董怡揚(yáng) 付于新

摘 要：憲法是我國(guó)的根本大法，任何法律法規(guī)的制定和實(shí)施都應(yīng)依據(jù)憲法，因此構(gòu)建完善的合憲性審查制度的需求與日俱增。為了使該制度能夠真正應(yīng)用到實(shí)踐中，規(guī)定具體明確的程序尤為重要。而合憲性審查這一制度與公法和公權(quán)力密不可分。首先，具體闡述合憲性審查的現(xiàn)狀;其次，針對(duì)現(xiàn)存關(guān)于合憲性審查的內(nèi)容，從提請(qǐng)程序、受理與審議程序和查后處理程序三方面分析現(xiàn)有問(wèn)題;最后，在如何完善合憲性審查程序方面，從事前審查、事后審查及程序法三方面提出建議。

關(guān)鍵詞：合憲性審查制度;合憲性審查程序;《中華人民共和國(guó)立法法》

中圖分類號(hào)：D921 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）15-0156-03

一、我國(guó)合憲性審查制度的現(xiàn)狀

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善，立法過(guò)程中更加注重法律的質(zhì)量。在法律法規(guī)的應(yīng)用與實(shí)踐中，以憲法為準(zhǔn)繩衡量法律法規(guī)的合憲性審查，對(duì)于提高法律法規(guī)等規(guī)范性文件的質(zhì)量有著重要的作用。

在黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)中，提及憲法時(shí)備案審查制度被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。十八屆三中全會(huì)決定中提出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度?！边@三者屬于明確的合憲性審查對(duì)象。十八屆四中全會(huì)決定中指出：“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法糾正和撤銷違憲違法的規(guī)范性文件?！贝藳Q定再一次規(guī)范了合憲性審查的對(duì)象范圍，合憲性審查逐漸受到國(guó)家機(jī)關(guān)的重視。

2015年《中華人民共和國(guó)立法法》的修改，強(qiáng)調(diào)了合憲性審查中主動(dòng)審查的重要性，對(duì)合憲性審查程序進(jìn)行了完善，并以強(qiáng)制性規(guī)定要求國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民建議進(jìn)行反饋。這使合憲性審查制度擁有了更加規(guī)范的操作程序，在一定程度上能夠保證合憲性審查制度在實(shí)踐中發(fā)揮作用。

2017年底全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)已經(jīng)建成。2017年12月首份備案審查工作報(bào)告公布，明確了審查的種類，并對(duì)審查工作進(jìn)行了介紹。由此，合憲性審查的部分內(nèi)容得到了公開(kāi)，但其透明度仍然不足，合憲性審查工作仍未全部公開(kāi)。

2018年第五次修改憲法意見(jiàn)建議征求活動(dòng)中，相關(guān)法律學(xué)者提出了憲法監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，隨后《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出了設(shè)立憲法和法律委員會(huì)。2018年3月，全國(guó)人大法律委員會(huì)正式更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)。同年6月，《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》規(guī)定了全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施，開(kāi)展憲法解釋，推進(jìn)合憲性審查，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，配合憲法宣傳等職責(zé)。將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，不是簡(jiǎn)單的名稱變更，而是以專門的法律機(jī)構(gòu)來(lái)保障憲法實(shí)施。

至此，合憲性審查制度得到了一定的完善，其在制度、實(shí)施機(jī)關(guān)等方面有了更加具體和可操作的規(guī)定，使其更易在實(shí)踐中進(jìn)行，將合憲性審查的效能更大化，進(jìn)一步保障了憲法的實(shí)施和憲法權(quán)威。

二、合憲性審查的問(wèn)題分析

目前，我國(guó)合憲性審查的程序并不完善，存在諸多問(wèn)題，本文將從以下三個(gè)方面進(jìn)行具體說(shuō)明。

（一）提請(qǐng)程序

從我國(guó)合憲性審查的現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)由誰(shuí)進(jìn)行提請(qǐng)以及用什么樣的方式進(jìn)行提請(qǐng)并沒(méi)有具體的規(guī)定。第一，我國(guó)合憲性審查的提請(qǐng)主體過(guò)于寬泛。我國(guó)合憲性審查的啟動(dòng)方式有三種，包括主動(dòng)審查、經(jīng)要求審查和經(jīng)建議審查。因此，我國(guó)合憲性審查制度的提請(qǐng)主體包括：全國(guó)人大專門委員會(huì)，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省行政區(qū)的人大常委會(huì)和除此以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)組織以及公民。從目前的提請(qǐng)主體范圍來(lái)看，可以提出合憲性審查的主體門檻較低，范圍過(guò)于寬泛，可能會(huì)導(dǎo)致建議過(guò)多但實(shí)際能進(jìn)行審查的案件寥寥無(wú)幾，這無(wú)疑加重了審查機(jī)關(guān)的工作壓力，真正需要進(jìn)行合憲性審查的法律法規(guī)卻遭到了積壓。不對(duì)提請(qǐng)主體進(jìn)行合理的限制，并不代表充分吸取了公民的建議，反而會(huì)造成合憲性審查停滯的困境。第二，對(duì)提請(qǐng)程序以什么樣的方式進(jìn)行并沒(méi)有細(xì)節(jié)上的規(guī)定。比如，對(duì)通過(guò)什么樣的途徑提交建議書(shū)和要求書(shū)、書(shū)面的要求書(shū)和建議書(shū)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些內(nèi)容等問(wèn)題都沒(méi)有具體的規(guī)定。第三，目前公民是否能通過(guò)合憲性審查機(jī)制維護(hù)自己的基本權(quán)利存疑。公民作為合憲性審查機(jī)制的提請(qǐng)主體之一，大部分不具有專業(yè)的法律素養(yǎng)，一方面其建議可能存在錯(cuò)誤，增加了合憲性審查的工作量;另一方面，即使公民提出了真正的法律違憲問(wèn)題，為了維護(hù)法秩序，國(guó)家機(jī)關(guān)定會(huì)權(quán)衡公民個(gè)人基本權(quán)利與其他多數(shù)人的權(quán)利是否沖突對(duì)立。目前，合憲性審查中如何平衡二者關(guān)系仍存在疑問(wèn)。

（二）受理與審議程序

我國(guó)《立法法》第96條、第97條、第99條和第100條中僅對(duì)合憲性審查的受理范圍和審議權(quán)限進(jìn)行了寬泛的規(guī)定，對(duì)于以何種方式受理、如何進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審議和未及時(shí)受理的救濟(jì)程序并無(wú)提及。受理和審議程序在合憲性審查制度中具有舉足輕重的地位。沒(méi)有一個(gè)清晰完善的程序能夠使國(guó)家機(jī)關(guān)依照明確的步驟行使合憲性審查權(quán)，那么即使我們將合憲性審查制度內(nèi)容規(guī)定的極其具體，也是形同虛設(shè)。程序就如同制度的執(zhí)行公式，必須明確具體，如果僅僅是形式上的概況規(guī)定，那么就不能真正指導(dǎo)該制度的實(shí)施，僅是徒有虛名。此外，合憲性審查的處理過(guò)程是不公開(kāi)的，無(wú)論是何種啟動(dòng)方式，審查都在內(nèi)部進(jìn)行，處理方式多為機(jī)關(guān)內(nèi)部的溝通調(diào)解，公民無(wú)法了解具體的審查過(guò)程，且對(duì)于企業(yè)和公民的建議審查的沒(méi)有反饋。審查工作的不公開(kāi)，導(dǎo)致公民群眾難以真正了解合憲性審查制度，無(wú)法認(rèn)清其在法律實(shí)踐中的效用，進(jìn)而使合憲性審查得不到應(yīng)有的重視，審查工作難以繼續(xù)進(jìn)行，法律法規(guī)等規(guī)范性文件和國(guó)家工作人員履職違憲難以被發(fā)覺(jué)，最終造成憲法權(quán)威受到侵害。針對(duì)現(xiàn)狀，設(shè)立一個(gè)與合憲性審查特點(diǎn)相符合的受理與審議程序迫在眉睫。

（三）查后處理程序

我國(guó)《立法法》中對(duì)于如何處理違反憲法的法律法規(guī)和其制定主體沒(méi)有任何的規(guī)定，亦沒(méi)有對(duì)其侵害對(duì)象規(guī)定任何救濟(jì)手段。合憲性審查的處理過(guò)程不公開(kāi)，對(duì)于處理結(jié)果也沒(méi)有進(jìn)行公示和宣告。這不利于塑造合憲性審查制度的權(quán)威性，會(huì)使得其公民信任度下降，民眾不再認(rèn)為可以通過(guò)該制度保障其基本權(quán)利。在實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)于已被確定違憲的法律和公職人員的行為應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任形式，對(duì)各種違憲狀況應(yīng)依法裁決。而目前，我國(guó)并沒(méi)有可依據(jù)的具體法律，導(dǎo)致違憲情形無(wú)法受到應(yīng)有的處罰，長(zhǎng)此以往，會(huì)造成憲法權(quán)威性的降低。

三、合憲性審查程序的完善建議

（一）事前審查

我們可以將合憲性審查分為主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種方式，其中主動(dòng)審查即事前審查，是在法律法規(guī)頒布之前，由專門機(jī)關(guān)審查其是否合憲，并在發(fā)現(xiàn)違憲問(wèn)題時(shí)，及時(shí)糾正修改，以免在法律頒布后，出現(xiàn)侵害公民基本權(quán)利的問(wèn)題，影響法律的權(quán)威性。目前，我國(guó)現(xiàn)有的事前審查程序并不完善，據(jù)此，我們將結(jié)合功能適當(dāng)原則提出以下三點(diǎn)建議。

首先，應(yīng)合憲性審查職權(quán)的需要，2018年3月全國(guó)人民下設(shè)專門委員會(huì)——憲法和法律委員會(huì)，專門行使合憲性審查這一職權(quán)。“工欲善其事，必先利其器。”為了更好地行使這一職權(quán)，憲法和法律委員會(huì)的組成人員就尤為重要。為了合憲性審查工作的卓效進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)引入更多知名的憲法專業(yè)學(xué)者，從而優(yōu)化其人員結(jié)構(gòu)。其次，應(yīng)結(jié)合法律頒布前的審查，調(diào)整完善憲法和法律委員會(huì)的審查內(nèi)容。在事前審查中，應(yīng)增加對(duì)法律草案的審查，以防微杜漸。最后，應(yīng)結(jié)合事前審查的需要，調(diào)整完善憲法和法律委員會(huì)的職權(quán)功能。憲法和法律委員會(huì)的工作職責(zé)中包括開(kāi)展憲法解釋。憲法解釋是維護(hù)憲法權(quán)威，保證憲法安定的重要方式。我們認(rèn)為憲法和法律委員會(huì)在憲法解釋方面擁有不可替代的作用，其內(nèi)部組成人員具有專業(yè)素養(yǎng)，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以保障憲法解釋的專業(yè)性。對(duì)于憲法和法律委員會(huì)作出的憲法解釋，可能存在多樣性，我們認(rèn)為應(yīng)設(shè)置專門機(jī)關(guān)，例如全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行最終裁決，保障其唯一性。目前，在憲法解釋方面，對(duì)于憲法解釋的方法、途徑和效力尚沒(méi)有明確的規(guī)定，可能導(dǎo)致憲法解釋不能在合憲性審查過(guò)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而影響合憲性審查的效力。因此，為了增強(qiáng)合憲審查工作的正確性和高效率，應(yīng)當(dāng)完善憲法解釋的效力和使用途徑，為合憲審查工作提供更多的參照依據(jù)，精簡(jiǎn)合憲審查工作。

（二）事后審查

事后審查，是對(duì)已頒布的或已實(shí)施的法律進(jìn)行合憲性方面的審查。目前，我國(guó)已有的事后審查程序的規(guī)定也只是零星半點(diǎn)。而憲法和法律委員會(huì)的事前審查是對(duì)法律草案進(jìn)行審查，僅是停留在理論層面的抽象性審查，所以即使法律條文在理論層面的審查是合憲的，也有可能在實(shí)際適用過(guò)程中出現(xiàn)違憲情況。為了解決這一情況，使這一程序體系化，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立憲法法院，進(jìn)行憲法訴訟，即一種特殊的事后具體審查方式，能夠使公民在憲法權(quán)利受到侵害時(shí)及時(shí)有效地得到救濟(jì)，使憲法不再被束之高閣。

（三）設(shè)定程序法

法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，一部憲法程序法的規(guī)定可以對(duì)法律進(jìn)行監(jiān)督，能夠極有效力地保障合憲審查程序的實(shí)施。

1.從提請(qǐng)主體方面進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在法律中規(guī)范提請(qǐng)主體及其建議的范圍。從目前來(lái)看，我國(guó)合憲性審查的提請(qǐng)主體過(guò)于寬泛，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位以及公民都可以作為合憲性審查的審查主體，但這在一定程度上削弱了大家的責(zé)任感，導(dǎo)致最終大家對(duì)于啟動(dòng)合憲性審查的積極性不高。本文認(rèn)為，需要提高提請(qǐng)主體的門檻，增強(qiáng)提請(qǐng)主體的主位感，篩選其所提出的建議，使真正需要合憲性審查的法律法規(guī)得到重視。

2.從審查對(duì)象進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定合憲性審查的對(duì)象。為了能最大限度地進(jìn)行合憲性審查工作，我們可以在法律中將審查對(duì)象以審查程序的方式進(jìn)行區(qū)分，將審查對(duì)象按照具體情況分進(jìn)事前審和事后審的不同程序中。如將事前審查程序的審查對(duì)象規(guī)定為法律草案以及未生效、未頒布的法律法規(guī)及規(guī)范，將事后審查的審查對(duì)象規(guī)定為已頒布實(shí)施的法律法規(guī)及規(guī)范。

3.從審查程序進(jìn)行規(guī)定。明確具體的審查程序在合憲性審查制度中十分重要。首先，在憲法程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)于審查的具體程序著重規(guī)定。如在事后審查程序中，明確要求提請(qǐng)主體向憲法法院提出合憲性審查的意見(jiàn)后，憲法法院應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)或合適的期限內(nèi)做出是否違憲的裁決;若因時(shí)效問(wèn)題，導(dǎo)致利害相關(guān)人的權(quán)利受到損害，應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法法院進(jìn)行追責(zé)，并對(duì)受到損害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。涉及憲法訴訟的相關(guān)法律在審查過(guò)程中不得再進(jìn)行適用。其次，為了提高公眾對(duì)合憲審查的信任度，提高參與感，應(yīng)改善在現(xiàn)有的合憲性審查中以不公開(kāi)審查為主的局面。

4.對(duì)處理方式進(jìn)行規(guī)定。以審查對(duì)象區(qū)分處理方式：其一，針對(duì)法律法規(guī)及規(guī)章若在審查中發(fā)現(xiàn)其確定存在違憲內(nèi)容，在事前審中，應(yīng)當(dāng)立即告知其制定機(jī)關(guān)，責(zé)令該機(jī)關(guān)對(duì)違憲內(nèi)容進(jìn)行修改;在事后審中，應(yīng)當(dāng)立即公開(kāi)告知國(guó)家機(jī)關(guān)和公民該部法律因何內(nèi)容違憲，并停止使用。其二，對(duì)于國(guó)家公職人員的違憲行為，首先應(yīng)及時(shí)對(duì)其違憲行為造成的損害進(jìn)行控制，以防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大;其次，應(yīng)明確規(guī)定對(duì)受侵害對(duì)象的救濟(jì)程序，以及對(duì)做出違憲行為的公職人員的處罰程序。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)憲法對(duì)我國(guó)法治事業(yè)起到重要促進(jìn)作用，但長(zhǎng)期以來(lái)，憲法本身的效力沒(méi)有被實(shí)際運(yùn)用起來(lái)。合憲性審查作為憲法實(shí)施的重要方式，為中國(guó)的憲法實(shí)施提供了新的思路。憲法和法律委員會(huì)的出現(xiàn)，無(wú)疑促進(jìn)了合憲性審查制度的發(fā)展。但這一專門機(jī)關(guān)的出現(xiàn)只是一個(gè)基礎(chǔ)，完善相關(guān)程序同樣是大勢(shì)所趨，因此，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)合憲性審查制度。

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收稿日期：2020-09-07

基金項(xiàng)目：東北林業(yè)大學(xué)2020年大學(xué)生科研訓(xùn)練項(xiàng)目“合憲性審查問(wèn)題研究”（KY202034）;黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“合憲性解釋問(wèn)題研究”（18FXB009）

作者簡(jiǎn)介：董怡揚(yáng)（2000-），女，北京人，學(xué)生，從事政法研究;付于新（2000-），女，遼寧大連人，學(xué)生，從事政法研究。