□國卉男

2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，將“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”部署為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，并要求“加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”[1]。老年教育被納入實現(xiàn)教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)內(nèi)容后，在“十四五”期間應(yīng)當(dāng)從更高視角出發(fā)，秉承更明確的發(fā)展理念，培育更可持續(xù)的發(fā)展模式，彰顯出更廣泛的社會作用。而從目前老年教育的投入、發(fā)展規(guī)模等現(xiàn)狀來看，“一座難求”“只讀書不畢業(yè)”等供需失衡問題是我國老年教育事業(yè)未來所要關(guān)注的核心“短板”。從政策中可以很明顯地發(fā)現(xiàn)，對老年教育設(shè)計的關(guān)鍵是為老年人“賦權(quán)增能”，即要將接受教育視為老年人的基本權(quán)利，通過權(quán)利實現(xiàn)，促進老年人掌握新的技術(shù)、技能，融入現(xiàn)代社會以順利適應(yīng)生活角色轉(zhuǎn)變，從而最終提高生活質(zhì)量，為社會發(fā)展繼續(xù)助力[2]。

普惠，源自于《教育法》《老年人權(quán)益保障法》賦予老年人群受教育權(quán)的保障，并逐步成為中央及地方老年教育發(fā)展專項規(guī)劃的指導(dǎo)理念?！笆奈濉逼陂g，老年教育發(fā)展，應(yīng)當(dāng)廓清這一理念，并明確作為價值追求和政策目標(biāo)，為此構(gòu)建可行的戰(zhàn)略路徑，全面實現(xiàn)補償性發(fā)展向普惠性發(fā)展的徹底轉(zhuǎn)向，尤其應(yīng)以更為長遠的眼光，以普惠性、均衡性為主要目標(biāo)，全方位提升老年教育的供給能力。

一、普惠即以供需平衡保障老年人受教育權(quán)的實現(xiàn)

作為提升老年人生活品質(zhì)、促進老年人力資源開發(fā)的主要手段，老年教育在理論和實踐中都有著重要的意義，當(dāng)前存在的供需問題直接制約了老年教育的發(fā)展，而具有“托底”性質(zhì)、以供需平衡為基礎(chǔ)特征的普惠性老年教育成為未來發(fā)展的有效路徑。

（一）為保障老年人群受教育權(quán)實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)堅持老年教育普惠發(fā)展

受教育權(quán)是老年人的一項基本權(quán)利，除了在教育基本法中的相關(guān)規(guī)定外，2018年修正的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定：“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利。國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學(xué)?！?，這就意味著老年教育發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把“不將任何一個老年人排斥在老年教育體系之外”視為最根本的價值追求和最終的發(fā)展目標(biāo)。也就是說，普惠，是老年教育發(fā)展的必然訴求。

盡管在國家及地方政策中屢次提及促進老年教育發(fā)展，但無論是在國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃，還是在教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，老年教育皆處在非“核心地位”，非“首要政策目標(biāo)”。因此，當(dāng)其資源供給過于依賴政府財政投入時，未來能獲得的“增量”空間“可預(yù)見”的狹小。在這樣一種資源有限的前提下，面向2035 教育現(xiàn)代化高速發(fā)展的階段，老年教育一方面應(yīng)該承擔(dān)起提升老年人口質(zhì)量、提高老年人力資源利用率的責(zé)任，另一方面應(yīng)該以更為公平、開放的姿態(tài)面向更多老年人。而相對開放和靈活的普惠性老年教育，具備人群普及性、地點可及性、費用適需性、學(xué)習(xí)內(nèi)容普適性[2]等特征，成為當(dāng)前適切的老年教育發(fā)展方式。

這一理念在中央及地方老年教育發(fā)展專項規(guī)劃已有所體現(xiàn)，如《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，將“保障權(quán)益、機會均等”列為五項基本原則之一，要求“保障老年人受教育權(quán)利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會”“充分利用各種資源，統(tǒng)籌加強組織管理，實現(xiàn)資源共享和協(xié)調(diào)發(fā)展，提高老年教育的可及性，最大限度滿足各類老年群體學(xué)習(xí)需求”[3]。《上海市老年教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》則將之分別概括為“以人為本”“按需施教”兩個基本原則，前者強調(diào)“從老年人根本利益出發(fā)，遵循老年教育規(guī)律，努力讓不同年齡層次、不同文化程度、不同收入水平、不同健康狀況的老年人，享有教育的機會和權(quán)利”，后者則關(guān)注“加強對老年教育的教學(xué)理論研究和規(guī)律探索，增強老年教育的針對性、有效性和吸引力，提高老年教育質(zhì)量和水平，滿足老年人多元化、多層次的學(xué)習(xí)需求”[4]。老年教育公共政策的理念，與老年教育的普惠理念是較為一致的，都是通過圍繞老年人學(xué)習(xí)需求，構(gòu)建、布局豐富的教育資源，讓老年人便捷獲取、積極參與，達到普及老年教育、實現(xiàn)老年人受教育權(quán)的最終目標(biāo)。

作為社會發(fā)展的重要一環(huán)，老年教育對整個經(jīng)濟社會發(fā)展有著非常重要的意義，堅持老年教育普惠發(fā)展，是必要且可行的，其關(guān)鍵在于保護老年人的受教育權(quán)，將老年教育發(fā)展成能夠為任何一個老年個體提供可以自由、自主實現(xiàn)的“教育機會”，確保任何一個老年人的學(xué)習(xí)需求、學(xué)習(xí)動機被充分激活時，能夠便捷獲取、高效地接受教育。

（二）老年教育普惠發(fā)展的關(guān)鍵在于供需平衡

從社會價值上來說，老年教育最基本的作用在于保障老年人受教育權(quán)的實現(xiàn)，因此蘊含泛在、可及概念的普惠性老年教育成為一種相對適切的方式。老年教育普惠具有兩方面基本要素：一方面，老年教育應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動各方力量、均衡布局，讓老年人被濃厚的教育氛圍所包圍，有充分的機會接觸、了解老年教育，以促使老年人群能夠主動產(chǎn)生參與老年教育的意愿；另一方面，老年教育應(yīng)當(dāng)充分發(fā)展、豐富多元，從而降低老年人參與學(xué)習(xí)的難度，滿足老年人群多元的學(xué)習(xí)需求，以盡可能地實現(xiàn)老年人的學(xué)習(xí)意愿。如果將之映射到實踐中，那么前者對應(yīng)更多的是老年教育體系的供給側(cè)，后者則更多地對應(yīng)于老年教育體系的需求側(cè)，而老年教育普惠發(fā)展，就是要實現(xiàn)老年教育供給側(cè)、需求側(cè)的動態(tài)平衡，這即是老年教育普惠發(fā)展的供需均衡。

在供給側(cè)，普惠性老年教育彰顯的是老年教育泛在、可及，即參與老年教育的機會，對于老年人是公平的：泛在是指老年教育體系的規(guī)模、增長，與老齡化的程度、趨勢要趨于一致，在體量上是匹配的，參與機會不存在“排他性競爭”，即參與老年教育，對任何一個老年人而言都是一個寬松的“選擇權(quán)”；可及是指老年教育資源分布是均衡的，不僅與老年人群在分布空間上趨于一致，而且要與老年人群群體特征如經(jīng)濟能力、行動能力等共振，參與機會不存在“歧視性限制”，即參與老年教育，不區(qū)分老年人戶籍類型、性別、年齡、職業(yè)、收入等。在供給側(cè)實現(xiàn)老年教育普惠，基礎(chǔ)在于確保老年教育資源供給的豐富，重點在于確保老年教育分布的均衡，關(guān)鍵在于確保老年教育資源獲取的便捷。

在需求側(cè)，普惠性老年教育彰顯的是老年教育適需可持續(xù)，參與老年教育的老年人，都能持續(xù)實現(xiàn)個人學(xué)習(xí)需求，實現(xiàn)終身發(fā)展：適需是指不考慮學(xué)習(xí)目的的素養(yǎng)提升、休閑娛樂、健身保健等，老年人應(yīng)當(dāng)都能較自由地實現(xiàn)內(nèi)在學(xué)習(xí)需求；可持續(xù)是指老年教育是具有可持續(xù)性的，能夠讓老年人不斷進行自我提升與發(fā)展。在需求側(cè)實現(xiàn)老年教育普惠，立足點在于老年教育發(fā)展以“老年人”為本，突破點在于能夠讓老年人個別化學(xué)習(xí)需求皆得以實現(xiàn)，著力點在于老年教育服務(wù)與老年人特點的深度契合。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，供需兩側(cè)均會不同程度地發(fā)生變化，因此追求老年教育普惠發(fā)展，要通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實現(xiàn)供需動態(tài)均衡。需要深入挖掘老年人的需求，從而發(fā)揮需求側(cè)“導(dǎo)向器”的功能，引導(dǎo)供給側(cè)實現(xiàn)變革，以實現(xiàn)人群普及和地點可及；供給側(cè)要發(fā)揮“穩(wěn)定器”的功能，為需求側(cè)提供豐富的選擇性，以實現(xiàn)費用適需，內(nèi)容普適?？傊?，實現(xiàn)老年教育普惠發(fā)展，需要供需方面相互調(diào)試，減少供需不平衡的情況，從而保障老年人受教育權(quán)，提升老年人生活品質(zhì)，為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化服務(wù)。

二、供給側(cè)：教育資源“天花板”的存在與打破

供給側(cè)視域下，普惠性老年教育側(cè)重的泛在可及，在實踐中可以用老年人老年教育參與率為主要指標(biāo)進行衡量。既有數(shù)據(jù)表明，老年教育供給存在“天花板”，而打破“天花板”的力量，不能單純依賴政府財政投入拉動，更關(guān)鍵的在于動員社會力量廣泛參與。

（一）當(dāng)前老年教育供給形式較為固定

《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，要求擴大老年教育供給的形式和內(nèi)容，“鼓勵社會力量參與”“積極探索體驗式學(xué)習(xí)、遠程學(xué)習(xí)、在線學(xué)習(xí)等模式，引導(dǎo)開展讀書、講座、參觀、展演、游學(xué)、志愿服務(wù)等多種形式的老年教育”。然而，我國目前的老年教育供給體系的主體依然是老年學(xué)校，遠程學(xué)習(xí)、團隊學(xué)習(xí)、體驗學(xué)習(xí)等多種學(xué)習(xí)形式雖然取得了一定的突破，但是由于發(fā)展實踐尚短且經(jīng)驗不足，供給規(guī)模十分有限（見表1）。也就是說，當(dāng)前老年教育供給，對“興校辦學(xué)”有較嚴重的依賴。

表1 部分地區(qū)老年教育體系中各教育形式的數(shù)量統(tǒng)計①

（二）形式局限造成供給面臨“天花板”

毋庸置疑，單一的老年教育服務(wù)形式，無法滿足老年教育普惠發(fā)展在“泛在可及”供給側(cè)所提倡的“老年人能夠根據(jù)自己特點靈活選擇教育服務(wù)”的宗旨。

1.老年教育總量不足，存在增長滯后的趨勢。我國老年教育供給主體是各類老年學(xué)校，老年學(xué)校入學(xué)率基本上代表了我國老年人參與老年教育的比率（見圖1）。數(shù)據(jù)表明，目前我國老年人參與老年學(xué)校學(xué)習(xí)的比率，已經(jīng)由2004年的1.7%攀升至了2017年的3.6%左右。

圖1 老年人口數(shù)量、老年教育規(guī)模的變化趨勢（2004—2017年）

2004—2017年間，我國老年教育規(guī)模的增長速度不穩(wěn)定，并且滯后于老年人口增長的速率。如前圖所示，2004—2017年間，老年教育僅在兩個階段實現(xiàn)比較明顯的快速增長，即在2004—2008年間、2012—2013年間，老年人參與率明顯提高，而且其他時間段的增長則幾乎停滯，甚至在2015—2017年間的入學(xué)率由3.62%下降至3.53%。雖然老年教育的規(guī)模總量翻了一番，但是相較于我國政策對于老年教育的要求，以及老年人群期望參與老年教育的比率，這一發(fā)展規(guī)模嚴重不足。以老年學(xué)校在老年教育體系所占的地位而言，僅有的辦學(xué)規(guī)模并不足以支撐政策目標(biāo)的實現(xiàn)?！凹舻恫睢钡膽B(tài)勢充分說明，老年教育發(fā)展是滯后的，其提供的老年教育服務(wù)規(guī)模與老年人口參與學(xué)習(xí)需求規(guī)模間的差距正越來越大（見圖2）。

圖2 老年人口增長速度、老年教育規(guī)模增長速度變化趨勢（2004—2017年）

中國老年大學(xué)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年我國有老年大學(xué)（學(xué)校）7.6 萬所，在校生近900 萬人，只能滿足3.5%的老年人的就讀需求。在老年教育缺口已經(jīng)存在，且在老齡人口在自然增長的同時，大城市也不斷吸納外來老齡人口，以上海為例，2013—2018年，60 歲及以上來滬人口增加了23.84萬人，增幅為55.6%。其中，65—69 歲年齡組增加10.56 萬人，在老齡人口各年齡組中增幅最大②。在老年人群規(guī)模日益龐大、教育需求日益旺盛的背景下，發(fā)展規(guī)模不足，是我國老年教育發(fā)展面臨的最直接、最迫切的根本性矛盾。

2.供給的潛在惠及范圍過于集中，供給出現(xiàn)區(qū)域不均衡。所有老年人擁有相同的受教育權(quán)利，盡管供給總量不足，老年教育也應(yīng)盡可能為每一個有學(xué)習(xí)愿望的老年個體提供參與機會。大多老年人普遍具有學(xué)習(xí)的愿望和動機，但是部分人群由于自身生理、心理條件，以及家庭、社會環(huán)境帶來的約束，導(dǎo)致他們的學(xué)習(xí)動機受到多方面制約。因此，老年群體中活動能力較強，較徹底擺脫社會事務(wù)、家庭事務(wù)的“中老年人”中，擁有一定經(jīng)濟收入，具有一定知識儲備的群體，成為老年教育教學(xué)服務(wù)的普遍對象，即各類老年學(xué)校中的“熟面孔”“老面孔”。而對于那些處于“弱勢”地位的相關(guān)群體，如高齡老人、低收入者、行動不便者等，老年教育覆蓋相對不足，即沒有為這部分弱勢人群提供足夠的教育服務(wù)支撐，這在老年教育供給方面存在較大的缺口。

并且從對老年教育供給體系的地域分布的分析結(jié)果來看，老年教育的供給存在區(qū)域間的嚴重不均衡問題（見圖3左）。通過對2017年各地區(qū)60 周歲以上老年人口老年教育的參與率核算，結(jié)果顯示各地區(qū)老年教育覆蓋率超全國平均水平的，僅華東區(qū)、西南兩個地區(qū)，最高值和最低值差距超過4 個百分點，而華東地區(qū)老年教育的覆蓋率幾乎是東北地區(qū)的5 倍（見圖3右）。

圖3 2017年全國各地區(qū)老年教育辦學(xué)數(shù)據(jù)比較

3.供給形式相對單一，過于依賴政府財政，潛力有限。隨著全國老年教育“十三五”規(guī)劃的全面實施，全國各形式老年教育都呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，老年教育辦學(xué)形式日漸多樣，除老年學(xué)校教育之外，老年教育自主學(xué)習(xí)模式日益凸顯，遠程學(xué)習(xí)、團隊學(xué)習(xí)、體驗學(xué)習(xí)等多種學(xué)習(xí)形式并存，通過網(wǎng)絡(luò)、微信等組建了新型學(xué)習(xí)組織，老年教育形式和效益都取得了一定的突破，這些教育形式為老年學(xué)習(xí)者提供了便捷優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)支持服務(wù)，一定程度上緩解了老年學(xué)習(xí)需求的供給不足。

但是從類型上來說，由于發(fā)展時間尚短且經(jīng)驗不足，我國老年教育供給體系的主體依然是老年學(xué)校，老年教育機構(gòu)仍然是我國各地老年教育的主力，其次為養(yǎng)老機構(gòu)所開發(fā)的養(yǎng)教結(jié)合項目或送教項目，新型老年教育形式的發(fā)展規(guī)模尚較薄弱（見圖4），其中在很多地區(qū)甚至尚未出現(xiàn)。由此造成了基層老年教育資源的匱乏，這意味著我國當(dāng)前的老年教育仍然過度依賴老年學(xué)校提供的傳統(tǒng)課堂教學(xué)、遠程教學(xué)等學(xué)習(xí)服務(wù)。在這種單一供給形式下，基層老年教育的發(fā)展情況不容樂觀，相較于大規(guī)模、大體量的老年教育機構(gòu)，基層老年教育機構(gòu)能夠獲得政府財政投入更為有限，更容易出現(xiàn)下滑、萎縮的現(xiàn)象。

圖4 部分地區(qū)老年教育體系中各教育形式的數(shù)量統(tǒng)計

在大力倡導(dǎo)社會多方參與下，政府辦學(xué)仍然是老年學(xué)校供給形式中的主體。在各省市地方老年教育規(guī)劃、老年教育實施和推進方案、老年教育工作要點等相關(guān)文件中，積極發(fā)展老年教育，積極吸引社會力量參與，都有充分的體現(xiàn)。根據(jù)已有的部分省市數(shù)據(jù)，這一政策目標(biāo)已經(jīng)取得了一定的成效，并形成了一些可行、可推廣的模式（見圖5）。但是，從具體數(shù)據(jù)來看，政府辦學(xué)體量和規(guī)模遠遠超越其他力量辦學(xué)規(guī)模的數(shù)百倍，由政府主辦的老年學(xué)校占全部老年教育機構(gòu)的91.47%，社會力量辦校占比3.97%，系統(tǒng)、行業(yè)辦學(xué)占比3.68%，各類學(xué)校如高等教育機構(gòu)辦學(xué)僅占比0.88%，社會資源潛力沒有得到有效發(fā)揮，也造成了一定資源的重復(fù)建設(shè)和浪費。

圖5 部分地區(qū)老年學(xué)校辦學(xué)主體的分類統(tǒng)計

（三）經(jīng)濟發(fā)展并非老年教育普惠發(fā)展的唯一條件

在各地區(qū)老年教育參與率上，經(jīng)濟發(fā)展與老年教育參與率之間沒有明顯的相關(guān)性，說明經(jīng)濟發(fā)展并非老年教育普惠發(fā)展的唯一條件。從數(shù)據(jù)上來看，如果僅從東部、西部在老年教育發(fā)展上有明顯差距的表面現(xiàn)象看，東部沿海地區(qū)，老年大學(xué)數(shù)量多，質(zhì)量高，入學(xué)率也就高，這似乎應(yīng)當(dāng)意味著經(jīng)濟處于較發(fā)達的地區(qū)，老年教育的入學(xué)率就越高，老年教育發(fā)展水平就越領(lǐng)先。但是，經(jīng)濟發(fā)展程度與老年教育發(fā)展程度不一致情況經(jīng)常出現(xiàn)（見圖6、圖7）。經(jīng)濟發(fā)展速度快的區(qū)域并不一定能帶來老年教育的充分發(fā)展，而通過靈活多樣的發(fā)展舉措，一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)也能辦好老年教育。

圖6 2017年各省市老年教育參與率和GDP 收入的相關(guān)性分析

圖7 2017年各省市老年教育參與率和GDP 收入排序

總之，在供給側(cè)，老年教育將長期面臨著供給不足的制約與束縛，“一座難求”將是老年教育普惠發(fā)展需要解決的首要任務(wù)，而且任務(wù)異常復(fù)雜艱巨：老年教育發(fā)展領(lǐng)先的地區(qū)，要繼續(xù)擴大老年教育規(guī)模，重點是擺脫對政府辦學(xué)的依賴，深耕資源多元供給，吸納更多力量參與辦學(xué)；而老年教育發(fā)展落后的地區(qū)，不能困于落后的經(jīng)濟條件，必須發(fā)揮主觀能動性，快速趕上。在這一過程中，國家不能過于依賴統(tǒng)一的剛性政策，要積極鼓勵并支持政府因地制宜解決實際問題。

三、需求側(cè)：找準(zhǔn)突破，保障老年人接受教育的“獲得感”

需求側(cè)視域下，當(dāng)前我國老齡人口數(shù)量巨大，且增速較快，對老年教育的需求量大，滿意度問卷測評表明，老年人的教育選擇自主性非常強，其學(xué)習(xí)動機直接由老年教育服務(wù)適需程度所決定。

（一）我國老齡化進程加快，老年人口比重高

我國是世界上人口老齡化速度最快的國家之一。發(fā)達國家長時期、分階段出現(xiàn)的老齡問題將在我國壓縮到短期內(nèi)同步呈現(xiàn)、集中爆發(fā)。人口老齡化將給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，已經(jīng)成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題[6]。根據(jù)國家統(tǒng)計資料顯示，2019年我國65 歲以上人口數(shù)量為1.76 億人，占總?cè)丝?4 億的12.57%，而2010年這一比例僅為8.87%，10年間增長了3.7%（見圖8）。在人口基數(shù)巨大的情況下，我國60 歲以上人口的增長比率每年都以超過0.6%的速度增長。預(yù)計到2025年，我國老年人口將達到3 億，至21世紀(jì)中葉，老年人口更將達到超過4 億的峰值③。與此同時，隨著生活質(zhì)量的提升，高齡老年人的比重也不斷增高，龐大的老齡人口群體，在提升老年教育需求的同時，也對老年教育所承擔(dān)的社會責(zé)任提出了更為多元和高位的要求，不斷增加的老年人口給老年教育供給提出了巨大挑戰(zhàn)，并且這種挑戰(zhàn)會隨著社會的發(fā)展不斷提升。

圖8 2010—2019年我國65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎刈兓?/p>

（二）老年人學(xué)習(xí)意愿強，老年教育覆蓋面偏低

目前，我國參加各級各類老年教育的老年人人數(shù)達5432 萬人，但從全國60 歲及以上的老年人口數(shù)量看，老年人入學(xué)率僅超過3.3%；以上海為例，2013—2018年，60 歲及以上來滬人口增加了23.84萬人，增幅為55.6%，2018年參加各級各類老年教育機構(gòu)“學(xué)校教育”學(xué)習(xí)的60 周歲及以上學(xué)員總數(shù)60.47 萬人，占上海市老年人總數(shù)483.6 萬人的13%，大量老年人沒有機會接受老年教育。而已經(jīng)接受老年教育的學(xué)生中，也存在著覆蓋面嚴重不足的問題，本研究針對上海、北京和山東收集的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前參與老年教育的群體中，剛達退休年齡的老年人占大多數(shù)，高齡老年人的覆蓋面較低。并且絕大部分學(xué)員有一定收入，能夠承擔(dān)一定的老年教育支出（見圖9）。

圖9 北京、上海和山東三地老年教育學(xué)員調(diào)查數(shù)據(jù)④

與此同時，有學(xué)習(xí)欲望的老年人在整體老年人的比重較高，一項針對天津老年人的調(diào)查顯示，參與調(diào)查的老年人中有學(xué)習(xí)需求的人數(shù)為51.4%。除疾病和家務(wù)離不開或沒有學(xué)習(xí)需求的外，一般的老年人都有學(xué)習(xí)需求，當(dāng)前各類學(xué)校只能滿足7.8%的老年人學(xué)習(xí)需求[7]，說明當(dāng)前老年教育存在很大的供給缺口，要跟上老齡化步伐，我國老年教育每年至少要保持8%的增長規(guī)模。

（三）老年人學(xué)習(xí)需求多元，老年教育資源有限

需求側(cè)視域下，普惠性老年教育側(cè)重適需與可持續(xù)，在評價中可以用老年人對老年教育滿意程度來進行衡量。當(dāng)前老年人的學(xué)習(xí)需求也日益多元化，選擇自主性非常強，其學(xué)習(xí)動機直接由老年教育服務(wù)適需程度所決定，影響因素多元豐富。從已有的研究中也可以發(fā)現(xiàn)老年人的學(xué)習(xí)需求受到多種因素的影響，不僅滿足于老年教育機構(gòu)開設(shè)的課程，對于傳統(tǒng)的老年教育課程需求不變的前提下，老年人對諸如衛(wèi)生保健、現(xiàn)代科技、心理健康等內(nèi)容也有極強的學(xué)習(xí)需求，從老年學(xué)員對各方面滿意情況的均值來看，整體滿意度較好，同時存在著一些明顯弱項，可以將之歸為兩類：一是希望學(xué)習(xí)參與方式更加便捷；二是期望學(xué)習(xí)內(nèi)容更加優(yōu)質(zhì)（見圖10）[3]。

而且，對高端老年教育資源的需要也不在少數(shù)，優(yōu)質(zhì)的師資也成為老年人追捧的對象。由此導(dǎo)致老年教育領(lǐng)域中“一座難求”“只讀書不畢業(yè)”等問題成為普遍現(xiàn)象，即使在老年教育資源比較充分的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，老年人凌晨三四點鐘排隊報名、“搖號”報名的現(xiàn)象也十分常見，很多老年教育機構(gòu)實際報名人數(shù)遠遠超出預(yù)計人數(shù)。而老年教育資源相對匱乏的地區(qū)，老年教育的供需矛盾則更為嚴重。

（四）老年人學(xué)習(xí)需求大，供需不匹配問題嚴重

當(dāng)前我國老年人教育需求處于中等偏上水平，并且不同性別、不同學(xué)歷和不同居住類型的老年教育內(nèi)容需求有所差異[8]。盡管人們的整體知識和學(xué)歷水平不斷提升，在優(yōu)質(zhì)教育資源相對有限的情況下，當(dāng)前老年教育更多提供的是大眾性、基礎(chǔ)性的服務(wù)。因此對于部分有較高要求的老年人來說，常常出現(xiàn)難以滿足學(xué)習(xí)需求的情況，這就導(dǎo)致老年教育機構(gòu)的服務(wù)供給類型與老年人的學(xué)習(xí)需求類型出現(xiàn)不匹配的問題[9]。但隨著社會的不斷進步，老年人文化水平和層次的不斷提高，對于老年教育的需求也不再停留在基礎(chǔ)層次，對老年教育服務(wù)品質(zhì)的要求也在不斷提升。不僅要求老年教育資源“量”的提升，也對“質(zhì)”提出了更高的要求。目前老年教育的投入、規(guī)模等發(fā)展現(xiàn)狀，對于龐大的具有教育需求的老年群體而言是杯水車薪?！耙蛔y求”，是我國老年教育事業(yè)未來所要解決的核心問題，即老年教育在由個人選擇跨越成為社會需要的公共政策的背景下，仍然難以突破長期以來只能“為少數(shù)人服務(wù)”的束縛。

四、面向2035，老年教育普惠發(fā)展的核心策略

老年教育將長期面臨著供給不足的制約與束縛，普惠發(fā)展的任務(wù)異常復(fù)雜且艱巨。面向教育現(xiàn)代化的發(fā)展需要，在老年教育能夠獲得有限教育財政投入的情況下，需要從供給層面探索擴大老年教育總量規(guī)模的途徑和方法，為老年人提供更加多元、適需的受教育機會。

（一）完善制度設(shè)計，將供給側(cè)改革與需求側(cè)精準(zhǔn)對接，堅持“公平性發(fā)展”

首先從完善已有的政策法規(guī)出發(fā)，改變當(dāng)前老年教育政策法規(guī)的薄弱情況，加強老年教育在終身教育條例中的重要地位，從制度層面保障老年人受教育的權(quán)利。在加強老年教育法制建設(shè)的基礎(chǔ)上，深度考慮老年教育的需求，以及在需求的層次和內(nèi)容上明顯的升級趨勢；而從供給側(cè)來看，既存在同類型教育供給過剩，也存在著弱勢人群與高品質(zhì)的教育服務(wù)有效供給的不足[10]。因此需要把握老年人的多元需求，以需求為導(dǎo)向改變供給模式。老年人受收入、資歷、健康、愛好等內(nèi)因的制約以及地域、生活環(huán)境等外因的影響，個體間存在較大差異[11]。需要深入挖掘我國老年人口的教育需求，深耕理論研究，真正了解老年人所需所想，從而提供最為適切的老年教育內(nèi)容。而在實踐中，必須強調(diào)支持并努力實現(xiàn)所有老年人的學(xué)習(xí)愿望與學(xué)習(xí)需求，充分考慮學(xué)習(xí)的維度與層次，構(gòu)建系統(tǒng)豐富的現(xiàn)代老年教育服務(wù)體系。從內(nèi)容和服務(wù)層次上盡量惠及全部老年人群體，保障老年教育公平與普惠發(fā)展。

（二）將老年教育納入公共服務(wù)，推動政府扮演更多角色，進行“托底式發(fā)展”

我國宏觀政策已經(jīng)將發(fā)展老年教育納入政府社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但僅靠政府的財政支持，已經(jīng)被證明是不可持續(xù)、不夠充分的，無法填補老年人學(xué)習(xí)需求與老年教育服務(wù)不足之間的空缺。但是，政府的作用仍是不可忽視的，必須進一步鞏固和放大，其中關(guān)鍵就是讓政府發(fā)揮更多的職責(zé)，扮演更多角色。從頂層設(shè)計方面，要從政府層面真正做到簡政放權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，從制度本身提高老年教育事業(yè)服務(wù)能力，精準(zhǔn)對接需求側(cè)，讓更多老年人能夠享受到適需、優(yōu)質(zhì)、普惠、包容性強的老年教育。簡言之，政府未來應(yīng)當(dāng)加強對老年教育的宏觀規(guī)劃，厘清職責(zé)體系，從老年人的實際需求出發(fā)，逐步將老年教育納入地方性公共教育或公共服務(wù)保障范疇的服務(wù)清單。針對當(dāng)前資源不足的問題，為老年教育提供更多經(jīng)費和場地支持，構(gòu)建起老年教育體系的基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以此作為“底線”保障，推動實現(xiàn)廣泛性老年人學(xué)習(xí)需求的滿足。與此同時，應(yīng)關(guān)注“底層群體”，老年人群中的弱勢群體包括高齡老年人、低收入者、行動不便老年人等，為其提供如送教上門或遠程教育等支持服務(wù)，加強針對外來老年人口的教育，開展社區(qū)定點幫教等活動，幫助其融入輸入地。

（三）挖掘老齡人口的潛在人力資源，變“壓力”為“紅利”，實現(xiàn)老年教育“增值性發(fā)展”

面對當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)，人口壽命不斷延長，出生率逐漸走低，應(yīng)重視老年教育在老年人力資源開發(fā)方面的功能，合理規(guī)劃對“初老”老年人的職業(yè)培訓(xùn)，對有意參加社會建設(shè)的老年人提供合適的教育。在理念上，倡導(dǎo)老有所為，將學(xué)有所成和學(xué)有經(jīng)驗的學(xué)員轉(zhuǎn)化培育為老年教育的講師、助教、管理員及志愿者，服務(wù)老年教育活動的開展、參與社區(qū)志愿服務(wù)；同時，在老年教育中合理規(guī)劃對“初老”老年人的職業(yè)培訓(xùn)，與時俱進地開發(fā)與豐富老年教育課程，對有意參加社會建設(shè)的老年人提供合適的教育，幫助其二次社會化，服務(wù)于地方社會經(jīng)濟發(fā)展。退休前從事專業(yè)技能崗位的老年人不在少數(shù)，應(yīng)根據(jù)這部分老年人的特點，以與時俱進的態(tài)度開發(fā)老年教育課程，鼓勵有特長、有能力的老年人積極投身老年教育事業(yè)。根據(jù)老年人的實際需要，為老年人提供適需的老年教育，開發(fā)相關(guān)教育資源。

（四）促進公共教育資源向老年教育開放，鼓勵各方力量更深入地參與老年教育，落實“開源性發(fā)展”

從實際來看，社會中蘊含的豐富的行業(yè)資源、文化資源、精神資源等都能夠提供教育服務(wù)，通過適當(dāng)?shù)脑O(shè)計，尤其是學(xué)習(xí)形式的創(chuàng)新，老年群體便能從中獲得必須要的教育服務(wù)。更為重要的是，整合這些資源，一直是政府創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市、構(gòu)建終身教育體系的重點，在這項工作中應(yīng)當(dāng)明確老年教育的地位，促進各方面資源的相互開放，促進全社會的資源共享。需要通過機制體制的變革，充分發(fā)揮市場作用，搭建好平臺吸引更多力量參與，通過社會合力發(fā)展好老年教育事業(yè)。在具體措施上，針對老年教育發(fā)展領(lǐng)先的地區(qū)，要繼續(xù)擴大老年教育規(guī)模，重點是擺脫對政府辦學(xué)的依賴，深耕基層資源供給，吸納更多社會力量參與辦學(xué)；對于老年教育發(fā)展落后的地區(qū)，引導(dǎo)扶持其發(fā)揮主觀能動性，積極尋求發(fā)展路徑，盤活老年教育存量，通過興校辦學(xué)、建立社會體驗基地等各種方式，整合資源；開放博物館、社區(qū)活動中心等公共服務(wù)設(shè)施，吸納教育培訓(xùn)機構(gòu)力量，根據(jù)實際情況分時段開放普通中小學(xué)操場和圖書館等區(qū)域，不斷為老年人開辟靈活便捷的學(xué)習(xí)途徑，集聚豐富多樣的教育資源；重點拓展職業(yè)院校、業(yè)余大學(xué)、普通高校等資源，設(shè)置專項資金支持，在不影響正常教學(xué)的情況下，提供靈活多樣的老年教育內(nèi)容和形式。

（五）推進養(yǎng)老服務(wù)體系與老年教育體系相互融合，讓更多老年人獲得參與教育服務(wù)的途徑與機會，實施“開放性發(fā)展”

由于我國正邁進深度老齡化階段，無論是國家政策還是地方政策層面都非常重視養(yǎng)老體系建設(shè)，因此考慮到將來老年人生活和學(xué)習(xí)的需求，應(yīng)注重養(yǎng)老服務(wù)體系與老年教育的結(jié)合。首先大力推動原有老年大學(xué)和老年教育機構(gòu)的體制機制轉(zhuǎn)型，提高向社會的開放度，面向社會辦學(xué)，向各類養(yǎng)老場所和社區(qū)配送老年教育課程、講座等學(xué)習(xí)服務(wù)，推進養(yǎng)教一體化。其次，在社區(qū)老年人日間照料中心、托老所等各類社區(qū)居家養(yǎng)老場所內(nèi)，在老年養(yǎng)護院、城市社會福利院、農(nóng)村敬老院等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，設(shè)立學(xué)習(xí)場所，配備教學(xué)設(shè)施設(shè)備，提供教育服務(wù)，構(gòu)建基礎(chǔ)環(huán)境。多方面共同作用，形成合力，支持并努力實現(xiàn)所有老年人的學(xué)習(xí)愿望與學(xué)習(xí)需求，構(gòu)建系統(tǒng)豐富的教育服務(wù)。

（六）加強老年教育支持體系建設(shè)，重點提高服務(wù)便捷性，提倡“滾雪球性發(fā)展”

由于當(dāng)前老年教育資源有限，但需求巨大，需要將老年教育置于社區(qū)教育、終身教育乃至公共服務(wù)建設(shè)的重要位置，從供給層面探索老年教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、平臺化建設(shè)，從而提高老年教育資源獲取的便捷性。首先，集聚優(yōu)質(zhì)服務(wù)所必需的課程、科研等資源，進行規(guī)?；I(yè)化建設(shè)，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)推進共享，以相對低的成本實現(xiàn)老年教育在基層的不斷延伸與覆蓋；其次，培養(yǎng)老年教育師資，將建設(shè)高職、高專以及大學(xué)相關(guān)師資培養(yǎng)專業(yè)的建設(shè)納入日程，完善老年教育師資在職培訓(xùn)系統(tǒng)，選拔并培養(yǎng)專業(yè)的老年教育師資隊伍；與此同時，加強老年教育機構(gòu)與街道職能部門、社區(qū)單位的合作，共同開展區(qū)域特色的老年教育活動，針對性地向轄區(qū)內(nèi)老年人進行宣傳，從而更充分地引導(dǎo)或激發(fā)老年人參與學(xué)習(xí)的意愿，不斷向每個老年人可“在家門口享有高質(zhì)量教育”的目標(biāo)進行不懈努力。

當(dāng)前我國老齡人口增速不斷提升、數(shù)額巨大，而老年教育無論從總量還是增量上，發(fā)展的速度遠遠比不上老齡人口的增速，制約了老年人受教育權(quán)的實現(xiàn)，也不利于學(xué)習(xí)型社會的構(gòu)建，因此面向教育現(xiàn)代化2035，促進老年教育供需平衡的普惠發(fā)展意義重大。與此同時，當(dāng)前我國已經(jīng)出現(xiàn)了勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的問題，老年教育普惠肩負著雙重的任務(wù)，需要切實以供給側(cè)改革為手段，以老年教育為媒介，促進老年人“二次社會化”，實現(xiàn)老年人力資源的轉(zhuǎn)化，從而全面提升老年人的生活品質(zhì)，進而為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化教育強國奠定基礎(chǔ)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于“2018 中國老年教育綠皮書調(diào)研”課題組，如無特殊標(biāo)明，全文同，部分數(shù)據(jù)進行模糊化處理。

②數(shù)據(jù)來源于上海人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

③數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局，其中2010年數(shù)據(jù)為當(dāng)年人口普查數(shù)據(jù)推算數(shù)；其余年份數(shù)據(jù)為年度人口抽樣調(diào)查推算數(shù)據(jù)。

④數(shù)據(jù)為本課題組自行收集的調(diào)研數(shù)據(jù)，于北京、上海和山東三地收集老年學(xué)校抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，問卷已通過信效度檢驗，結(jié)果較為可靠。