文/胡秋玲 陶 振(．．中共上海市委黨校,上海 0033)

內(nèi)容提要：基于權(quán)力在組織縱向與橫向上的集中與分散程度,將應(yīng)急指揮體制劃分為縱向集中-橫向分散、縱向集中-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向分散四種類(lèi)型。對(duì)比2003年非典型肺炎與2020年新冠疫情兩次突發(fā)公共衛(wèi)生事件,我們發(fā)現(xiàn),非典應(yīng)急指揮體制具有典型的縱向集中-橫向統(tǒng)籌特征,注重在組織縱向與橫向兩個(gè)方向加強(qiáng)集中管理,中央政府直接承擔(dān)了危機(jī)決策指揮的諸多功能。新冠疫情應(yīng)急指揮體制更符合縱向分散-橫向統(tǒng)籌的組織特征,組織縱向間存在一定的分權(quán)化趨勢(shì)、橫向上強(qiáng)化職能與資源的整合,開(kāi)始從中央集中化管理向以地方為主體,中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督查的屬地化管理模式轉(zhuǎn)變?？傮w看,我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制呈現(xiàn)出縱向上實(shí)施可控性授權(quán)、橫向上強(qiáng)化集中統(tǒng)籌、內(nèi)外關(guān)系上強(qiáng)調(diào)規(guī)范有序參與的演變特征。

應(yīng)急指揮是應(yīng)急響應(yīng)和突發(fā)事件處置的重要環(huán)節(jié)?！绑w制”是一系列關(guān)于特定主體內(nèi)組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式以及制度規(guī)范的總稱(chēng),管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系的分配以及機(jī)構(gòu)間管理規(guī)則的確立是體制構(gòu)成的核心要素。[1]不同于其他管理活動(dòng),應(yīng)急指揮過(guò)程涉及面廣,影響主體多,是政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同治理的過(guò)程。概言之,應(yīng)急指揮體制是有關(guān)政府組織、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等不同主體間在危機(jī)管理中的組織設(shè)置、管理權(quán)限、隸屬關(guān)系以及相應(yīng)管理規(guī)則的總稱(chēng),反映了危機(jī)管理權(quán)限在不同主體間的配置狀況及其運(yùn)作關(guān)系。

應(yīng)急指揮體制通常會(huì)涉及到組織縱向與橫向兩個(gè)不同緯度?？v向強(qiáng)調(diào)的是不同層級(jí)政府間以及不同部門(mén)間的權(quán)限分配關(guān)系,反映的是中央與地方、上級(jí)與下級(jí)管理權(quán)限的集中與分散狀況；橫向關(guān)注的同級(jí)政府內(nèi)不同部門(mén)間以及政府與社會(huì)、市場(chǎng)等其他社會(huì)主體間的權(quán)限分配關(guān)系,反映的是水平方向上各主體間的關(guān)系狀況。如何協(xié)調(diào)好組織縱向與橫向不同主體間的權(quán)力關(guān)系,加強(qiáng)有效溝通、減少掣肘,是構(gòu)建靈敏高效應(yīng)急指揮體制的關(guān)鍵。

一、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

目前,有關(guān)危機(jī)管理應(yīng)急指揮體制方面的研究視角較為分散,國(guó)內(nèi)研究大致形成兩種有代表性的觀點(diǎn)：一是“組織論”的視角?！敖M織論”將應(yīng)急指揮視為一種組織結(jié)構(gòu)體系或運(yùn)行模式標(biāo)準(zhǔn)化的建構(gòu)過(guò)程,側(cè)重從組織靜態(tài)層面開(kāi)展相關(guān)研究,涉及到諸如應(yīng)急指揮組織架構(gòu)、職責(zé)分工、權(quán)屬關(guān)系、應(yīng)急法制以及應(yīng)急體制機(jī)制等方面?！敖M織論”的研究認(rèn)為應(yīng)急指揮體制應(yīng)逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化,包括推進(jìn)應(yīng)急指揮法制化建設(shè)；明確應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)建立、擴(kuò)展及收縮的基本原則；規(guī)范應(yīng)急指揮的組織架構(gòu)與多級(jí)指揮機(jī)構(gòu)間關(guān)系；完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)事項(xiàng)及程序等。[2](宋勁松、鄧云峰,2011；劉丹、王衛(wèi)紅,2011；張超,2014)

二是“平臺(tái)論”。“平臺(tái)論”的視角主張將不同的應(yīng)急管理職能部門(mén)以及相關(guān)的應(yīng)急資源納入到統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng),形成智能化的應(yīng)急響應(yīng)體系,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、快速響應(yīng)和一致性行動(dòng)?！捌脚_(tái)論”側(cè)重對(duì)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的硬件和技術(shù)支撐方面研究,聚焦一體化應(yīng)急指揮平臺(tái)的架構(gòu)與功能以及相關(guān)應(yīng)急技術(shù)研發(fā),試圖從技術(shù)層面打造標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮平臺(tái)。(鄭雙忠,2005；佘廉,2016；鄭琛,2016)

從功能上看,“平臺(tái)論”視角致力于構(gòu)筑集突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、調(diào)度指揮、輔助決策、評(píng)估反饋等多功能為一體的應(yīng)急指揮平臺(tái)。從結(jié)構(gòu)上看,應(yīng)急指揮平臺(tái)主要包括基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)兩大部分,基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)涉及到應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)、地理信息系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案庫(kù)、人口信息系統(tǒng)等平臺(tái)底層信息；綜合應(yīng)用系統(tǒng)則是在共享底層資源基礎(chǔ)上,依據(jù)危機(jī)事件類(lèi)型以及涉及到的相關(guān)行業(yè)來(lái)進(jìn)行多個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景的開(kāi)發(fā)利用。[3]

“組織論”和“平臺(tái)論”分別從組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)平臺(tái)的視角對(duì)應(yīng)急指揮過(guò)程開(kāi)展了深入研究,兩類(lèi)視角的共同點(diǎn)都是將應(yīng)急指揮視為標(biāo)準(zhǔn)化的建構(gòu)過(guò)程,前者是從組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式層面開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化研究,后者則是從平臺(tái)架構(gòu)與技術(shù)應(yīng)用角度予以關(guān)注。不足的是,兩類(lèi)視角均屬于靜態(tài)研究,對(duì)不同應(yīng)急指揮體制下組織縱向與橫向間權(quán)力關(guān)系狀況及其演變過(guò)程的研究關(guān)注不多,對(duì)不同應(yīng)急指揮體制下中央與地方、政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織間的關(guān)系也較少涉及。

本文試圖從組織縱向與橫向間權(quán)力集中與分散的視角對(duì)應(yīng)急指揮體制進(jìn)行分類(lèi)與動(dòng)態(tài)研究,并結(jié)合兩次重大公共衛(wèi)生事件的處置來(lái)看我國(guó)應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)過(guò)程及其變遷邏輯。

二、分析框架：基于“集中-分散”的應(yīng)急指揮體制分類(lèi)

依據(jù)管理權(quán)限在縱向與橫向不同主體間的配置情形,應(yīng)急指揮體制可以簡(jiǎn)化為縱向集中型、縱向分散型、橫向集中型、橫向分散型等不同理論類(lèi)型。縱向集中型管理強(qiáng)調(diào)管理權(quán)限在組織間的集中統(tǒng)一,強(qiáng)化中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的集中管理,地方和下級(jí)部門(mén)的自主權(quán)限較小,更多是貫徹執(zhí)行中央與上級(jí)部門(mén)的各項(xiàng)命令指示?？v向集中型管理體制的優(yōu)勢(shì)在于組織間的各項(xiàng)意圖能得以迅速執(zhí)行,上下保持高度一致,有利于集中力量辦大事,不足之處在于地方和下級(jí)部門(mén)的主動(dòng)性、靈活性發(fā)揮不夠,對(duì)地方和下級(jí)部門(mén)的特殊性、差異性關(guān)注不夠,管理決策容易出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。

縱向集中管理重點(diǎn)關(guān)注的是縱向條線(xiàn)職能的集中整合,對(duì)橫向分類(lèi)管理的重視程度往往不高,容易出現(xiàn)橫向整合碎片化的問(wèn)題,縱向的條線(xiàn)管理部門(mén)與橫向的屬地管理部門(mén)之間容易產(chǎn)生條塊沖突。[4]縱向分散型管理則相反,組織間的分權(quán)化趨勢(shì)比較明顯,組織間管理權(quán)限依照管理職能的差異分散在不同組織部門(mén),中央和上級(jí)部門(mén)一般不負(fù)責(zé)具體的指揮協(xié)調(diào)行動(dòng),更多是負(fù)責(zé)戰(zhàn)略部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)以及監(jiān)督執(zhí)行等,地方和下級(jí)部門(mén)享有較大的自主空間,承擔(dān)各自領(lǐng)域的具體管理決策活動(dòng)。

縱向分散型管理有利于發(fā)揮地方和下級(jí)部門(mén)的自主性和靈活性,可因地制宜地開(kāi)展相應(yīng)管理活動(dòng),一定程度上可規(guī)避集中管理所衍生的管理決策“一刀切”現(xiàn)象,其不足在于組織間的一致性難以保證,容易出現(xiàn)地方對(duì)中央、下級(jí)對(duì)上級(jí)的信息過(guò)濾,造成組織間信息的不對(duì)稱(chēng),甚至產(chǎn)生政令不通、上有政策下有對(duì)策的組織間“共謀”現(xiàn)象。在縱向分散型管理下,由于地方和下級(jí)部門(mén)擁有較大的自主性,各類(lèi)管理決策具有明顯的差異性,缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),也容易產(chǎn)生地方和部門(mén)間管理水平和發(fā)展程度的非均衡性。

橫向集中型管理關(guān)注組織間職能的綜合統(tǒng)籌,以避免組織間職能的過(guò)度分散,往往會(huì)通過(guò)管理權(quán)限的集中、設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門(mén)、建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制以及高配分管負(fù)責(zé)人等多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)組織間職能和權(quán)限的集中。在橫向集中管理下,政府一般較少向其他社會(huì)主體分權(quán),政府組織掌握了主要的社會(huì)資源、也承擔(dān)了主要的管理職責(zé)。橫向集中型管理體制的優(yōu)勢(shì)在于降低了不同部門(mén)間的橫向溝通成本,有利于減少部門(mén)本位、互相推諉、各自為政的現(xiàn)象,其主要局限在于難以解決集中統(tǒng)一與分類(lèi)管理間的矛盾,集中的統(tǒng)一管理往往難以保證專(zhuān)業(yè)化分類(lèi)管理的實(shí)施,從而影響管理的有效性。

橫向分散型管理較為重視組織分工與分類(lèi)管理,突出專(zhuān)業(yè)化管理的重要性,注重將管理權(quán)限依據(jù)組織職能的不同進(jìn)行差異化配置,政府部門(mén)同時(shí)也重視積極向社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等其他社會(huì)主體進(jìn)行放權(quán)與開(kāi)展協(xié)作治理。橫向分散型管理體制的優(yōu)勢(shì)在于分工管理,管理的專(zhuān)業(yè)化程度較高,各部門(mén)各司其職、分工負(fù)責(zé),可依據(jù)管理對(duì)象的屬性不同而采取更具針對(duì)性的管理措施和手段,有利于克服集中管理所帶來(lái)的專(zhuān)業(yè)性不足的問(wèn)題。其劣勢(shì)在于橫向協(xié)調(diào)性不夠,組織運(yùn)行容易出現(xiàn)部門(mén)各自為政、互不隸屬,橫向溝通成本較高,在需要加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)同時(shí)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的抓手。

上述分類(lèi)是基于管理權(quán)限在組織間縱向和橫向的單向度配置狀況所展開(kāi)的,在組織實(shí)際管理運(yùn)行中,往往不會(huì)僅僅是在縱向或橫向單向度展開(kāi)的,而是會(huì)同時(shí)在縱向和橫向兩個(gè)緯度發(fā)生關(guān)聯(lián)。因此,基于組織縱向與橫向、集中與分散兩個(gè)緯度,應(yīng)急指揮體制可分為縱向集中-橫向分散、縱向集中-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向分散四種類(lèi)型。

縱向集中-橫向分散型體制在縱向上強(qiáng)化組織不同層級(jí)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),一般會(huì)自上而下層層設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)組織間的信息傳遞與溝通協(xié)調(diào),實(shí)行層級(jí)制管理,并輔以科層化的監(jiān)督考評(píng)體系、人事管理措施等來(lái)確保組織間的各項(xiàng)命令、指示能有效地貫徹執(zhí)行。在橫向上,注重實(shí)施部門(mén)分工與分類(lèi)管理,并對(duì)社會(huì)其他主體進(jìn)行適度分權(quán),通常沒(méi)有常設(shè)的橫向綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),各部門(mén)依據(jù)各自職能進(jìn)行分工合作,橫向的協(xié)調(diào)較依賴(lài)于不同部門(mén)間的自主溝通,協(xié)調(diào)方式多樣化且不具強(qiáng)制性。

這一體制類(lèi)型較好地兼顧了組織間的集中統(tǒng)一與分工分類(lèi)管理的平衡。常設(shè)的縱向管理機(jī)構(gòu)和層級(jí)式的科層管理能保證組織間意圖的上傳下達(dá),相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)則體系也有利于中央與地方、上級(jí)與下級(jí)部門(mén)建立長(zhǎng)期的正式溝通關(guān)系,形成穩(wěn)定的管理預(yù)期。橫向的分散管理規(guī)避了集中管理所造成的專(zhuān)業(yè)化不足的缺陷,保持部門(mén)管理的自主性和靈活性,向社會(huì)主體的適度分權(quán)有利于參與式合作治理機(jī)制的形成。其不足之處在于缺乏制度化的橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,容易產(chǎn)生部門(mén)本位主義、橫向管理的碎片化,在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域重大突發(fā)事件時(shí)缺乏有力的橫向牽頭協(xié)調(diào)部門(mén)。其次,容易滋生縱向條線(xiàn)管理與橫向分類(lèi)管理間的條塊矛盾,存在垂直管理與水平管理的潛在沖突,甚至面臨多頭指揮的混亂。

縱向集中-橫向統(tǒng)籌型體制注重在縱向和橫向兩個(gè)維度均加強(qiáng)集中管理,實(shí)現(xiàn)管理權(quán)限向垂直和水平方向集中。從組織形態(tài)看,縱向上層層設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)并實(shí)行層級(jí)制管理；橫向上通過(guò)設(shè)置綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、高配分管負(fù)責(zé)人、督促檢查等多種方式加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)分散職能的集中整合,較少涉及到向社會(huì)主體分權(quán),管理職責(zé)和管理資源均高度集中在不同層級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)。

理論上看,這一管理體制有利于在組織間建立縱向到底、橫向到邊的無(wú)縫隙管理,管理權(quán)限和管理資源的集中化也有助于提升危機(jī)管理的響應(yīng)性和高效性。但縱橫雙向的實(shí)體化運(yùn)作進(jìn)一步放大了條塊沖突的可能性,組織間的多頭管理、多頭指揮成為難以避免的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,反而增加了上下內(nèi)部溝通成本。此外,組織間縱橫雙向?qū)嶓w化科層管理也往往伴隨著機(jī)構(gòu)龐雜、行政成本高昂、社會(huì)參與不足、官僚主義、形式主義等弊端。

縱向分散-橫向統(tǒng)籌型是一種管理重心下沉、突出屬地管理為主的管理體制,中央或上級(jí)部門(mén)對(duì)地方或下級(jí)部門(mén)進(jìn)行充分授權(quán),一般不參與地方或下級(jí)部門(mén)的實(shí)際管理過(guò)程,不層層設(shè)置縱向常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)施層級(jí)制管理,僅保留名義上的組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)的職責(zé),只在遇到重大危機(jī),需要中央或上級(jí)部門(mén)進(jìn)行跨區(qū)域跨部門(mén)溝通協(xié)調(diào)、調(diào)度資源時(shí)才會(huì)具體介入,危機(jī)解除后,則又恢復(fù)到以屬地管理為主的模式。

在橫向上,通常會(huì)設(shè)置綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或?qū)β毮芟嘟牟块T(mén)進(jìn)行合并重組以加強(qiáng)對(duì)橫向分散職能的集中整合,減少橫向溝通成本,但這一過(guò)程往往會(huì)削弱部門(mén)分工和專(zhuān)業(yè)化管理水平,也較少涉及到向社會(huì)主體進(jìn)行分權(quán)和開(kāi)展協(xié)作治理。這一管理體制的優(yōu)勢(shì)在于能充分發(fā)揮地方和下級(jí)部門(mén)的自主性和靈活性,管理重心的下沉具有明顯的信息獲取和快速響應(yīng)的優(yōu)勢(shì),也在一定程度上減少了垂直管理與水平管理的條塊沖突。其主要局限在于橫向職能的集中與專(zhuān)業(yè)化分工之間的矛盾難以調(diào)和,科層管理的一致性與分工管理的多樣性之間往往難以協(xié)同。此外,由于缺乏嚴(yán)密的縱向組織層級(jí)制管理,容易產(chǎn)生地方對(duì)中央、下級(jí)對(duì)上級(jí)部門(mén)的人為信息過(guò)濾,甚至出現(xiàn)地方或下級(jí)部門(mén)對(duì)縱向組織決策選擇性執(zhí)行的情況,削弱中央或上級(jí)部門(mén)的組織權(quán)威。

縱向分散-橫向分散型是一種高度分散的組織管理形態(tài),其典型的特征是以分類(lèi)管理代替集中管理、以部門(mén)管理代替統(tǒng)一管理,組織間既缺乏縱向的層級(jí)制管理,也缺乏橫向的統(tǒng)籌管理,主要依靠各部門(mén)依據(jù)職能進(jìn)行分散、獨(dú)立管理。理論上看,這一管理體制的優(yōu)勢(shì)在于分工分類(lèi)管理,管理的專(zhuān)業(yè)化程度較高,地方和下級(jí)部門(mén)管理的自主性空間大,但由于縱向缺乏層級(jí)制、橫向缺少統(tǒng)籌管理,組織間的縱向與橫向溝通成本均非常高昂,組織管理極易出現(xiàn)部門(mén)本位、信息孤島、各自為政等碎片化現(xiàn)象,中央和上級(jí)部門(mén)的組織權(quán)威性也會(huì)遭受極大削弱。

三、案例比較：應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)與調(diào)適

應(yīng)急指揮體制往往會(huì)因一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、政社關(guān)系等宏觀因素的差異而呈現(xiàn)出一定的動(dòng)態(tài)性。為分析中國(guó)應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)過(guò)程及其內(nèi)在邏輯,我們選取非典與新冠肺炎疫情兩次重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件為分析對(duì)象,進(jìn)行歷時(shí)性的對(duì)比分析。選取這兩個(gè)案例主要基于兩個(gè)方面考慮：一是具有可比性,兩個(gè)案例均是影響范圍波及全國(guó)的重大公共衛(wèi)生事件,都超越了單一層級(jí)政府的處置能力范圍,需要在政府間縱向和橫向多層面發(fā)生關(guān)聯(lián),也避免了因危機(jī)事件類(lèi)型的不同而出現(xiàn)指揮體制的差異性。二是這兩次公共衛(wèi)生事件具有較好的時(shí)間跨度,非典事件發(fā)生時(shí)在我國(guó)整個(gè)危機(jī)管理體系尚未成型,而新冠疫情則發(fā)生在危機(jī)管理體系的基本形成期,能比較集中地反映出突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制的演化過(guò)程。

(一)非典事件：縱向集中-橫向統(tǒng)籌型

1．事件節(jié)點(diǎn)回顧

2002年11月16日,廣東佛山出現(xiàn)了首個(gè)嚴(yán)重呼吸道綜合癥(SARS)的病例開(kāi)始,國(guó)內(nèi)抗擊非典過(guò)程可大致分為三個(gè)階段：一是最初預(yù)警階段。這一階段持續(xù)時(shí)間近3個(gè)月,從2002年11月16日佛山首例發(fā)病患者的出現(xiàn),到2003年2月10日廣東省各主要媒體開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行正式報(bào)道。這一階段疫情開(kāi)始逐漸由不為人知到引起政府和公眾的廣泛關(guān)注,各類(lèi)謠言開(kāi)始出現(xiàn),抗病毒藥物、食用醋和口罩等商品開(kāi)始出現(xiàn)哄搶和漲價(jià),社會(huì)面開(kāi)始恐慌。

表一 基于“集中-分散”的應(yīng)急指揮體制分類(lèi)

二是初步反應(yīng)階段。這一階段是從2003年2月10日媒體的廣泛報(bào)道至2003年4月17日中央政治局常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議,專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)關(guān)于非典型肺炎防治工作的匯報(bào),并對(duì)進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作進(jìn)行了研究和部署。政府和社會(huì)公眾對(duì)非典的潛在危險(xiǎn)性開(kāi)始有了一定的認(rèn)識(shí),但應(yīng)對(duì)的焦點(diǎn)還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)移到疾病控制本身,相關(guān)社會(huì)管制措施也沒(méi)有完全到位,而是集中在消除因謠言傳播引起的社會(huì)恐慌以及對(duì)繼發(fā)性危機(jī)(如商品搶購(gòu)等)的處理上。

三是全力應(yīng)對(duì)階段。自2003年4月17日中央政治局常委會(huì)召開(kāi)后,全國(guó)開(kāi)始進(jìn)入全力抗擊非典階段,國(guó)務(wù)院成立了全國(guó)防治非典型肺炎指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮,各級(jí)地方政府也相繼成立了地方指揮部,各種防治方案、社會(huì)管制措施、科研攻關(guān)、國(guó)際合作等迅速推進(jìn),逐步控制了疫情的擴(kuò)散和蔓延。[5]從5月中旬開(kāi)始,全國(guó)日發(fā)病人數(shù)、日死亡人數(shù)大幅下降,治愈出院人數(shù)大幅上升,疫情趨于平緩。從6月初開(kāi)始,全國(guó)日發(fā)病人數(shù)達(dá)到零報(bào)告或個(gè)位數(shù)報(bào)告,疫情基本得到控制,抗擊非典戰(zhàn)役取得勝利。

2．指揮架構(gòu)與權(quán)屬關(guān)系

從類(lèi)型來(lái)看,這一時(shí)期的應(yīng)急指揮體制注重在組織縱向與橫向、垂直與水平兩個(gè)方向加強(qiáng)集中,實(shí)現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的無(wú)縫隙管理,具有典型的縱向集中-橫向統(tǒng)籌特征。組織間的縱向集中管理體現(xiàn)在：

一是指揮機(jī)構(gòu)的上下同構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是體制運(yùn)作的載體,依據(jù)組織間管理權(quán)限的不同,組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在集中和分散兩種類(lèi)型。集中型的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置注重上下對(duì)口設(shè)置,強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)與職能的統(tǒng)一；分散型的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置注重組織的自主性和靈活性,組織結(jié)構(gòu)較為松散,不強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口設(shè)置。非典應(yīng)急指揮體制采用了典型的集中型組織機(jī)構(gòu)方式,主要表現(xiàn)為自上而下成立高規(guī)格的防治非典型肺炎指揮部。

在中央層面,成立以國(guó)務(wù)院副總理吳儀為總指揮、國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏為副總指揮,由30多個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)的160多位同志組成的全國(guó)防治非典型肺炎指揮部。指揮部下設(shè)防治、衛(wèi)生檢疫、科技攻關(guān)、后勤保障、農(nóng)村、教育、宣傳、社會(huì)治安、外事和北京10個(gè)工作組和1個(gè)指揮部辦公室,辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳,實(shí)行集中辦公和24小時(shí)值班制度。[6]全國(guó)防治非典型肺炎指揮部是全國(guó)非典疫情防治的最高決策指揮機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國(guó)非典型肺炎防治工作,核實(shí)各項(xiàng)工作預(yù)案,分析研判疫情,提出緊急應(yīng)對(duì)措施,組織協(xié)調(diào)成員部門(mén)(單位),指導(dǎo)地方開(kāi)展防治工作。

地方層面也相繼成立了由地方行政部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,主要核心職能部門(mén)參與的地方防治非典型肺炎指揮部,地方指揮部的架構(gòu)與職能與中央基本保持一致,是屬地應(yīng)急決策指揮的中樞,并逐級(jí)接受上級(jí)指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組織機(jī)構(gòu)與職能的縱向同構(gòu)為決策指揮的縱向集中統(tǒng)一提供了組織保障。

二是信息的集中化管理。信息的及時(shí)上傳下達(dá)、公開(kāi)透明是實(shí)施組織間集中管理的基本前提。信息傳遞是否及時(shí)、準(zhǔn)確不僅會(huì)影響組織意圖的貫徹執(zhí)行,還會(huì)直接影響組織決策的質(zhì)量。為加強(qiáng)信息管理,國(guó)務(wù)院將非典型肺炎列為法定傳染病,依照《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》進(jìn)行嚴(yán)格管理,迅速建立了覆蓋全國(guó)的疫情快速報(bào)告網(wǎng)絡(luò),明確提出病例分類(lèi)、信息報(bào)告格式和時(shí)限要求,所有地方、任何單位都必須及時(shí)準(zhǔn)確地掌握和上報(bào)疫情,對(duì)緩報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)疫情的,將嚴(yán)肅追究責(zé)任,杜絕組織間信息的人為過(guò)濾和封鎖現(xiàn)象。

三是自上而下的指導(dǎo)與督查。自上而下開(kāi)展不同形式的指導(dǎo)、督促與檢查是組織間查找問(wèn)題、行為糾偏的重要方式。為加強(qiáng)指導(dǎo),國(guó)務(wù)院成立以衛(wèi)生部部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的非典型肺炎防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組,對(duì)不同地區(qū)實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)、分別采取有針對(duì)性的防治措施。同時(shí),國(guó)務(wù)院先后派出15個(gè)督查組,分赴31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢查督促非典型肺炎防治工作,及時(shí)糾正少數(shù)地方擅自設(shè)卡、阻斷交通運(yùn)輸、隔離外來(lái)健康人員的錯(cuò)誤做法,積極開(kāi)展執(zhí)法檢查,引導(dǎo)并督促各地區(qū)將防治工作納入法制化軌道。

四是財(cái)政資金的定向支持。資金預(yù)算是組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),預(yù)算的調(diào)整變化是組織間實(shí)施控制與制衡的有效管理手段。中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)設(shè)立了20億元的非典型肺炎防治基金,主要用于：農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困難地區(qū)縣級(jí)醫(yī)院的應(yīng)急改造和購(gòu)置治療非典型肺炎的醫(yī)療設(shè)備；支持非典型肺炎防治的科技攻關(guān)等。同時(shí),國(guó)務(wù)院為支持中西部地區(qū)疾病控制機(jī)構(gòu)的建設(shè),在已安排20億元國(guó)債資金的基礎(chǔ)上,再安排9億元；為支持中國(guó)疾病預(yù)防控制中心一期工程建設(shè)安排專(zhuān)項(xiàng)資金6億元。[7]中央財(cái)政資金的定向支持為組織間的縱向集中管理提供了重要的抓手,資金的定向使用確保了中央意圖在地方的有效貫徹,資金的撥付、使用與監(jiān)管既是中央對(duì)地方實(shí)施制衡、糾偏的過(guò)程,也是組織間權(quán)力不斷集中的過(guò)程。

五是社會(huì)資源的歸口管理。非典疫情發(fā)生后,國(guó)務(wù)院和全國(guó)防治非典型肺炎指揮部明確要求,社會(huì)捐贈(zèng)款物由民政部門(mén)實(shí)行歸口集中管理,民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)負(fù)責(zé)接受各類(lèi)社會(huì)捐贈(zèng),其他部門(mén)和社會(huì)組織一律不得接受社會(huì)捐贈(zèng),已接受的捐贈(zèng)款物應(yīng)盡快移交民政部門(mén)或衛(wèi)生部門(mén)。捐贈(zèng)款物管理、使用辦法由民政部牽頭制定,堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用、重點(diǎn)使用、統(tǒng)籌兼顧的原則,捐贈(zèng)及使用情況由民政部向國(guó)務(wù)院報(bào)告并向社會(huì)公布。社會(huì)資源的政府歸口管理有利于提升資源的集中利用度,但同時(shí)也一定程度上制約了社會(huì)力量的自主性。

組織橫向集中化管理主要有兩種實(shí)現(xiàn)機(jī)制：

一是建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議一般是指由一方或多方發(fā)起,在沒(méi)有明確行政隸屬關(guān)系但負(fù)有共同管理職責(zé)的同級(jí)政府或政府部門(mén)間,以定期或不定期召開(kāi)會(huì)議的方式,就面臨的區(qū)域共同問(wèn)題,協(xié)商達(dá)成具有一定約束力共識(shí)的非正式橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制一般由會(huì)議發(fā)起方、聯(lián)席會(huì)議辦事機(jī)構(gòu)以及相關(guān)成員單位等部門(mén)組成。依據(jù)聯(lián)席會(huì)議的層級(jí),可分為部際聯(lián)席會(huì)議、地區(qū)聯(lián)席會(huì)議以及部門(mén)聯(lián)席會(huì)議等。[8]

在中央層面,為加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào),國(guó)務(wù)院成立了非典型肺炎防治工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)牽頭,及時(shí)協(xié)調(diào)解決涉及多部門(mén)、跨地區(qū)間的公共問(wèn)題。如國(guó)務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議就曾對(duì)受“非典”影響較大的行業(yè)實(shí)行減免行政事業(yè)性收費(fèi)政策做出了一系列的規(guī)定。

各級(jí)地方層面也相繼建立了加強(qiáng)橫向溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)系機(jī)制,如北京成立了北京防治非典型肺炎聯(lián)合工作小組,統(tǒng)一負(fù)責(zé)在京黨政軍群機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的防治工作。華北五省區(qū)市建立了地區(qū)間聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)華北地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控,互通疫情信息、實(shí)行聯(lián)合檢疫、加強(qiáng)物資調(diào)度、開(kāi)展防治技術(shù)交流合作等。

二是設(shè)立工作小組。工作小組是在指揮部架構(gòu)下加強(qiáng)橫向溝通協(xié)調(diào)的有效機(jī)制,各工作小組依據(jù)疫情管理的職能分工進(jìn)行分類(lèi)設(shè)置,如衛(wèi)生檢疫、后勤保障、外事宣傳等,各工作小組由核心牽頭部門(mén)和相關(guān)成員單位組成,并由主要職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組組長(zhǎng)。工作小組的設(shè)立,一方面有利于加強(qiáng)小組內(nèi)部不同職能部門(mén)間的溝通；另一方面,各工作小組均是在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分類(lèi)開(kāi)展工作,從而也保證了不同工作小組之間的橫向溝通協(xié)調(diào)。

由此,自上而下同構(gòu)化的組織架構(gòu)、中央財(cái)政資金的定向支持、疫情信息的集中管理、自上而下的指導(dǎo)與督查、社會(huì)資源的歸口管理以及各類(lèi)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制與工作小組的設(shè)立共同推動(dòng)了應(yīng)急指揮體制在縱向與橫向上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的高度集中。

(二)新冠疫情：縱向分散-橫向統(tǒng)籌型

1．事件節(jié)點(diǎn)回顧。

從事件發(fā)生過(guò)程來(lái)看,抗擊新冠疫情主要存在以下關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：(1)2019年12月8日-15日,與武漢華南海鮮市場(chǎng)有關(guān)的病人因發(fā)熱、咳嗽、呼吸困難陸續(xù)入院,經(jīng)專(zhuān)家會(huì)診系病毒性肺炎。2019年12月31日,武漢市衛(wèi)生健康委通報(bào)了部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)接診多例與華南海鮮市場(chǎng)有關(guān)聯(lián)的肺炎病例,通報(bào)稱(chēng)目前未發(fā)現(xiàn)明顯“人傳人”現(xiàn)象,未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染。

(2)2020年1月9日,國(guó)家衛(wèi)生健康委專(zhuān)家評(píng)估組對(duì)外發(fā)布武漢市不明原因病毒性肺炎病原信息,病原體初步判斷為新型冠狀病毒。1月12日,武漢市衛(wèi)生健康委在情況通報(bào)中首次將“不明原因的病毒性肺炎”更名為“新型冠狀病毒感染的肺炎”。

(3)2020年1月15日,國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布新型冠狀病毒感染的肺炎第一版診療、防控方案；1月18日,國(guó)家衛(wèi)生健康委組織以鐘南山為組長(zhǎng)的國(guó)家醫(yī)療與防控高級(jí)別專(zhuān)家組趕赴武漢實(shí)地考察疫情防控工作。

(4)2020年1月20日,國(guó)家衛(wèi)生健康委組織高級(jí)別專(zhuān)家組召開(kāi)記者會(huì),組長(zhǎng)鐘南山代表專(zhuān)家組通報(bào),“現(xiàn)在可以說(shuō),肯定的,有人傳人現(xiàn)象?！彪S即,國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告,將新冠肺炎納入傳染病防治法規(guī)定的乙類(lèi)傳染病,采取甲類(lèi)傳染病的防控措施并發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》。

(5)2020年1月23日,武漢疫情防控指揮部發(fā)布1號(hào)通告,全市城市公交、地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)暫停運(yùn)營(yíng)；機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉,正式封城。

(6)2020年1月25日,黨中央成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組并向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組。1月27日,以國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭為組長(zhǎng)的中央指導(dǎo)組進(jìn)駐武漢。截至1月31日,全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)已全部啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng),采取最嚴(yán)格的各項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)管制措施,打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。4月8日零時(shí)起,武漢75個(gè)離漢通道管控卡點(diǎn)統(tǒng)一撤除,開(kāi)始有序恢復(fù)對(duì)外交通,武漢解封。全國(guó)其它地方也依據(jù)本地情況相繼下調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級(jí)別,疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段。

2．指揮架構(gòu)與典型特征。

(1)五級(jí)組織架構(gòu)。從組織縱向緯度來(lái)看,新冠疫情應(yīng)急指揮體制自上而下形成了中央應(yīng)對(duì)新冠疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央指導(dǎo)組—省(市)級(jí)疫情防控應(yīng)急指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)—縣(市)級(jí)疫情防控應(yīng)急指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)—街鎮(zhèn)疫情防控指揮部(工作組)—社區(qū)(單位)疫情防控應(yīng)急指揮工作組的縱向五級(jí)組織體系。

中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組在中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作,加強(qiáng)對(duì)全國(guó)疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮,是全國(guó)疫情防控的最高決策機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組由李克強(qiáng)總理?yè)?dān)任組長(zhǎng),王滬寧副總理任副組長(zhǎng),小組成員包括中央辦公廳、國(guó)務(wù)院、中央宣傳部、北京市委、外交部、公安部等主要部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成。[9]

為加強(qiáng)對(duì)地方疫情防控工作的督促指導(dǎo),黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組,中央指導(dǎo)組組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭擔(dān)任,指導(dǎo)組成員由國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、公安部等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)醫(yī)院的專(zhuān)家組成。中央指導(dǎo)組的主要功能一方面是履行督察職責(zé),督察地方不作為、亂作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題并依法做出調(diào)查處理,確保中央的各項(xiàng)部署在地方落實(shí)到位；另一方面,中央指導(dǎo)組對(duì)一些地方層面難以協(xié)調(diào)的重大事務(wù)進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào),如協(xié)調(diào)物資、技術(shù)支持、醫(yī)療力量等。

各級(jí)地方政府圍繞綜合、精干、高效、扁平的目標(biāo),迅速組建了由黨政部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)參加的地方層面的新冠疫情防控指揮部(工作組),承擔(dān)本地區(qū)的疫情防控、人員救治等具體工作。以湖北省為例,湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部由省委書(shū)記擔(dān)任指揮長(zhǎng),下設(shè)辦公室和綜合組、醫(yī)療救治與疾控組、物資與市場(chǎng)保障組、宣傳組、社會(huì)穩(wěn)定組等5個(gè)工作組,進(jìn)行分工負(fù)責(zé)與靠前指揮。與省級(jí)層面相對(duì)應(yīng),縣(市)、街鎮(zhèn)、社區(qū)層面也相繼建立了屬地化的新冠疫情防控指揮部(工作組),組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)疫情防控、人員救治等具體工作。

(2)縱向上適度分權(quán)。與抗擊非典指揮體制不同,新冠疫情應(yīng)急指揮體制在縱向上呈現(xiàn)出適度分權(quán)的特點(diǎn),組織縱向間并非一味強(qiáng)調(diào)權(quán)力的層層集中,而是突出屬地管理為主,屬地政府是危機(jī)處置的直接責(zé)任主體,中央政府負(fù)責(zé)宏觀決策指揮、組織協(xié)調(diào)、信息發(fā)布以及督促檢查而不是取代地方政府直接承擔(dān)疫情防控的具體職責(zé)。

縱向適度分權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是指揮機(jī)構(gòu)的分散設(shè)置。中央層面并未采取非典時(shí)期自上而下應(yīng)急指揮部的直接管理模式,而是采用的是領(lǐng)導(dǎo)小組+指導(dǎo)小組的間接管理方式,并未強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口設(shè)置,給予地方較大的自主性和靈活性,各地指揮機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)和組成部門(mén)也不完全統(tǒng)一。如湖北省就曾對(duì)新冠疫情防控指揮部的工作組做了數(shù)次的調(diào)整優(yōu)化,將此前的社會(huì)捐贈(zèng)組和交通保障組職能合并到物資與市場(chǎng)保障組,后又新增了綜合組,由來(lái)自醫(yī)療救治、疾病防控、疫情分析、心理干預(yù)、應(yīng)急管理、法律服務(wù)等方面專(zhuān)家組成。

二是社會(huì)資源的分散整合。抗擊新冠疫情過(guò)程中,對(duì)各類(lèi)社會(huì)捐贈(zèng)物資并未采取之前非典時(shí)期由各級(jí)民政部集中歸口管理的辦法,而是由各地根據(jù)實(shí)際工作情況,在現(xiàn)有的新冠疫情防控指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)中建立專(zhuān)門(mén)的捐贈(zèng)物資統(tǒng)籌機(jī)制,組織相關(guān)部門(mén)以及有關(guān)慈善組織、紅十字會(huì)等參加。中央層面出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定也僅限于由國(guó)家發(fā)改委、民政部制定,供地方參照?qǐng)?zhí)行的《新冠肺炎疫情防控社會(huì)捐贈(zèng)物資管理指引》,地方層面實(shí)際上擁有較大的自主空間,也有利于發(fā)揮社會(huì)主體的能動(dòng)性。

例如,為規(guī)范和有序引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng),湖北省、武漢市應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部根據(jù)《中華人民共和國(guó)慈善法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有關(guān)規(guī)定,分別指定湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)和武漢市紅十字會(huì)、武漢市慈善總會(huì)5家單位接收對(duì)湖北省和武漢市的社會(huì)捐贈(zèng)。社會(huì)捐贈(zèng)按照定向和非定向的不同采取差異化管理,定向捐贈(zèng)資金、物資按照捐贈(zèng)人意愿直接送達(dá)、撥付到接收單位或地區(qū)；非定向捐贈(zèng)資金按《湖北省應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情社會(huì)捐贈(zèng)資金分配使用辦法》分配,非定向捐贈(zèng)物資由各級(jí)應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情指揮部根據(jù)病人救治和防控工作需求統(tǒng)籌分配,相關(guān)情況由接收捐贈(zèng)主體在其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公示。[10]

(3)橫向上強(qiáng)化協(xié)同。從組織橫向?qū)用鎭?lái)看,新冠疫情與抗擊非典的管理體制高度類(lèi)似,都注重將中央和地方層面分散的橫向部門(mén)職能加以集中統(tǒng)籌,以克服職能分散化所產(chǎn)生的各自為政的弊端。

在中央層面,國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)成立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制,該機(jī)制是中央層面多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺(tái),由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)牽頭成立,聯(lián)合了32個(gè)部門(mén),聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組,分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng),明確職責(zé),分工協(xié)作,形成疫情防控的有效合力。

國(guó)務(wù)院新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制主要在三個(gè)層面發(fā)揮組織間橫向集中的功能：一是信息集中管理。由國(guó)家衛(wèi)健委每日匯總發(fā)布全國(guó)各省份確診病例數(shù)據(jù),強(qiáng)化疫情監(jiān)測(cè)報(bào)告與歸口集中發(fā)布,自2020年1月20日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行新冠疫情感染病例的日?qǐng)?bào)告和零報(bào)告制度。

二是加強(qiáng)省際對(duì)口支援。2020年2月7日,國(guó)家衛(wèi)健委宣布建立省際對(duì)口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機(jī)制,統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省除武漢市16個(gè)市州及縣級(jí)市,以“一省包一市”的方式,全力支持湖北省加強(qiáng)對(duì)患者的救治工作。自新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái),全國(guó)已經(jīng)有346支醫(yī)療隊(duì)、42000多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北,極大地緩解了湖北各市醫(yī)護(hù)力量不足和物資短缺的情況。[11]

省際對(duì)口支援也并非簡(jiǎn)單地采取“一對(duì)一”的形式,而是出現(xiàn)了一省支援三市(山西對(duì)口支援仙桃、天門(mén)、潛江)、一省支援一市(江西對(duì)口支援隨州)、兩省支援一市(重慶、黑龍江對(duì)口支援孝感)等多種形式,支援省份組建了由醫(yī)護(hù)、管理、疾控專(zhuān)業(yè)人員組成的支援隊(duì)伍,采用實(shí)地支持與遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合,多措并舉開(kāi)展對(duì)口支援工作。

三是組織聯(lián)合科研攻關(guān)。國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合科技部、主要科研院所、相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和部分企業(yè)等12個(gè)部門(mén)組成工作專(zhuān)班,組織動(dòng)員全國(guó)優(yōu)勢(shì)科技力量開(kāi)展疫苗研發(fā)、藥物篩選等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

在地方層面,各地也相繼建立了加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部以及跨區(qū)域橫向集中管理的措施。如長(zhǎng)三角地區(qū)全面建立由三省一市常務(wù)副省(市)長(zhǎng)牽頭,各省(市)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)工作組負(fù)責(zé)具體對(duì)接的新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制,圍繞疫情信息共享、人員流動(dòng)互認(rèn)互通、應(yīng)急物資互幫互濟(jì)、社會(huì)治安聯(lián)合管理、合并拆除防疫檢查卡口、健康碼互認(rèn)通用等七個(gè)方面加強(qiáng)跨行政區(qū)域的府際合作。此外,四川與重慶兩地簽署了《協(xié)同加強(qiáng)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作備忘錄》、珠海與澳門(mén)也建立了兩地疫情防控信息溝通機(jī)制等跨區(qū)域合作治理措施。

(三)基本比較：演進(jìn)與調(diào)適

對(duì)比兩次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制,既有共性的地方,也存在不同之處。共性的地方體現(xiàn)在：

1．在組織縱向?qū)用?黨中央是應(yīng)急決策指揮的核心。兩次重大公共衛(wèi)生事件的高效處置都離不開(kāi)黨中央的統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo),中央通過(guò)信息管理、財(cái)政預(yù)算、人事管理、督促檢查、派駐工作組等多種方式發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的角色,中央對(duì)地方享有絕對(duì)意義上的指揮控制權(quán),地方是中央意志的執(zhí)行者和落實(shí)者。如何進(jìn)一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、組織網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)是構(gòu)筑中國(guó)特色應(yīng)急指揮體制的核心要義。

2．在組織橫向?qū)用?橫向統(tǒng)籌力度不斷加強(qiáng)。這種橫向上的集中統(tǒng)籌體現(xiàn)在中央與地方兩個(gè)層面,集中的主要方式包括召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、設(shè)置聯(lián)合工作組、明確牽頭部門(mén)、高配分管領(lǐng)導(dǎo)、開(kāi)展對(duì)口支援、設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等多種方式。橫向集中是科層分工管理原則在應(yīng)急狀態(tài)下的調(diào)整優(yōu)化,適度的集中有利于化解因部門(mén)分工所產(chǎn)生的部門(mén)本位主義、條塊分割、各自為政的弊端。這種在不打破原有各職能部門(mén)職責(zé)權(quán)限與分工基礎(chǔ)上的部門(mén)整合,成本相對(duì)較低、運(yùn)作比較靈活,有利于地方層面因地制宜地開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)。需指出的是,橫向的集中化管理也體現(xiàn)在軍地關(guān)系上,兩次公共衛(wèi)生重大事件的處置都強(qiáng)調(diào)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)軍地密切協(xié)同,軍隊(duì)成為應(yīng)急救援處置的一支重要力量,軍地協(xié)作體現(xiàn)在災(zāi)情信息共享、聯(lián)合搶險(xiǎn)救援、聯(lián)合應(yīng)急指揮決策、資源調(diào)度共享等諸多方面。

兩次公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制也存在一定的差異性,主要體現(xiàn)在：

1．黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)方式不同?？箵舴堑溥^(guò)程中,與疫情防控相關(guān)的決策部署主要是由國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府來(lái)負(fù)責(zé),各級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)的并不明顯,黨的領(lǐng)導(dǎo)更多是一種間接式領(lǐng)導(dǎo),主要是政治、組織和思想層面的領(lǐng)導(dǎo)。[14]黨委部門(mén)和相關(guān)負(fù)責(zé)人較少出現(xiàn)在指揮部的組織架構(gòu)里,各級(jí)指揮部主要是由政府部門(mén)的行政首長(zhǎng)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人,并對(duì)上級(jí)指揮部和上級(jí)政府直接負(fù)責(zé),各級(jí)政府在具體決策中發(fā)揮著直接的領(lǐng)導(dǎo)作用。

新冠疫情應(yīng)急指揮過(guò)程中,黨政關(guān)系則逐步清晰化,黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)層面,也反映在總體戰(zhàn)略部署、人事管理、宣傳引導(dǎo)、督促檢查、綜合協(xié)調(diào)、對(duì)口援助等各個(gè)方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式逐漸從間接走向直接,從隱性走向顯性,一個(gè)突出表現(xiàn)是,各級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)由各級(jí)黨委直接成立,并由黨委負(fù)責(zé)人擔(dān)任或黨委與政府負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

如中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為疫情防控的最高決策機(jī)構(gòu),是在中央政治局常務(wù)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展相關(guān)工作,省級(jí)層面疫情防控指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組的人員構(gòu)成與組織架構(gòu)同樣體現(xiàn)出黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織特征,不少省份的總指揮直接由省委書(shū)記或副書(shū)記兼任,各級(jí)政府是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展疫情防控工作。

當(dāng)然,發(fā)揮黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用并不意味著黨委要替代政府履行具體的執(zhí)行功能,各級(jí)政府依然是各類(lèi)應(yīng)急響應(yīng)的直接責(zé)任主體,不同的是黨的一元化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則更為清晰,黨政分工更為明確,黨的意志通過(guò)各級(jí)政府部門(mén)予以落實(shí)執(zhí)行。

2．央地關(guān)系的不同。公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置開(kāi)始從中央總動(dòng)員總負(fù)責(zé)、地方協(xié)同配合落實(shí)的中央集中化管理模式向以地方為主體、中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促的屬地化管理模式轉(zhuǎn)變。[12]地方替代了中央成為危機(jī)管理的直接責(zé)任主體,管理過(guò)程由中央集中化逐步走向分權(quán)化,地方在危機(jī)事件處置中的自主性和靈活性越來(lái)越大。因此,新冠疫情的影響程度雖遠(yuǎn)超非典疫情,但中央層面并未成立疫情防控指揮部來(lái)負(fù)責(zé)直接指揮決策,而是通過(guò)設(shè)置中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以及下派中央工作指導(dǎo)組等間接方式來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

危機(jī)管理中的應(yīng)急指揮決策具有典型的非程序化特征,危機(jī)事件的發(fā)生、演變也是個(gè)快速變化的過(guò)程,組織縱向間的分權(quán)化與管理決策的屬地化符合危機(jī)管理中的信息優(yōu)勢(shì)和快速響應(yīng)基本原則,相較于高層級(jí)政府,屬地政府也天然地?fù)碛行畔?、區(qū)位以及資源調(diào)度等方面的綜合優(yōu)勢(shì)。

3．應(yīng)急協(xié)同關(guān)系不同。危機(jī)管理過(guò)程離不開(kāi)政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的有效協(xié)同。廣義上的應(yīng)急協(xié)同包括部門(mén)協(xié)同(縱向與橫向不同政府部門(mén)間的協(xié)作)、府際協(xié)同(縱向不同層級(jí)政府間或橫向不同區(qū)域同級(jí)政府間的協(xié)作)、軍地協(xié)同(地方政府與駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的聯(lián)動(dòng))、政企協(xié)同(政府部門(mén)與各類(lèi)市場(chǎng)組織間的協(xié)同)、政社協(xié)同(政府部門(mén)與不同社會(huì)組織間的協(xié)同)、企社協(xié)同(市場(chǎng)組織與社會(huì)組織間的協(xié)作)、企企協(xié)同(市場(chǎng)組織間的協(xié)同)、社社協(xié)同(社會(huì)組織間的協(xié)作)等多重關(guān)系。[13]

受危機(jī)影響范圍與程度的不同,相較于非典事件,新冠疫情危機(jī)管理中的應(yīng)急協(xié)同面更廣,社會(huì)整合度更高,上述協(xié)同關(guān)系在抗擊新冠疫情管理中均有體現(xiàn),基本形成了以部門(mén)協(xié)同、府際協(xié)同以及軍地協(xié)同關(guān)系為核心,政企、政社、企企、社社、企社協(xié)同關(guān)系為重要補(bǔ)充的圈層式應(yīng)急協(xié)同治理結(jié)構(gòu)?？箵舴堑溥^(guò)程中的橫向協(xié)同更側(cè)重于以部門(mén)協(xié)同、府際協(xié)同以及軍地協(xié)同關(guān)系為主,各類(lèi)社會(huì)資源和管理權(quán)限高度集中在政府部門(mén),社會(huì)主體間的協(xié)同程度則相對(duì)有限。

四、結(jié)論與討論

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)各類(lèi)要素相互緊密關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng),一旦發(fā)生突發(fā)事件,其負(fù)面影響會(huì)沿著各種關(guān)系鏈條迅速?gòu)膯我粎^(qū)域向相鄰區(qū)域擴(kuò)散,原生的危機(jī)可能會(huì)引發(fā)諸多次生災(zāi)害,形成復(fù)雜的災(zāi)害鏈條,甚至出現(xiàn)多個(gè)災(zāi)害鏈條彼此交織,形成巨大的災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)。也正因此,現(xiàn)代危機(jī)指揮管理過(guò)程需要最大程度整合來(lái)自水平方向(橫向不同政府職能部門(mén)間)、垂直方向(縱向不同層級(jí)政府和職能部門(mén)間)以及內(nèi)外(政府與各類(lèi)市場(chǎng)組織、社會(huì)組織間)等不同主體間的力量資源,以有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)事件。

基于抗擊非典和新冠疫情兩次公共衛(wèi)生突發(fā)事件的比較,可以看出,我國(guó)重大突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制總體呈現(xiàn)出縱向上實(shí)施可控性授權(quán)、橫向上強(qiáng)化多層次協(xié)同、內(nèi)外關(guān)系上注重規(guī)范性參與的演變特征。

(一)縱向上實(shí)施可控性授權(quán)

組織縱向間的權(quán)屬關(guān)系是中央與地方關(guān)系的集中體現(xiàn)。改革開(kāi)放前,我國(guó)的央地關(guān)系主要表現(xiàn)為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主的特征,中央掌握了組織管理中的預(yù)算、稅收、人事、評(píng)價(jià)等主要權(quán)限,地方各級(jí)部門(mén)是中央機(jī)構(gòu)在地方的延伸和派駐,地方是中央各項(xiàng)決策的具體執(zhí)行者,由此自上而下形成組織嚴(yán)密、分工細(xì)致的科層管理結(jié)構(gòu)。在中央主導(dǎo)的央地關(guān)系下,各類(lèi)應(yīng)急資源與應(yīng)急決策權(quán)限均高度集中在中央,整個(gè)應(yīng)急指揮過(guò)程形成了“群眾找政府、下級(jí)找上級(jí)、地方找中央”的中央總負(fù)責(zé)的集中模式,中央承擔(dān)了各類(lèi)危機(jī)處置的決策指揮、組織動(dòng)員、災(zāi)害評(píng)估以及恢復(fù)重建等諸多直接功能。[14]

改革開(kāi)放后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、分稅制的確立以及政府機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)央地關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,開(kāi)啟了分權(quán)化的過(guò)程,中央開(kāi)始逐漸向地方授權(quán),地方的自主性不斷擴(kuò)大。央地分權(quán)化的趨勢(shì)反映在應(yīng)急指揮過(guò)程中,則表現(xiàn)為地方各級(jí)政府開(kāi)始在應(yīng)急指揮救援中承擔(dān)起更多的主體責(zé)任,分級(jí)管理、屬地為主的應(yīng)急響應(yīng)原則逐步確立,中央大包大攬的集中總動(dòng)員模式逐漸被替代,中央更多承擔(dān)起戰(zhàn)略部署、綜合協(xié)調(diào)以及督查考評(píng)等間接職責(zé)。

2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,正式將“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”確立為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基本原則。2016年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》,再次重申“中央發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)和支持作用,各級(jí)黨委和政府分級(jí)負(fù)責(zé),地方就近指揮、強(qiáng)化協(xié)調(diào)并在救災(zāi)中發(fā)揮主體作用、承擔(dān)主體責(zé)任”。

因此,堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主指揮相結(jié)合的縱向可控性授權(quán)賦予地方層面更大的自主性和靈活性,有利于培育地方在應(yīng)急處置過(guò)程中的主體意識(shí),更好地發(fā)揮地方的主體功能。

(二)橫向上強(qiáng)化多層次協(xié)同

新中國(guó)成立后,我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是單災(zāi)種的分類(lèi)管理體制,按照突發(fā)事件的類(lèi)型不同由相應(yīng)的職能部門(mén)來(lái)實(shí)施分類(lèi)管理。這種分類(lèi)管理模式的優(yōu)勢(shì)在于專(zhuān)業(yè)化程度較高、自上而下形成以職能部門(mén)為紐帶的縱向管理架構(gòu)有利于各項(xiàng)管理意圖的上傳下達(dá)。分類(lèi)管理的弊端在于橫向溝通協(xié)調(diào)不足,難以適應(yīng)快速流動(dòng)的復(fù)雜社會(huì)對(duì)橫向綜合協(xié)調(diào)的需求。因此,在分類(lèi)管理基礎(chǔ)上加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同,成為應(yīng)急指揮體制處理橫向關(guān)系的基本趨勢(shì)。

從實(shí)施類(lèi)型來(lái)看,加強(qiáng)橫向部門(mén)協(xié)同主要有三類(lèi)途徑：一是成立不同規(guī)格的臨時(shí)性非常設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用。如各類(lèi)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)工作小組、臨時(shí)性指揮部、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等,明確牽頭部門(mén)和高配分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)保障運(yùn)轉(zhuǎn)高效,這些方式在兩次公共衛(wèi)生事件處置中均有廣泛應(yīng)用,這類(lèi)臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)靈活、反應(yīng)靈敏,其不足之處在于機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性較差,不利于形成穩(wěn)固的橫向溝通協(xié)作關(guān)系。

二是在各級(jí)政府設(shè)立應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱(chēng)應(yīng)急辦)來(lái)統(tǒng)一履行值守應(yīng)急、信息匯聚與綜合協(xié)調(diào)職能。各級(jí)應(yīng)急辦通常設(shè)在各級(jí)政府辦公廳(室)內(nèi),并由辦公廳(室)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人。這種高規(guī)格的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與高配分管負(fù)責(zé)人的做法實(shí)現(xiàn)了橫向協(xié)同關(guān)系的兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是將應(yīng)急協(xié)同機(jī)構(gòu)從過(guò)去的非常設(shè)到常設(shè),保障了機(jī)構(gòu)的延續(xù)性；二是將橫向協(xié)同模式由過(guò)去依賴(lài)具體職能部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繉?zhuān)門(mén)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé),提升了協(xié)同的權(quán)威性。

三是借助機(jī)構(gòu)與職能的整合實(shí)現(xiàn)一致性行動(dòng)。為加強(qiáng)橫向組織協(xié)同,適應(yīng)從單災(zāi)種處置向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變,我國(guó)在2018年對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整,組建應(yīng)急管理部,整合了原先分散在9個(gè)部門(mén)、4個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的13項(xiàng)應(yīng)急職責(zé),各級(jí)地方政府也相應(yīng)設(shè)置了應(yīng)急管理廳(局)。應(yīng)急管理部的組建標(biāo)志著我國(guó)組織間橫向應(yīng)急協(xié)同從非常態(tài)走向常態(tài)化協(xié)同、從借力協(xié)同模式走向?qū)嶓w化協(xié)同模式,有利于構(gòu)筑更為穩(wěn)固更為高效的組織協(xié)同關(guān)系。[15]

(三)內(nèi)外關(guān)系上注重規(guī)范有序參與

突發(fā)事件應(yīng)急管理是政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量三位一體、緊密協(xié)同的過(guò)程,既離不開(kāi)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,也需要社會(huì)組織、市場(chǎng)力量的廣泛參與。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,社會(huì)資源過(guò)于集中在各級(jí)政府手里,“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”是政府與社會(huì)關(guān)系的主要特征,救災(zāi)活動(dòng)是在中央政府統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)下,各地方有序貫徹落實(shí)的過(guò)程,市場(chǎng)與社會(huì)力量參與度很有限。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí),政府自身在組織結(jié)構(gòu)、資源儲(chǔ)備、人力支撐、信息渠道等方面都不可避免存在著短板和失靈現(xiàn)象,離不開(kāi)社會(huì)組織、市場(chǎng)力量發(fā)揮積極補(bǔ)充作用。

改革開(kāi)放后,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及社會(huì)流動(dòng)性的增加,我國(guó)各類(lèi)社會(huì)主體、市場(chǎng)力量開(kāi)始逐漸發(fā)展壯大,大量的社區(qū)志愿者、社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)以及其他社會(huì)團(tuán)體積極參與救災(zāi)過(guò)程,逐漸成為各類(lèi)突發(fā)事件處置的一支重要補(bǔ)充力量。

兩次公共衛(wèi)生事件的高效處置均離不開(kāi)社會(huì)力量的廣泛支持,但受制于政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)平臺(tái)等諸多限制,社會(huì)組織與市場(chǎng)力量參與應(yīng)急處置還存在信息不對(duì)稱(chēng)、管理不規(guī)范、供需不匹配等諸多問(wèn)題。如何營(yíng)造鼓勵(lì)社會(huì)組織和市場(chǎng)力量有序參與應(yīng)急管理的政策環(huán)境和活動(dòng)空間,依法規(guī)范有序參與、更好地發(fā)揮補(bǔ)充作用將是應(yīng)急指揮過(guò)程中處理好內(nèi)外關(guān)系的重要內(nèi)容。