袁玉恒 潘瑜
摘 要:文章著眼于對(duì)江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案長(zhǎng)效管理機(jī)制的研究,從管理現(xiàn)狀、創(chuàng)新做法和改革瓶頸幾個(gè)方面,總結(jié)分析了江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的發(fā)展現(xiàn)狀,并提出了切實(shí)可行的建議對(duì)策,為江蘇省的村鎮(zhèn)建設(shè)檔案長(zhǎng)效管理和高質(zhì)量發(fā)展提供了有益的參考。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興;村鎮(zhèn)建設(shè)檔案;管理機(jī)制;檔案事業(yè)
江蘇省城鎮(zhèn)化自改革開(kāi)放以來(lái)快速發(fā)展,在黨的十八大提出的推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新戰(zhàn)略的時(shí)代背景下,省委省政府作出了全面實(shí)施村莊環(huán)境整治、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和特色田園鄉(xiāng)村、蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善等一系列的重要決策部署,全省村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入有序規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、規(guī)范管理的良性軌道。通過(guò)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、集中安置區(qū)以及就地新建、翻建、改善等措施,村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民人居環(huán)境逐年改善,在此過(guò)程中產(chǎn)生的工程項(xiàng)目和農(nóng)戶資料等與村鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的檔案資料數(shù)量呈迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為了做好村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作,把城市建設(shè)檔案成熟的管理方法運(yùn)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn),江蘇省城建檔案管理部門大力推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作,經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐,村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、精細(xì)化,從規(guī)劃協(xié)調(diào)、建章立制、督促指導(dǎo)等各方面積累了較為完善的工作方法和經(jīng)驗(yàn)。
1.管理現(xiàn)狀
早期的村鎮(zhèn)建設(shè)檔案一直處于分散管理的粗放狀態(tài),收集得多但標(biāo)準(zhǔn)化整理得少,管理得多但有效利用得少,這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工程的管理。2009年,江蘇省住建廳依據(jù)住建部《關(guān)于加強(qiáng)中小城市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案工作的意見(jiàn)》出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作通知》,明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理部門應(yīng)當(dāng)建立村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室,各市、縣城建檔案管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,將建設(shè)檔案管理從城市向村鎮(zhèn)延伸。截至2015年,全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)共建村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室556個(gè),“在全國(guó)率先構(gòu)建了省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)建設(shè)檔案工作管理體系,率先開(kāi)展目標(biāo)管理”,形成了由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),市、縣(市、區(qū))城建檔案主管部門統(tǒng)籌推動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門和屬地城建檔案管理機(jī)構(gòu)雙重業(yè)務(wù)指導(dǎo)的新機(jī)制,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門專業(yè)特長(zhǎng)和城建檔案系統(tǒng)管理優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的聚合效應(yīng)。截至目前,全省已建成省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)711個(gè),覆蓋率為88%,從事村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的專(兼)職人員1600余人,館庫(kù)面積68620平方米,村鎮(zhèn)建設(shè)檔案現(xiàn)有館藏414萬(wàn)余卷,照片12萬(wàn)余張,有效記錄了江蘇省新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程,真實(shí)反映了江蘇鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施成效。
2.創(chuàng)新做法
(1)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),統(tǒng)籌規(guī)劃
每個(gè)五年發(fā)展的節(jié)點(diǎn)期,都緊密結(jié)合全省住房城鄉(xiāng)建設(shè)中心工作和村鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù),在省級(jí)建設(shè)檔案事業(yè)發(fā)展五年專項(xiàng)規(guī)劃制定過(guò)程中,專題研究村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的發(fā)展規(guī)劃,對(duì)五年內(nèi)的村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行全面部署,強(qiáng)化目標(biāo)引導(dǎo)和計(jì)劃管理,確保村鎮(zhèn)建設(shè)檔案事業(yè)發(fā)展的科學(xué)性、連續(xù)性和實(shí)效性。“十三五”期間,為確保各項(xiàng)工作取得切實(shí)效果,結(jié)合全省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善等重點(diǎn)工作安排,積極引導(dǎo)各地將村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作納入政府年度考核體系或重點(diǎn)工程驗(yàn)收評(píng)估體系,開(kāi)發(fā)全省統(tǒng)一的村鎮(zhèn)建設(shè)檔案系統(tǒng)。在全省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室的基礎(chǔ)上,要求“十三五”末蘇南和蘇中村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室100%、蘇北85%達(dá)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌推進(jìn)全省村鎮(zhèn)檔案工作進(jìn)度。
(2)建章立制,規(guī)范管理
省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳根據(jù)省政府規(guī)章《江蘇省城建檔案管理辦法》,結(jié)合實(shí)際工作需要,編制了《江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案歸檔范圍和分類大綱》,圍繞村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的分類體系,對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案收集范圍進(jìn)行詳細(xì)界定,為村鎮(zhèn)建設(shè)檔案規(guī)范化管理指明了方向。參照城建檔案館(室)目標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理特點(diǎn),出臺(tái)了《江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室目標(biāo)管理評(píng)估辦法(試行)》,將村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室的創(chuàng)建工作納入全省的檔案館(室)目標(biāo)管理,并制定了《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室評(píng)估內(nèi)容和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》,從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)、硬件建設(shè)、檔案管理、檔案利用等方面對(duì)檔案室的建設(shè)提出量化指標(biāo)。
(3)示范引領(lǐng),有序推進(jìn)
省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳在推動(dòng)工作中,注重加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和分類督促指導(dǎo),充分利用示范引領(lǐng)作用,分別在蘇南、蘇中、蘇北積極開(kāi)展示范性村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室創(chuàng)建,并召開(kāi)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì),觀摩先進(jìn),推動(dòng)工作。每年年初,下發(fā)《關(guān)于做好建設(shè)檔案目標(biāo)管理工作的通知》和《全省建設(shè)檔案館(室)目標(biāo)管理考評(píng)、復(fù)查計(jì)劃》,公布創(chuàng)建考核任務(wù)。年終印發(fā)《全省建設(shè)檔案館(室)目標(biāo)管理評(píng)估情況的通報(bào)》,總結(jié)并通報(bào)全年創(chuàng)建情況。在全省城建檔案系統(tǒng),每?jī)赡赀M(jìn)行一次評(píng)選先進(jìn)活動(dòng),對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作開(kāi)展專題評(píng)選,表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人全省通報(bào)表彰,確保村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作常抓不懈,有序推進(jìn)。
(4)圍繞中心,豐富館藏
結(jié)合全省城鄉(xiāng)建設(shè)重點(diǎn)工作,各級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)主動(dòng)深入一線,開(kāi)展相關(guān)檔案工作的指導(dǎo)服務(wù),并按規(guī)范接收和保管相關(guān)檔案。組織建設(shè)檔案聲像工作人員全程參與跟蹤攝錄,留存第一手聲像檔案資料,豐富館藏資源。研發(fā)了“江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理系統(tǒng)”并投入使用,功能覆蓋省、市、縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))四級(jí)建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)的工作需求,按對(duì)應(yīng)權(quán)限分級(jí)管理村鎮(zhèn)建設(shè)檔案信息數(shù)據(jù)?,F(xiàn)已建成九大類四十六屬類的全省統(tǒng)一村鎮(zhèn)建設(shè)檔案目錄數(shù)據(jù)庫(kù)和全文數(shù)據(jù)庫(kù),涵蓋綜合、規(guī)劃、管理、拆遷、市政、工程、聲像等內(nèi)容,已完成案卷級(jí)著錄329萬(wàn)余卷,數(shù)據(jù)庫(kù)容量2.4TB。
3.改革瓶頸
一是標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。從業(yè)務(wù)工作規(guī)程上看,村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室主要以市、縣城建檔案館業(yè)務(wù)工作規(guī)程為模板,針對(duì)性不強(qiáng),適用性欠缺。從法律遵循上看,村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理以《江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案歸檔范圍和分類大綱》《江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室目標(biāo)管理評(píng)估辦法(試行)》(附《村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室評(píng)估內(nèi)容和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》)兩份文件為依據(jù),法律地位不高,權(quán)威性不夠,內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,不利于村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理的高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)效管理。
二是管理體制改革帶來(lái)挑戰(zhàn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃都進(jìn)行了調(diào)整與合并,隨著國(guó)家“放管服”改革的深入推進(jìn),各級(jí)管理體制進(jìn)行了比較大的調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)也發(fā)生了較大變動(dòng),村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的管理體系和工作流程也發(fā)生了較大變化。在省一級(jí),住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城建檔案的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo),而在市、縣則分為住建、自然資源規(guī)劃和檔案局等不同的部門負(fù)責(zé),從而給業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。在實(shí)際工作中易造成工作協(xié)調(diào)不到位、檔案分散管理、不便于收集以及查詢利用,同時(shí)造成重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。
三是硬件條件和人員保障乏力。與市、縣級(jí)城建檔案機(jī)構(gòu)相比,村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)仍然面臨用房緊張、管理設(shè)施陳舊、專職人員流動(dòng)性大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,現(xiàn)代化、信息化進(jìn)度滯緩,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興發(fā)展的總體要求差距較大。
四是檔案管理與檔案利用需求存在不平衡不適應(yīng)。隨著依法治國(guó)理念的深入普及,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)下,社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中需要提供大量土地、規(guī)劃、房產(chǎn)等相關(guān)民生檔案資料作為舊房改造、拆遷補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)工作的依據(jù)和保障,從而導(dǎo)致檔案利用需求大增,而目前相關(guān)檔案的管理、特別是信息化工作距離充分滿足人民群眾需求還有一定差距。
1.抓住關(guān)鍵,完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)
村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的管理需要構(gòu)建全面而完整的法規(guī)制度體系,并納入到現(xiàn)有的城建檔案法規(guī)體系中。借助修訂《城建檔案管理規(guī)定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》和《江蘇省城建檔案管理辦法》的契機(jī),進(jìn)一步明確村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的地位和作用;明確村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé);制定與村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的形成、保管、利用緊密相關(guān)的規(guī)范性文件;制定和完善村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
2.把握規(guī)律,強(qiáng)化主體責(zé)任
村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目具有小、全、雜等特點(diǎn),每個(gè)項(xiàng)目所形成的檔案絕對(duì)數(shù)量少,但是相關(guān)的檔案資料種類繁雜,涉及部門多。江蘇地區(qū)特點(diǎn)明顯,各地差異較大,蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域之間發(fā)展不平衡。為扎實(shí)有效地推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作,落實(shí)好歸檔的政策要求,需要有關(guān)部門統(tǒng)一組織,提出相關(guān)管理要求,在規(guī)劃制定、政策發(fā)布、總結(jié)表彰等工作中,突出強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作,強(qiáng)化市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)主管部門和城建檔案管理機(jī)構(gòu),特別是村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù),加強(qiáng)相關(guān)政策宣傳,明確各級(jí)接收、保管等管理職能,督促切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,隨時(shí)跟進(jìn)提供指導(dǎo)和服務(wù),及時(shí)查驗(yàn)、接收檔案。強(qiáng)化對(duì)所有形成單位的全覆蓋管理,督促以建設(shè)單位為主的各參建單位切實(shí)履行檔案收集、整理、移交職能,做到及時(shí)、準(zhǔn)確、完整收集和編制項(xiàng)目工程檔案,為檔案驗(yàn)收、保管和利用打好基礎(chǔ)。
3.廣泛收集,細(xì)化歸檔工作
要對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案資料進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,從檔案門類、形成單位、保管期限、價(jià)值作用等方面進(jìn)行科學(xué)的劃控鑒定,推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理。區(qū)劃調(diào)整后的鎮(zhèn)(鄉(xiāng))要以行政區(qū)域?yàn)榉秶?,廣泛收集各類村鎮(zhèn)建設(shè)工程檔案和村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理過(guò)程中形成的各類檔案。市、縣兩級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)做好對(duì)所轄區(qū)新建農(nóng)民集中居住項(xiàng)目工程技術(shù)檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和接收保管工作;基層村鎮(zhèn)建設(shè)檔案室做好“一戶一檔”農(nóng)戶檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和接收保管工作。同時(shí),以村莊環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、傳統(tǒng)村落保護(hù)、蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件改善等重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施為契機(jī),收集拍攝村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、特色風(fēng)貌、文化傳承等方面的照片和視頻,豐富特色檔案的收集,建立江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)圖片庫(kù),多角度展現(xiàn)村莊建設(shè)成果,全面反映村莊建設(shè)發(fā)展變遷。
4.加強(qiáng)管理,提升服務(wù)水平
各級(jí)主管部門和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府要按照相關(guān)法律、法規(guī)的要求,不斷完善相關(guān)檔案管理制度,統(tǒng)籌規(guī)劃和管理村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作。不斷提高村鎮(zhèn)建設(shè)檔案規(guī)范化和信息化管理水平,保證和促進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展。落實(shí)各項(xiàng)保障措施,切實(shí)做好館庫(kù)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)、檔案保管保護(hù)等方面的工作。依法做好村鎮(zhèn)建設(shè)檔案收集、整理、驗(yàn)收和保管工作,確保村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。在做好傳統(tǒng)載體檔案編研利用工作的同時(shí),著眼于信息時(shí)代檔案發(fā)展的新形勢(shì)、新要求,努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案信息資源收、管、存、用的電子化、數(shù)字化和智能化,做到數(shù)據(jù)共享,線上線下無(wú)縫銜接,充分利用先進(jìn)技術(shù),實(shí)現(xiàn)檔案利用的網(wǎng)絡(luò)化。
5.強(qiáng)化組織,促進(jìn)全面提升
按照“省級(jí)政策指導(dǎo)、市級(jí)統(tǒng)籌推動(dòng)、縣區(qū)總體負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施”的要求,省、市、縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))城建檔案主管部門和管理機(jī)構(gòu)分工協(xié)作,密切配合,將村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理工作列入行業(yè)規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和目標(biāo)管理范圍,并加強(qiáng)考核監(jiān)督。明確檔案收集、整理、報(bào)送的主體責(zé)任,注重檔案形成全過(guò)程的監(jiān)督檢查和服務(wù)指導(dǎo),按照建設(shè)工程項(xiàng)目審批制度改革的相關(guān)要求,將村鎮(zhèn)檔案驗(yàn)收事項(xiàng)納入各類項(xiàng)目的建設(shè)審批流程中,做到應(yīng)收盡收,并確保檔案整理規(guī)范、移交及時(shí)、保管科學(xué)。有針對(duì)性地統(tǒng)籌安排培訓(xùn)學(xué)習(xí),提高村鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)水平。推進(jìn)比學(xué)趕超,以評(píng)促建,以創(chuàng)建促發(fā)展,著力通過(guò)目標(biāo)管理和達(dá)標(biāo)創(chuàng)建,提升村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的收集、整理、立卷、保管和檢索利用水平。運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段,適應(yīng)當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)需要,按照電子文件網(wǎng)上傳輸要求,探索異地查詢利用的方式方法。
村鎮(zhèn)建設(shè)檔案作為建設(shè)行政主管部門依法行政和建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的重要依據(jù),在規(guī)范村鎮(zhèn)建設(shè)管理、強(qiáng)化村鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、記錄鄉(xiāng)村振興發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。建立江蘇省村鎮(zhèn)建設(shè)檔案的長(zhǎng)效管理機(jī)制,推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展,不僅是城鄉(xiāng)建設(shè)檔案協(xié)同發(fā)展和村鎮(zhèn)建設(shè)管理的必然要求,更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的催化劑。