14日作者在最高法裁判文書網(wǎng)，按高級搜索功能，輸入案件類型為民事，法律依據(jù)為反壟斷法的搜索條件，網(wǎng)頁顯示2020年至2011年全國的案件數(shù)為90件。

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第七條 政務(wù)處分的種類為：（一）警告;（二）記過;（三）記大過;（四）降級;（五）撤職;（六）開除。第八條 政務(wù)處分的期間為：（一）警告，六個月;（二）記過，十二個月;（三）記大過，十八個月;（四）降級、撤職，二十四個月。政務(wù)處分決定自作出之日起生效，政務(wù)處分期自政務(wù)處分決定生效之日起計算。

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《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條 監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;（三）國有企業(yè)管理人員;（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員;（六）其他依法履行公職的人員。

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三條 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第六十一條 有關(guān)機(jī)關(guān)、單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其上級機(jī)關(guān)、主管部門責(zé)令改正，對該機(jī)關(guān)、單位給予通報批評，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第二條 本法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員。

如我們熟悉的行政執(zhí)行型的廣播電視局、新聞出版局、旅游局、檔案局、畜牧水產(chǎn)局、公用事業(yè)局、房地產(chǎn)管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知識產(chǎn)權(quán)局等，汛抗旱指揮部辦公室、農(nóng)村經(jīng)營管理局、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、綠化委員會辦公室、農(nóng)村綜合開發(fā)辦公室、老區(qū)建設(shè)委員會辦公室、重大項目稽查特派員辦公室、價格調(diào)節(jié)基金辦公室、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室、黨史志辦公室、重點工程建設(shè)辦公室、公路管理局、地方海事局、道路運(yùn)輸管理局等、水文水資源勘測局、有色地質(zhì)勘查局、煤田地質(zhì)局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局、核工業(yè)地質(zhì)局、縣（市、區(qū)）一級的公路管理局等。又如行政執(zhí)法監(jiān)督型如文化市場稽查、無線電管理稽查、國土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動保障監(jiān)察、物價稽查、水政監(jiān)察、港航局稽查、運(yùn)政稽查、交通規(guī)費(fèi)稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產(chǎn)監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、物價檢查、木材檢查、漁政管理、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理之類的事業(yè)機(jī)構(gòu)、動物防疫檢疫監(jiān)督、水生動物防疫檢疫監(jiān)督、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督之類的事業(yè)機(jī)構(gòu)等。

詳見《中華人民共和國公職人員反壟斷法》第三十二至第三十七條。

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條 有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過;情節(jié)較重的，予以降級或者撤職;情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：（一）濫用職權(quán)，危害國家利益、社會公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的;（二）不履行或者不正確履行職責(zé)，玩忽職守，貽誤工作的;（三）工作中有形式主義、官僚主義行為的;（四）工作中有弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙行為的;（五）泄露國家秘密、工作秘密，或者泄露因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密、個人隱私的。

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（責(zé)任編輯 曹彩霞）