摘要：中國特色的社會(huì)主義治理機(jī)制在此次應(yīng)對(duì)突發(fā)重大衛(wèi)生事件時(shí)，存在著兩大公共應(yīng)急管理機(jī)制協(xié)同體系，政府與非政府組織之間的協(xié)同機(jī)制在基層應(yīng)急治理中發(fā)揮重大作用。與社會(huì)工作者相比，志愿者的參與為基層治理提供了更廣泛的人力支持和細(xì)致的服務(wù)對(duì)接優(yōu)勢(shì)，在中國特色社會(huì)主義基層治理體系中發(fā)揮不可替代的作用。與西方志愿者及其組織的“宗教性”不同，中國的志愿服務(wù)體系的形成更具“行政組織性”的特征。中國志愿服務(wù)起步較晚，志愿服務(wù)事業(yè)尚還存在活動(dòng)不夠規(guī)范、權(quán)益保障不夠有力、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等問題。在公共應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)期，應(yīng)加快健全志愿服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制，加大志愿者培訓(xùn)力度，繼續(xù)強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，以推進(jìn)志愿者服務(wù)的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：志愿者;社會(huì)工作者;公共應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)：D632.9 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）05-0146-06

一、中國特色公共應(yīng)急管理機(jī)制的協(xié)同機(jī)制及其主要優(yōu)勢(shì)

中國特色應(yīng)急體系是由政府內(nèi)部與公共部門之間、政府與外部非政府組織之間的兩類協(xié)同機(jī)制組成。政府內(nèi)部與公共部門之間的協(xié)同機(jī)制，包括履行應(yīng)急管理職能的部門、公共安全危機(jī)涉及的主管部門、突發(fā)事件對(duì)應(yīng)的管轄部門、技術(shù)支持和物資生產(chǎn)和保障部門，以及政府與人民解放軍和武裝警察部隊(duì)、政府與專家組之間的協(xié)同運(yùn)作。中央和國務(wù)院緊急成立的公共應(yīng)急管理機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)公共應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行決策部署，明確各部門的職責(zé)，進(jìn)行分類、分區(qū)、分級(jí)管控，形成“聯(lián)防聯(lián)控”應(yīng)對(duì)機(jī)制。由于我國采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，使這一機(jī)制不僅在同級(jí)政府間，更在各級(jí)地方政府之間展開。協(xié)同機(jī)制在統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面體現(xiàn)了極強(qiáng)的制度優(yōu)勢(shì)：例如，在面臨重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，方艙醫(yī)院從方案設(shè)計(jì)到建成交付僅用10天，“一省支援一市”防控救助得到立即相應(yīng)，各種急缺物質(zhì)迅速組織生產(chǎn)和緊急調(diào)運(yùn)等舉措，充分展現(xiàn)了一個(gè)大國的實(shí)力與韌性。在2020年防控新冠肺炎疫情期間，中國在應(yīng)急管理過程中速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，得到了多國政府、官員以及國際組織代表的積極評(píng)價(jià)①。

相比之下，世界其他發(fā)達(dá)資本主義國家在面臨突發(fā)公共性事件的情況下，卻無法“照抄”中國這一制度優(yōu)勢(shì)。特別是由于三權(quán)分立的制度使權(quán)力設(shè)置過于分散，層層審核的復(fù)雜流程推高了決策成本，從信息反饋、確認(rèn)、再到執(zhí)行的決策鏈條過長，難以形成制度合力，從而貽誤救援時(shí)機(jī)，加重事件的嚴(yán)重程度?？梢哉f，政府內(nèi)部與公共部門之間協(xié)同治理，及構(gòu)建應(yīng)急的聯(lián)防聯(lián)控體系，凸顯了中國體制在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的優(yōu)勢(shì)。

將體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，基層實(shí)踐是重要一環(huán)，社區(qū)是“最后一公里”的關(guān)鍵所在。在基層治理中，突出體現(xiàn)為政府與外部非政府組織之間的協(xié)同機(jī)制，包括政府與各類社會(huì)組織、階層、普通民眾之間的協(xié)作提供了不同于政府協(xié)同體系內(nèi)部的公共產(chǎn)品?！罢龑?dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多元參與”新型基層治理體系的原則指導(dǎo)下，形成了“一核多元、合作共治”新型基層治理機(jī)制。

以抗擊新冠疫情為例，習(xí)近平總書記指出：打贏這場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，“要發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，支持廣大社工，義工和志愿者開展心理疏導(dǎo)、情緒支持、保障支持等服務(wù)?！雹谠诨鶎由鐓^(qū)抗疫過程中構(gòu)筑的“社區(qū)+社會(huì)組織+社工+志愿者”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“黨員+網(wǎng)格員+社工+志愿者”融合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“精細(xì)化”治理。廣大社會(huì)工作者在重大公共事件中踐行“守土有責(zé)”的思想，真誠奉獻(xiàn)、不辭辛勞，在社區(qū)守望相助，進(jìn)行實(shí)地走訪篩查，在信息傳播、政策闡釋、人力支持和心理疏導(dǎo)等方面發(fā)揮作用。

志愿者（亦稱為“義工”）和社工均是社會(huì)組織的成員，是新型基層治理機(jī)制的重要組成部分。但志愿者因提供的服務(wù)范圍更為廣泛，方式更為靈活，能有效突破人力、資源，信息，交易的束縛，貼近個(gè)體需求，更能填補(bǔ)基層治理中因政府和市場(chǎng)“失靈”而導(dǎo)致的缺憾。在基層的應(yīng)急管理機(jī)制中，志愿者可以表現(xiàn)為多重身份：可以化身“監(jiān)督員”重點(diǎn)排查，擔(dān)當(dāng)“宣傳員”送知識(shí)入戶，組建“后援團(tuán)”支援一線，當(dāng)好“勸返員”在檢查點(diǎn)輪值，做好“心理咨詢員”安撫不良情緒，充當(dāng)“配送員”為確診家庭隔離家庭送菜到家等。其服務(wù)對(duì)象涵蓋兒童、老年人、殘疾人等廣泛的社會(huì)群體，在筑牢基層應(yīng)急防線中有獨(dú)特的角色優(yōu)勢(shì)。

二、志愿者參與基層公共管理的角色定位及其組織建構(gòu)

（一）志愿者參與基層公共管理的角色定位

志愿者（Volunteer）一詞來源于拉丁文“Voluntas”，表示“意愿”。志愿者在聯(lián)合國的定義為“自愿進(jìn)行社會(huì)公共利益服務(wù)而不獲取任何利益、金錢、名利的活動(dòng)者”[1]。在我國稱為義務(wù)工作者、義務(wù)勞動(dòng)者、義工等。志愿者的奉獻(xiàn)精神符合中華民族的傳統(tǒng)美德，以及社會(huì)主義制度的內(nèi)在價(jià)值體系標(biāo)準(zhǔn)。志愿者精神所內(nèi)涵的同舟共濟(jì)、守望相助的理念，自身具備的責(zé)任意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)和歸屬意識(shí)均與中國民族傳統(tǒng)的道德美德一脈相承。從理論上看，馬克思曾在對(duì)社會(huì)發(fā)展形態(tài)的研究中做出了“人的本質(zhì)在其現(xiàn)實(shí)性上是一切社會(huì)關(guān)系的總和”[2]的判斷，并提出人的社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)在生產(chǎn)關(guān)系中，是受到商品經(jīng)濟(jì)下“生產(chǎn)資料所有制關(guān)系”，特別是私有制關(guān)系所支配的，具有強(qiáng)烈的“自利性”特征。而志愿者在提供服務(wù)的過程中，是不受任何私人利益或者法律義務(wù)的驅(qū)使為社會(huì)和他人提供服務(wù)和幫助的。它在精神上超越了“生產(chǎn)資料所有制”的束縛，體現(xiàn)了在先進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體制下的精神風(fēng)貌：正是因?yàn)橹驹刚咛峁┑臒o償服務(wù)，不計(jì)報(bào)酬，使市場(chǎng)規(guī)律黯然失靈;正是因?yàn)橹驹刚呤窃诼殬I(yè)之外提供服務(wù)和幫助，使職場(chǎng)規(guī)則悄然隱退;正是因?yàn)橹驹刚卟⒎腔谌魏蔚姆梢?guī)定或者合同約定，使法律義務(wù)默然離場(chǎng)。這種對(duì)于社會(huì)責(zé)任的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)恰是來自普通公民自身迸發(fā)出的奉獻(xiàn)精神。中國公有制為主體的社會(huì)主義制度建立后，被壓迫民族的身心獲得了極大的解放，精神境界不斷提高?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)，為了人民的事業(yè)無私奉獻(xiàn)”的雷鋒精神得以弘揚(yáng)[3]。1963年3月5日，毛澤東同志寫下了“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的親筆題詞，并將每年3月5日定為“學(xué)雷鋒紀(jì)念日”。2000年開始，“學(xué)雷鋒紀(jì)念日”更改為“中國青年志愿者服務(wù)日”，從而將雷鋒與志愿者的奉獻(xiàn)精神連接在了一起。中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代后，習(xí)近平總書記將中國志愿者精神提煉為“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的核心思想③。由此可見，志愿者精神作為一種積極向上的、無私奉獻(xiàn)的精神體現(xiàn)，是與社會(huì)主義公有制為主體的社會(huì)主義本質(zhì)特征一脈相承的。

志愿者與社會(huì)工作者（以下簡(jiǎn)稱“社工”）是社會(huì)組織中的主要構(gòu)成，是現(xiàn)代社會(huì)管理與公共服務(wù)的重要力量，兩者提供的社會(huì)服務(wù)有一定的共性，但也有較大的差別。根據(jù)2017年6月7日國務(wù)院第175次常務(wù)會(huì)議通過，2017年12月1日起施行的《志愿服務(wù)條例》的相關(guān)規(guī)定：“志愿者，是指以自己的時(shí)間、知識(shí)、技能、體力等從事志愿服務(wù)的自然人”④。社會(huì)工作者是指遵循助人自助的價(jià)值理念，綜合運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和方法、促進(jìn)社會(huì)公正為主要職業(yè)活動(dòng)的專業(yè)人員。在人事部和民政部2006年7月20日印發(fā)《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》⑤（國人部發(fā)[2006]71號(hào)）中，規(guī)定了社會(huì)工作者是“在社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)慈善、殘障康復(fù)、優(yōu)撫安置、衛(wèi)生服務(wù)、青少年服務(wù)、司法矯治等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中，從事專門性社會(huì)服務(wù)工作的專業(yè)技術(shù)人員。”是具有專門技能的職業(yè)活動(dòng)者，而非自然人;志愿者和社工在進(jìn)行服務(wù)時(shí)都需要一定的專業(yè)的方法、知識(shí)和技術(shù)。社工和志愿者（如果需要）都有用于證明自身資質(zhì)的證書。但社工擁有的是專業(yè)性的職業(yè)技能資質(zhì)，其資格的獲取是以通過嚴(yán)格的社會(huì)工作者職業(yè)水平統(tǒng)一考試而取得的。志愿者在上崗前同樣也需要進(jìn)行知識(shí)和技能的培訓(xùn)（一般分為志愿者通用培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)），但主要是以提高志愿服務(wù)水平為目標(biāo)，提供無償?shù)拇蟊娀鐣?huì)服務(wù)為目的。與社工的專業(yè)資格相比，在獲得服務(wù)資格的門檻相對(duì)較低。與志愿者提供的大眾化的、無償服務(wù)不同，社工提供的服務(wù)具有更加強(qiáng)大的需求性導(dǎo)向，提供的是更具有針對(duì)性的、有償?shù)?、專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)⑥。在社區(qū)治理中，社工和志愿者的優(yōu)勢(shì)有不同的體現(xiàn)：社工在組織策劃、項(xiàng)目運(yùn)作、資源鏈接等方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，志愿者提供的志愿服務(wù)領(lǐng)域廣、服務(wù)項(xiàng)目的自主權(quán)大，可根據(jù)社會(huì)需要靈活調(diào)整，具有廣泛的人力資源優(yōu)勢(shì)。因此，相對(duì)于社工而言，志愿者的服務(wù)方式更為靈活、隊(duì)伍更為龐大、服務(wù)對(duì)象更廣泛。

志愿者組織是中國特色社會(huì)主義基層治理體系的有機(jī)組成部分。與西方國家志愿者服務(wù)不同之處在于，西方志愿服務(wù)具有明顯的“宗教性”特征，源于每位公民從小在家庭的影響下從事教會(huì)的慈善志愿服務(wù)，從而形成了志愿服務(wù)的習(xí)慣[4]，而中國的志愿服務(wù)體系的形成更具“行政組織性”的特征。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，志愿者服務(wù)可以采取社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等組織形式運(yùn)行④。這些組織都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府引導(dǎo)下形成和發(fā)展的。中國社會(huì)組織的形成最早可以追溯到改革開放初期，黨對(duì)社會(huì)主義制度的深化認(rèn)識(shí)：即社會(huì)主義的“優(yōu)越性”在于“調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性”[5]，由此拉開了以“賦權(quán)”為導(dǎo)向，深化“放管服”（減政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)）政府改革，重塑國家與社會(huì)之間關(guān)系的序幕。自1981年在“六五計(jì)劃”正式增加“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”后，國家的治理策略開始逐步完成了從“統(tǒng)治”“管理”再到“治理”、從封閉的垂直化治理走向多元集成化的治理模式，逐步完成了全能型政府、效能型政府再到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。為了充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)方面的積極作用，國家采用“收放結(jié)合”的治理策略，在“集中”國計(jì)民生若干重大事項(xiàng)權(quán)力的前提下，把配置資源的主導(dǎo)權(quán)讓渡給市場(chǎng)，使其發(fā)揮“基礎(chǔ)性”作用。通過“權(quán)利開放”，充分培育和發(fā)展社會(huì)組織體系。2006年9月召開的中共十六屆四中全會(huì)提出建立“和諧社會(huì)”的目標(biāo)，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。黨的十七大第一次將“基層群眾自治制度”首次寫入報(bào)告，黨的十八大報(bào)告首次提出構(gòu)建“政社分開”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制和“動(dòng)態(tài)管理”的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)用“社會(huì)治理”替代“社會(huì)管理”后，社會(huì)組織作為新型社會(huì)治理主體在基層治理中的作用不斷增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告指出，在推動(dòng)“社會(huì)治理重心向基層下移”的進(jìn)程中，要構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，從而提出了新時(shí)代黨和政府引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑，為構(gòu)建基層社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化指明了方向。

（二）志愿者參與基層公共管理的組織建構(gòu)

中國的志愿服務(wù)則起步較晚，1987年廣州市誕生第一條志愿者電話服務(wù)熱線。1988年，為響應(yīng)民政部的號(hào)召，在天津和平區(qū)新興街出現(xiàn)了第一個(gè)志愿服務(wù)的社區(qū)。1990年，深圳市誕生第一個(gè)正式依法注冊(cè)的志愿者社團(tuán)（深圳市義務(wù)工作者聯(lián)合會(huì)）成立。此后，志愿服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展起來，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，志愿服務(wù)組織機(jī)構(gòu)日趨健全。自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，黨中央及國務(wù)院相關(guān)部門頒布法規(guī)、倡議、辦法促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展。1993底，共青團(tuán)中央實(shí)施中國青年志愿者行動(dòng)計(jì)劃，1994年4月，國家民政部和中國社會(huì)工作者協(xié)會(huì)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)的通知》，要求各級(jí)政府切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)推向一個(gè)新階段。1994年10月，民政部和中國社會(huì)工作者協(xié)會(huì)發(fā)出《關(guān)于表彰全國社區(qū)服務(wù)先進(jìn)集體和優(yōu)秀社區(qū)服務(wù)志愿者的決定》，鼓勵(lì)志愿者隊(duì)伍發(fā)展。1994年12月5日，中國迄今最大的最早的志愿者協(xié)會(huì)——中國青年志愿者協(xié)會(huì)正式成立。2002年3月頒布的《中國青年志愿者注冊(cè)管理辦法（試行）》是我國首部青年志愿者管理依據(jù)，該法對(duì)志愿者的基本條件、權(quán)利、義務(wù)、管理、培訓(xùn)以及激勵(lì)和表彰等做出了規(guī)定。2005年10月民政部、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等九部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下社區(qū)志愿服務(wù)工作的意見》（民發(fā)[2005]159號(hào)），明確了新形勢(shì)下做好社區(qū)志愿服務(wù)工作的重要意義，以及指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和運(yùn)作機(jī)制。2006年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》⑦（國發(fā)[2006]14號(hào)）中，提出在全國范圍的社區(qū)“推行志愿者注冊(cè)制度”，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)工作的規(guī)范化、制度化和專業(yè)化向高層次發(fā)展。

黨的十八大后，民政部印發(fā)《志愿服務(wù)記錄辦法》（民函〔2012〕340號(hào)）、《志愿服務(wù)信息系統(tǒng)基本規(guī)范》（MZ/T061—2015）、《中國社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013—2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范志愿服務(wù)記錄證明工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2015〕149號(hào)）等系列文件，提出建立志愿服務(wù)記錄制度，指導(dǎo)志愿服務(wù)組織及時(shí)、完整、準(zhǔn)確記錄志愿者參加志愿服務(wù)的信息，推動(dòng)建立志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度，提高志愿服務(wù)組織的服務(wù)效能、管理水平，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。

為推進(jìn)志愿服務(wù)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目，2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）和2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)），加大財(cái)政資金對(duì)志愿服務(wù)運(yùn)營管理的支持力度。2014年2月19日，中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》和2014年3月31日中央文明辦印發(fā)的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見〉的任務(wù)分工》的通知，進(jìn)一步落實(shí)分工項(xiàng)目責(zé)任單位，推動(dòng)志愿服務(wù)活動(dòng)經(jīng)?；贫然?。通過上述制度建設(shè)，志愿服務(wù)組織在社區(qū)建設(shè)、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)、大型賽會(huì)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，開展志愿服務(wù)提供了有利條件，志愿服務(wù)對(duì)推進(jìn)精神文明建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、增進(jìn)民生福祉發(fā)揮日益重要作用。

2017年9月國務(wù)院公布的《志愿服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是我國第一部關(guān)于志愿服務(wù)的專門性法規(guī)，它填補(bǔ)了我國志愿服務(wù)領(lǐng)域在國家層面的立法空白?！稐l例》的內(nèi)容為志愿服務(wù)組織領(lǐng)導(dǎo)體制、志愿者招募注冊(cè)制度、志愿者培訓(xùn)管理制度、志愿服務(wù)評(píng)估制度、志愿服務(wù)記錄制度、志愿服務(wù)證明制度、志愿服務(wù)激勵(lì)保障制度，確定了基本原則和方向。《條例》突出了中國特色社會(huì)主義制度下志愿服務(wù)的“有組織性”，具體體現(xiàn)在對(duì)志愿組織性質(zhì)，主管（組織）單位，需要組織規(guī)劃內(nèi)容的界定?！稐l例》指出，志愿服務(wù)組織屬于開展志愿服務(wù)為宗旨的非營利性社會(huì)組織④，志愿者服務(wù)機(jī)制涉及到的主管部門有：由國家和地方精神文明建設(shè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作，對(duì)志愿服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查和經(jīng)驗(yàn)推廣;國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國志愿服務(wù)行政管理工作;工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等相關(guān)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體在各自的工作范圍內(nèi)做好相應(yīng)的志愿服務(wù)工作④?！稐l例》還明確了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以保障志愿服務(wù)具備充裕的資金，達(dá)到開展廣覆蓋、多層次、寬領(lǐng)域志愿服務(wù)的目的。此外，《條例》還明確了政府在發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)“引導(dǎo)志愿服務(wù)組織和志愿者及時(shí)有序開展志愿服務(wù)活動(dòng)”的要求④。這也是此次防控疫情過程中，志愿者參與防控疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)的法律依據(jù)。

黨的十九大后，中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，黨中央和人民政府更加重視新科技在包括非營利性社會(huì)組織在內(nèi)的各類社會(huì)組織中的運(yùn)用。2018年9月民政部印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)組織（社會(huì)工作、志愿服務(wù)）”行動(dòng)方案（2018—2020年）》中，提出以“互聯(lián)網(wǎng)+志愿服務(wù)”作為踐行“民政為民、民政愛民”的工作理念，增進(jìn)人民福祉的重要抓手，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化建設(shè)，加快社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)以及慈善募捐事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)⑧。2018年12月31日在民政部印發(fā)的《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》⑨中，在民政部新增了慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司。這標(biāo)志著包括志愿者服務(wù)組織在內(nèi)的社會(huì)組織正式以司、局的名稱納入行政管理體系，凸顯了新時(shí)代社會(huì)組織的重要地位和時(shí)代責(zé)任。

三、志愿者參與應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施

志愿服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是加強(qiáng)精神文明建設(shè)、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。志愿服務(wù)是中國特色體制的有機(jī)組成部分，具有鮮明的組織性，是在政府主導(dǎo)下發(fā)展壯大的。由于志愿服務(wù)及其組織機(jī)制在我國起步較晚，目前存在活動(dòng)不夠規(guī)范、權(quán)益保障不夠有力、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等問題。目前我國注冊(cè)志愿者已超1億人，依法登記的志愿服務(wù)組織已有1.2萬家⑩，但在地域分布上不平衡?？傮w來說，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為充分的區(qū)域，社會(huì)成員的自主意識(shí)、利益意識(shí)、民主意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)參與公共事務(wù)有較高的積極性，社會(huì)組織類型多、規(guī)模大，志愿服務(wù)組織培育發(fā)展地較好。但在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)則力量較為薄弱。公共應(yīng)急事件發(fā)生后，廣大農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急救援力量薄弱，這固然與信息傳遞的滯后性和不平衡有關(guān)，與普通村民對(duì)應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)不到位有關(guān)，但更與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織少、社會(huì)服務(wù)供給不足、村級(jí)可以調(diào)度的物質(zhì)和人力資源匱乏有關(guān)。

當(dāng)前，志愿者在參與應(yīng)急管理雖已經(jīng)有了《志愿服務(wù)條例》作為基本遵循，但公眾參與志愿服務(wù)的領(lǐng)域，程度，水平、機(jī)制還有較大的改進(jìn)空間。例如，針對(duì)志愿服務(wù)激勵(lì)的法定條款僅體現(xiàn)在《志愿服務(wù)條例》第三十三條做了具體規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況采取措施，鼓勵(lì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者給予優(yōu)待”④。這一規(guī)定對(duì)于弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神、提升志愿服務(wù)的社會(huì)認(rèn)同、吸引更多市民參與志愿服務(wù)固然具有指導(dǎo)意義，但此條款仍然體現(xiàn)了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)原則，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地予以細(xì)化。如何面對(duì)重大突發(fā)的公共事件，是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次大考，是對(duì)志愿隊(duì)伍服務(wù)理念、水平和能力的檢閱，同時(shí)是推動(dòng)完善志愿服務(wù)機(jī)制的契機(jī)。重大應(yīng)急性公共事件在人類進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、自媒體時(shí)代出現(xiàn)，更容易成為全球性事件，國家的抗疫舉措都會(huì)受到全體人民乃至世界各國的高度關(guān)注。對(duì)此，更應(yīng)發(fā)揮各方面力量，因勢(shì)利導(dǎo)、因時(shí)而為地弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神、尊重、善待志愿者，完善志愿者服務(wù)的各類機(jī)制，會(huì)對(duì)壯大志愿者隊(duì)伍、促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步，凝聚社會(huì)建設(shè)的正能量起到事半功倍的效果。適時(shí)完善志愿服務(wù)的各類機(jī)制可以起到良好的示范效應(yīng)，產(chǎn)生社會(huì)反響。完善志愿服務(wù)的機(jī)制包括以下四個(gè)方面內(nèi)容：

（一）健全激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)對(duì)防控一線殉職志愿者的身份認(rèn)定

盡管在應(yīng)急管理中，志愿服務(wù)者不計(jì)報(bào)酬、淡泊名利，自愿投身于社會(huì)性公益服務(wù)，但正視他們的勞動(dòng)價(jià)值和相應(yīng)的成本支出，給予必要、合理、適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅可以增強(qiáng)志愿群體的獲得感、幸福感，更能鼓舞和引領(lǐng)更多的人加入志愿服務(wù)隊(duì)伍，履行公民義務(wù)和社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)發(fā)展事業(yè)作力所能及的貢獻(xiàn)。鑒于醫(yī)務(wù)人員和志愿者的突出貢獻(xiàn)，中央政府相關(guān)部門在2020年2—3月間發(fā)布一系列通知加大對(duì)上述人員的褒獎(jiǎng)力度。主要有民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)的《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)社區(qū)公共應(yīng)急管理機(jī)制工作的通知》（民發(fā)〔2020〕13號(hào)）?，人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于因履行職責(zé)感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及其相關(guān)工作人員有關(guān)保障問題的通知》（人社部函[2020]11號(hào)）、中央應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于全面落實(shí)公共應(yīng)急管理機(jī)制一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施的通知》（國發(fā)明電[2020]8號(hào)）、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《關(guān)于妥善做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲人員烈士褒揚(yáng)工作的通知》（國衛(wèi)人函〔2020〕67號(hào)）等文件，明確了為基層工作者發(fā)放補(bǔ)助，認(rèn)定工傷、改善防護(hù)條件、減負(fù)減壓、表彰褒揚(yáng)、評(píng)定烈士等措施，產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)和激勵(lì)作用，但志愿服務(wù)者的榮譽(yù)身份在有的文件中尚未明確認(rèn)定。如《關(guān)于妥善做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲人員烈士褒揚(yáng)工作的通知》?提出：“在新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制工作中，直接接觸待排查病例或確診病例，承擔(dān)診斷、治療、護(hù)理、醫(yī)院感染防控、病例標(biāo)本采集、病原檢測(cè)以及執(zhí)行轉(zhuǎn)動(dòng)新冠肺炎患者任務(wù)等的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者因履行防控工作職責(zé)感染新冠肺炎以身殉職，或者其他犧牲人員，符合烈士評(píng)定（批準(zhǔn)）條件的，應(yīng)評(píng)定（批準(zhǔn)）為烈士”。將符合條件的因“疫”殉職醫(yī)護(hù)人員認(rèn)定為烈士，無疑契合公眾的期許。但除了一線醫(yī)務(wù)人員，在防疫一線上奮戰(zhàn)的志愿者是否屬于《通知》中提及的“防疫工作者”尚沒有明確的表述?？梢源_定的是，在重大公共應(yīng)急事件中，志愿者與一線公務(wù)人員都身居前線，冒著同樣的風(fēng)險(xiǎn)，有著同樣的擔(dān)當(dāng)。如果對(duì)那些因此而犧牲的一線志愿者明確烈士的身份，可以表達(dá)出對(duì)這一特殊群體付出的制度化認(rèn)可，也更能激發(fā)廣大志愿者的服務(wù)意識(shí)，讓更多人看到志愿服務(wù)的價(jià)值，讓志愿精神得到更好的培育。從另一方面講，明確志愿者可以評(píng)定為烈士，也符合2011年8月頒布、2019年8月修訂的《烈士褒揚(yáng)條例》?的精神。根據(jù)該條例的第八條第二款：公民犧牲符合“搶險(xiǎn)救災(zāi)或者其他為了搶救、保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、公民生命財(cái)產(chǎn)犧牲的”應(yīng)評(píng)定為烈士。該條例雖然沒專門點(diǎn)名“志愿者”，但“公民”本就為評(píng)定對(duì)象的包容性留足了空間。

（二）健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制，加快推進(jìn)志愿者“時(shí)間銀行”的服務(wù)兌換

志愿者“時(shí)間銀行”的服務(wù)兌換機(jī)制是指，將志愿者提供的服務(wù)，按一定的規(guī)則轉(zhuǎn)化為服務(wù)時(shí)間，計(jì)入到志愿者服務(wù)的“時(shí)間儲(chǔ)備銀行”。待志愿者本人需要他人提供服務(wù)時(shí)，可在“時(shí)間銀行”中兌換相應(yīng)時(shí)間的免費(fèi)服務(wù)。近幾年，在社區(qū)營造理念的推動(dòng)下，有些地區(qū)已經(jīng)率先實(shí)施了這一機(jī)制，對(duì)激勵(lì)區(qū)域志愿服務(wù)的成效機(jī)制，鼓勵(lì)民眾參與志愿服務(wù)取得良好的作用。推行“時(shí)間儲(chǔ)蓄銀行”的制度創(chuàng)新可以追溯到2006年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)

〔2006〕14號(hào)）中，提出要“指導(dǎo)建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，使志愿者本人需要幫助時(shí)，能及時(shí)得到志愿者組織和其他志愿者的服務(wù)。2013年12月民政部印發(fā)《中國社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013—2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號(hào)）?進(jìn)一步規(guī)定：“實(shí)施志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄建設(shè)工程，建立健全志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄與回饋制度，形成志愿服務(wù)互助循環(huán)發(fā)展機(jī)制。”但經(jīng)過多年推廣，這一機(jī)制僅限于部分省市的社區(qū)、街道、市級(jí)區(qū)得以推進(jìn)、個(gè)別市（南京市）得以實(shí)施，進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，受惠于信息科技的演進(jìn)與網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日新月異，在互聯(lián)網(wǎng)+和大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，在符合條件的地區(qū)進(jìn)一步健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制是可行的。因此，加快推行“政府主導(dǎo)、通存通兌、權(quán)威統(tǒng)一”的時(shí)間銀行運(yùn)行機(jī)制，建立數(shù)據(jù)共享、信息互通、服務(wù)相容，時(shí)間銀行信息管理平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)與全國及省、市、區(qū)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，有利于提高志愿服務(wù)項(xiàng)目的吸引力、志愿服務(wù)的組織凝聚力，最終形成志愿服務(wù)互助循環(huán)的動(dòng)力體系。

（三）加大志愿者培訓(xùn)力度，提高突發(fā)重大公共事件中志愿服務(wù)的水準(zhǔn)

志愿者需要在重大公共事件中進(jìn)行危機(jī)管理和公共治理的歷練。在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，志愿者的素質(zhì)能力、服務(wù)水平也有提升的空間。如在社區(qū)管理中，部分志愿者在履職過程中對(duì)民眾的不配合行為采取了過激的剛性管理方式，志愿者專業(yè)化防控知識(shí)的薄弱也影響了在實(shí)施對(duì)接服務(wù)過程中的有效性。志愿服務(wù)在突發(fā)重大公共事件表現(xiàn)出的應(yīng)對(duì)不足現(xiàn)象，與志愿者缺乏專業(yè)技能和知識(shí)儲(chǔ)備有關(guān)。對(duì)此，應(yīng)亡羊補(bǔ)牢，積極開展針對(duì)所有類型突發(fā)重大公共事件中志愿者的培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)突發(fā)重大公共事件中的通用知識(shí)、安全防護(hù)知識(shí)、專業(yè)知識(shí)進(jìn)行分類，著手相關(guān)教材的編撰工作，以簡(jiǎn)約的語言，典型的案例、簡(jiǎn)潔的圖表、數(shù)據(jù)展開，在推動(dòng)志愿者專項(xiàng)服務(wù)水平和能力的同時(shí)，促使志愿服務(wù)從活動(dòng)式、臨時(shí)性轉(zhuǎn)向長期化、專業(yè)化。此外，通過建立健全志愿者工作機(jī)制，通過考察、任用、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)志愿者的專業(yè)能力進(jìn)行評(píng)估，對(duì)其履職能力進(jìn)行考核，激勵(lì)也應(yīng)是題中之意。

（四）發(fā)揮黨建引領(lǐng)的常態(tài)化機(jī)制的作用

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位是中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征，黨建是社會(huì)組織健康發(fā)展的生命線。在社會(huì)組織中加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，有更為特殊意義。如前所述，志愿者、社工作為社會(huì)組織中的成員，專職的社工會(huì)將精力放在日程行政事務(wù)中的專業(yè)化事務(wù)的處理，日常的對(duì)接服務(wù)中偏向于以“學(xué)以致用”“利他利己并用”的原則提供服務(wù)。志愿者則是受到社會(huì)責(zé)任感的驅(qū)使來提供志愿服務(wù)的，他們通常擁有另一份正式的職業(yè)，也不計(jì)報(bào)酬。但志愿者們有回應(yīng)對(duì)社會(huì)服務(wù)的熱忱，對(duì)所提供的服務(wù)抱有理想主義和浪漫主義色彩，對(duì)所服務(wù)的組織的純潔性、戰(zhàn)斗力，影響力抱有較高的期望。發(fā)揮黨建常態(tài)化的引領(lǐng)機(jī)制更有利于保持純潔公益組織的純潔性及其發(fā)揮志愿者戰(zhàn)斗力和影響力。發(fā)揮常態(tài)化的黨建引領(lǐng)的作用包括以下方面：在黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督下，社區(qū)管理者必須切實(shí)履行組織使命，保障公益資金確實(shí)用于公共服務(wù);發(fā)揮公益組織的榜樣作用弘揚(yáng)公益組織的價(jià)值觀和使命;在組織建設(shè)中建立符合上級(jí)部門的囑托、公眾的期許，經(jīng)得起外部的監(jiān)督的組織機(jī)制等。做好常態(tài)化的黨建引領(lǐng)工作，繼續(xù)在社會(huì)組織章程中夯實(shí)黨的建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，采用切實(shí)有力措施吸引更多的黨員加入志愿者隊(duì)伍，貫徹符合條件組織內(nèi)部及時(shí)成立黨組的原則，有效保障新時(shí)代保障社會(huì)組織的純潔性、戰(zhàn)斗力，影響力，滿足志愿者的期許，發(fā)揮志愿者服務(wù)的積極性。

四、結(jié)語

重大應(yīng)急管理迫切性表明，世界是多元的，但更是一個(gè)“命運(yùn)共同體”。在重大公共性事件中，沒有誰是“觀眾”，所有人都身在其中。包括志愿者參與的重大公共性事件管理，必將大大增強(qiáng)民眾的“共同體意識(shí)”和“權(quán)力讓渡”意識(shí)，使民眾對(duì)國家、民族、集體的“歸屬意識(shí)”變得更為強(qiáng)烈。可以預(yù)見，在未來的基層社會(huì)治理中，志愿服務(wù)必將形成永不褪色的亮麗風(fēng)景線，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的道路中，伴隨著中國的百年奮斗目標(biāo)一起同行。

注 釋：

①譚德塞評(píng)價(jià)中國防疫措施：我一生中從未見過這樣的動(dòng)員，2020年2月17日，央視新聞客戶端。

②習(xí)近平《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，2020年2月25日，新華網(wǎng)。

③習(xí)近平給華中農(nóng)業(yè)大學(xué)“本禹志愿服務(wù)隊(duì)”回信，中央政府門戶網(wǎng)站，2013年12月5日。

④中華人民共和國國務(wù)院令第685號(hào)：《志愿服務(wù)條例》，2017年9月16日。

⑤在關(guān)于印發(fā)《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》的通知，二○○六年七月二十日，新華網(wǎng)。

⑥《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》發(fā)布，政府門戶網(wǎng)站，2011年11月8日。

⑦國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》2006年4月，央視國際，2006年5月25日。

⑧民政部印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)組織（社會(huì)工作、志愿服務(wù)）”行動(dòng)方案（2018-2020年），政府門戶網(wǎng)站，2018年9月18日。

⑨關(guān)于印發(fā)《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知，2019年1月17日，中共中央辦公廳。

⑩過億注冊(cè)志愿者推動(dòng)“志愿中國”加快建成，新華社，2019年2月9日。

?民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)社區(qū)公共應(yīng)急管理機(jī)制工作的通知》，2020年2月18日。

?國家衛(wèi)生健康委《關(guān)于做好新冠肺炎公共應(yīng)急管理機(jī)制犧牲醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者烈士褒揚(yáng)有關(guān)工作的通知》解讀，2020年2月19日，政府網(wǎng)。

?國務(wù)院關(guān)于修改《烈士褒揚(yáng)條例》的決定，中華人民共和國國務(wù)院令，第718號(hào)，2011年7月18日，中央政府門戶網(wǎng)站，2019年8月9日。

?《中國社會(huì)服務(wù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)指導(dǎo)綱要（2013-2020年）》（民發(fā)〔2013〕216號(hào)），2013年12月27日，政府網(wǎng)。

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作者簡(jiǎn)介：徐海燕（1971—），女，漢族，新疆烏魯木齊人，法學(xué)博士，中國社科院政治學(xué)研究所研究員，研究方向?yàn)楸容^政治。

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