黃躍釗,吳 建,張俊鑫,楊娜娜

（廣東省國土資源測繪院，廣州510500）

1 引言

林地是基礎性的自然資源，在維護國土生態(tài)安全中占據(jù)核心地位［1］。機構改革后，森林資源融入自然資源管理部門，成為自然資源重要的一部分。2020年1月，《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》 正式印發(fā)［2］（以下簡稱《總體方案》），要求盡快探索并建立以自然資源分類標準為核心的調查監(jiān)測標準體系。廣東省始終秉承“先行先試”的原則，積極開展自然資源調查監(jiān)測試點工作，以期建立具有廣東特色的自然資源分類標準體系。本文結合廣東實際，以自然資源重要組成部分——林地資源作為研究對象，在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有林地分類標準的基礎上，深入研究分析已有林地劃分標準存在的問題，對自然資源部門統(tǒng)一管控的林地標準重構提出優(yōu)化建議。

2 林地分類現(xiàn)狀

長期以來，受體制機制和林業(yè)資源屬性差異影響，我國在森林資源治理探索實踐中，建立了不同的林地分類標準［3］。目前，關于林地分類標準主要有2 個，一是《林業(yè)分類》［4］（LY/T 1812-2009）（以下簡稱《林地分類》），它是2009年由原國家林業(yè)局發(fā)布的，是林業(yè)調查規(guī)劃中應遵循的基礎標準，是目前最新的林地地類劃分林業(yè)行業(yè)標準，共劃分為8 個一級類和13 個二級類。二是原國土資源部修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》［5］（GB/T 21010-2017）（以下簡稱《土地利用現(xiàn)狀分類》），它是目前國土部門廣泛應用的林地分類參考標準，其中林地作為一級類，下劃分7 個二級類。對比兩個關于林地的分類標準，發(fā)現(xiàn)主要存在劃分范圍不同、劃定標準有差異、劃定指標不同等問題（見表1）。

表1 《林業(yè)分類》與《土地利用現(xiàn)狀分類》二級地類對比表

3 林地分類存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

3.1 存在的問題

機構改革后，林業(yè)資源深度融入自然資源大格局，現(xiàn)有的林地分類標準已不能滿足自然資源統(tǒng)一管理和生態(tài)文明建設的需求。結合廣東省林業(yè)資源現(xiàn)狀，筆者認為，現(xiàn)有的林地分類標準存在問題如下［6］：

3.1.1 服務主體不相同 從各林地分類標準服務的政府主體來看，《林地分類》的制定主要是林業(yè)部門為便于森林資產(chǎn)化管理、林權管理和森林生態(tài)效益補償制度的實施而進行的劃分。《土地利用現(xiàn)狀分類》是原國土部門從資源開發(fā)利用和土地權屬的角度對土地利用類型進行的劃分，比較強調農(nóng)用地（尤其是耕地的管控）和城鄉(xiāng)建設用地的管控，對其他農(nóng)用地和生態(tài)類用地的管控偏弱。

3.1.2 概念指標不一致 從概念內(nèi)涵來看，林業(yè)部門和國土部門對林地的概念和指標表達不盡相同［7］?！读值胤诸悺繁取锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》劃分更精細，其中最顯著的是灌木林地、疏林地、有林地。一是《林地分類》中有林地的概念包含樹種、連續(xù)面積、郁閉度、種植要求/胸徑等4個方面，而《土地利用現(xiàn)狀分類》中有林地的概念只包含郁閉度和樹種。二是《林地分類》與《土地利用現(xiàn)狀分類》對灌木林地的界定差異主要體現(xiàn)在覆蓋度方面，前者規(guī)定灌木林地覆蓋度≥30%，后者設置灌木林地覆蓋度≥40%。三是《林地分類》從樹種、連續(xù)面積、郁閉度等3 方面對疏林地做出了規(guī)定，但《土地利用分類》僅對郁閉度做出了規(guī)定。

3.1.3 缺乏有效銜接 各門類分類標準之間缺乏有效銜接，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是國土部門的分類標準只要灌木覆蓋度達到標準即可，對經(jīng)營目標沒有具體規(guī)定，而林業(yè)部門的經(jīng)營目標則明確強調以經(jīng)營灌木為防護用途或主要目的。二是從1994年的技術規(guī)程開始，國土部門關于最低灌木林地的覆蓋度標準是40%，而林業(yè)部門由40%降至30%。三是國土部門的分類標準對部分指標缺乏具體要求，而林業(yè)部門的分類標準越來越詳細和具體，明確灌木樹種包括直徑小于2 cm 的小雜竹、灌木型紅樹植物，以及矮化成灌木型的喬木樹種，并詳細規(guī)定了帶狀灌木林的行距、行數(shù)、缺損長度等指標。

3.2 重構標準面臨的挑戰(zhàn)

在制定自然資源分類標準時，涉及到國土、草地、林地、濕地等不同地類之間的銜接問題。林地與耕地、經(jīng)濟林地與種植園用地、灌木林地與草地、宜林地與其他土地之間分類標準的銜接問題［8］。廣東省林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和廣東省森林城市發(fā)展規(guī)劃確定的森林覆蓋率目標能否如期實現(xiàn)，如何對原來的標準進行修訂和調整，將是擺在我們面前的嚴峻挑戰(zhàn)。

4 基于廣東省自然資源調查監(jiān)測視角下的林地分類標準

4.1 分類原則

基于現(xiàn)行標準存在的問題，為積極應對在重構現(xiàn)有林地分類標準和完成森林覆蓋率規(guī)劃目標面臨的挑戰(zhàn)，本文提出以下分類原則：

4.1.1 遵循科學合理的原則 在制定我省林地劃分標準時，應遵循科學、合理的原則，拋開部門利益，綜合考慮土地的植被覆蓋特征、利用方式和經(jīng)營特點等屬性。

4.1.2 充分考慮標準的可行性 在當前新形勢下，統(tǒng)籌山水林田湖草的系統(tǒng)治理，需要制定統(tǒng)一的自然資源分類標注。為減少標準變動帶給管理部門的負面影響，要充分考慮標準的實際可行性。

4.1.3 做好標準的銜接工作 應綜合原來國土、林業(yè)、海洋等部門的現(xiàn)有分類標準，解決各類標準在地類劃分上存在的重復交叉問題，尤其要做好新舊標準間的銜接工作。

4.2 重構的林地分類標準

能否科學利用林地、做好林業(yè)調查規(guī)劃設計工作，林地分類標準影響甚大。為了使以上原則意見能夠落到實處，基于林業(yè)部門和國土部門現(xiàn)行的分類標準，在自然資源統(tǒng)一管控的體制機制下，本文針對當年廣東省自然資源調查監(jiān)測試點工作，提出重構的林地分類標準下分7 個二級類、17個三級類，具體如表2所示。

表2 基于自然資源的林地分類標準Tab.2 Forest land classification standards based on natural resources

（續(xù)表）

4.3 林地分類對照表

為保持自然資源部門和原林業(yè)部門的林地統(tǒng)計結果在一定程度上的一致，便于進行統(tǒng)計分析和規(guī)劃應用，建議建立《林地分類》和基于自然資源視角的林地分類標準之間的對照表，為實現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)的銜接提供橋梁（見表3）。

表3 林地分類對照表Tab.3 Forest land classification comparison table

（續(xù)表）

5 結論

本文在分析現(xiàn)有林地分類標準存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)基礎上，提出了面向廣東省自然資源調查監(jiān)測視角下系統(tǒng)全面的林地分類標準及其分類對照表，對正在開展的廣東省自然資源調查監(jiān)測試點工作具有一定的參考價值。下一步的工作將是對本文分類標準的深入驗證，以進一步提高其科學性、合理性和可行性。