吳笛

摘 要 目前，各級國土空間劃分工作正在有條不紊的推進，不同地區(qū)國土空間劃分方法也有所不同。本文通過比較不同國土空間劃分方法，探尋不同方法下國土空間劃分的異同。3種國土空間劃分方法包括：基于資源環(huán)境分析的空間劃分法，通過開展資源環(huán)境的限制性評價、適宜性評價、空間分析，對空間功能合理性進行評價并進行空間劃分;基于“雙評價”工作的空間劃分法，通過對資源環(huán)境要素單項評價、集成評價，進而開展國土空間開發(fā)適宜性評價并進行空間劃分;基于三條紅線優(yōu)化的空間劃分法，按照先后確定生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田，確定國土空間劃分。

關(guān)鍵詞 國土空間規(guī)劃 空間劃分 方法比較

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0745（2021）01-0057-03

1 前言

國土空間規(guī)劃是融合了不同部門不同標準的多種規(guī)劃，然而不同規(guī)劃的編制標準不統(tǒng)一、層次結(jié)構(gòu)分散，所以科學(xué)合理地進行國土空間劃分，才能夠為國土空間規(guī)劃方案的編制提供參考。[1]

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，賦予新組建的自然資源部“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的重要職責。土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃均為空間規(guī)劃，此類規(guī)劃均涉及空間布局，但由于不同規(guī)劃機構(gòu)編制標準不同，編制目的存在差異，從而導(dǎo)致不同規(guī)劃之間矛盾愈發(fā)顯著，地區(qū)發(fā)展受限。[2]

建立科學(xué)合理的國土空間劃分體系，使其能夠覆蓋所有功能區(qū)則是現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃中最重要的任務(wù)之一。本文通過梳理部分試點地區(qū)的國土空間劃分方法，以期為后續(xù)各地開展的國土空間規(guī)劃方案編制提供借鑒。

2 試點地區(qū)的國土空間劃分方法

由于試點地區(qū)開展國土空間劃分工作的時間不一致，主導(dǎo)部門也不同，因此在國土空間規(guī)劃工作中的理念和方法上存在一定差異，結(jié)合當前各試點地區(qū)的國土空間劃分工作，初步總結(jié)了基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優(yōu)化（三條紅線指生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）三類國土空間劃分方法。

2.1 基于資源環(huán)境分析的空間劃分

基于研究區(qū)地理位置、地形地貌、氣候水文、植被土壤、社會經(jīng)濟以及土地利用等條件，識別區(qū)域國土開發(fā)及與其密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境因素和生態(tài)環(huán)境問題。通過對資源稟賦與本底特征進行分析，逐次進行資源環(huán)境限制性、適宜性、空間協(xié)調(diào)性等分析評價。即在限制性評價的基礎(chǔ)上，國土空間劃分結(jié)合各評價單元的生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)開發(fā)等單項適宜性評價結(jié)果，按照優(yōu)先保障生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，采用空間疊加分析等方法開展國土空間綜合適宜性評價，形成生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等空間初步劃分結(jié)果，并結(jié)合相關(guān)規(guī)劃進一步協(xié)調(diào)功能布局，通過復(fù)合功能網(wǎng)格評價確定評價單元主導(dǎo)功能。[3]

首先，對資源環(huán)境進行限制性評價。在客觀認識區(qū)域自然條件的基礎(chǔ)上，篩選對區(qū)域國土空間開發(fā)具有限制性的指標，構(gòu)建資源環(huán)境限制性評價體系。根據(jù)各指標因子對國土開發(fā)的限制性程度，劃分為強限制性，如基本農(nóng)田保護區(qū)、自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等;和較強限制性，如地形、地質(zhì)災(zāi)害等。首先評價各個因子對國土空間利用的限制性，然后將單因素評價結(jié)果進行疊加分析，評價國土開發(fā)受到的多因素綜合限制影響。

其次，對資源環(huán)境進行適宜性評價?；谫Y源環(huán)境限制性評價結(jié)果，綜合考慮區(qū)域國土開發(fā)自然適宜性和社會經(jīng)濟發(fā)展適宜性，構(gòu)建資源環(huán)境適宜性評價體系，計算區(qū)域資源環(huán)境適宜性分值。自然適宜性可以借助限制性評價的指標體系，從適宜性的角度給予各個因子分值，其中強限制性因子采用“一票否決”制，即為不適宜;較強限制性因子根據(jù)多因子累加獲取其綜合自然適宜性。社會經(jīng)濟適宜性則從區(qū)域建設(shè)開發(fā)的角度，綜合考慮人口、交通、區(qū)位等因子對建設(shè)開發(fā)的促進作用。綜合自然適宜性和社會經(jīng)濟適宜性兩方面，最終獲得可用于指導(dǎo)區(qū)域國土開發(fā)的區(qū)域資源環(huán)境承載力空間格局。

最后，對空間功能合理性進行評價。以適宜性評價為評價基礎(chǔ)，綜合劃分功能空間，確定某一評價區(qū)域的主要的空間功能，以其科學(xué)、合理、適宜的空間功能為主要參考因素，為制定區(qū)域開發(fā)利用保護策略提供基礎(chǔ)支撐。

2.2 基于“雙評價”工作的空間劃分

2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話中指出，要在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，盡快完成“三線”劃定，并對國土空間規(guī)劃的開發(fā)保護格局進行合理規(guī)劃，建立健全的國土空間管控機制。通過“雙評價”科學(xué)認知國土空間格局分異的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律，對國土空間功能區(qū)域進行劃分，已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵基礎(chǔ)性工作?！半p評價”包括資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價。前者用于綜合評價特定發(fā)展過程中的自然資源供給和生態(tài)環(huán)境狀況，并以此確定生態(tài)和農(nóng)業(yè)活動所能承受的最大規(guī)模等級;而后者則是在保障生態(tài)和國土安全的前提下，綜合評價城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度（圖1）。

首先，逐一評價資源環(huán)境要素。為了完成生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三個不同層次的空間劃分（圖2），針對不同地區(qū)構(gòu)建評價指標體系，需要對影響空間劃分的環(huán)境類、資源類、生態(tài)類和災(zāi)害類單項資源環(huán)境要素進行評價，主要包括土地資源、水資源、水環(huán)境、水資源、土壤環(huán)境、生態(tài)敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害等。

其次，綜合評價環(huán)境承載力。在完成單項資源環(huán)境要素后，分別對于生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的人類活動，完成生態(tài)保護重要性等級、農(nóng)業(yè)承載力和城鎮(zhèn)承載力等綜合評價，并對生態(tài)保護重要性、農(nóng)業(yè)承載力和城鎮(zhèn)承載力進行分級，由底至高分為五個等級，由此表征自然本底支撐人類生活生產(chǎn)活動能力。

最后，綜合評價國土空間開發(fā)的適宜性?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載力結(jié)果和城鎮(zhèn)建設(shè)承載力結(jié)果，以此初步確定農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，再結(jié)合功能性評價最終完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜性分區(qū)。

2.3 基于三條紅線優(yōu)化的空間劃分

三條控制線劃定是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是三區(qū)空間科學(xué)劃定的基礎(chǔ)。大部分地區(qū)三條紅線都存在交叉重疊的現(xiàn)象，面向2035年國土空間規(guī)劃，應(yīng)當對三條紅線提出進一步的優(yōu)化方案，并以此為基礎(chǔ)進行空間劃定。[4]

第一，初步優(yōu)化生態(tài)保護紅線。依據(jù)《自然生態(tài)空間劃定與用途管制技術(shù)規(guī)程》、《生態(tài)保護紅線劃定指南》中確定的劃定原則與方法，堅持紅線面積有增加、生態(tài)功能有提高、格局整體穩(wěn)定，對生態(tài)保護紅線進行局部調(diào)整。[5]

第二，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)狀保留城鎮(zhèn)建設(shè)用地和規(guī)劃落地的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，沿路、河流、山體、綠化帶等具有明顯隔離作用的標志物或村界，劃定城鎮(zhèn)擴展邊界范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定須避讓生態(tài)保護紅線和各類保護地范圍，應(yīng)避讓優(yōu)質(zhì)耕地、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的人文景觀類禁止開發(fā)區(qū)域、河道型飲用水源保護區(qū)二級區(qū)可劃入城鎮(zhèn)空間，作為獨立單元執(zhí)行復(fù)合管理。[6]

第三，初步劃定永久基本農(nóng)田。在調(diào)整生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過程中，逐步完成永久基本農(nóng)田的劃定，永久基本農(nóng)田調(diào)整遵循面積不減少、質(zhì)量不下降的原則，合理劃定永久保護紅線，以此成果作為劃定的初步范圍。

基于前期工作，初步確定“三線”空間。對初步劃定的自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的各地類進行融合處理，形成初步的空間單元。綜合地形地貌、資源分布特點，設(shè)定一定面積初始閾值，對自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間單元進行歸并?？臻g單元的歸并不跨越三條紅線，以及各類保護地、空間規(guī)劃確定的分區(qū)邊界等管理邊界。重要物種棲息地等具有特殊保護價值的區(qū)域，面積小于閾值的可作為獨立自然生態(tài)空間單元。

第四，確定三區(qū)三線劃定。根據(jù)永久基本農(nóng)田保護紅線最終劃定成果，對生態(tài)保護紅線初步成果、自然生態(tài)空間初步成果和農(nóng)業(yè)空間初步成果進行相應(yīng)完善，確保三條紅線不交叉，三類空間不重疊。

3 結(jié)語

本文主要梳理了基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優(yōu)化三類國土空間劃分方法。在國家統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)指南尚未正式發(fā)布之際，不同試點地區(qū)的國土空間劃分方法既有相似之處，又存在一定差異，其適用性依據(jù)地方基礎(chǔ)成果完備程度和規(guī)劃編制理念而不同，最終哪種方法更具有科學(xué)性和普適性，還需要結(jié)合地方實際進行深入研究和實踐檢驗。

參考文獻：

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[3] 孫雪東.國土空間規(guī)劃的使命：塑造以人為本高品質(zhì)的國土空間[J].資源導(dǎo)刊，2019（03）：22-24.

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[5] 蘇海龍.市縣國土空間規(guī)劃編制工作探討[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2019（02）：112-114.

[6] 邱宇飛，孔令蘇.基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系探析[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2020（10）：260，263.

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