羅利丹 王崟屾

提 要：構(gòu)建“法治指數(shù)”指標體系作為健全法治浙江建設(shè)的推進機制被寫入《法治浙江建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，對浙江法治評估提出了新的要求和目標?！胺ㄖ握憬笖?shù)”指標體系的構(gòu)建應(yīng)以習(xí)近平法治思想作為理論基礎(chǔ)，結(jié)合中央精神與浙江實際；構(gòu)建指標體系群組，增強指數(shù)建構(gòu)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；發(fā)揮內(nèi)部評估、第三方評估（專家評估）和公眾評估不同優(yōu)勢，合理安排評估主體和方法；兼顧指標體系邏輯性、集成性與操作便捷性、數(shù)據(jù)化，切實減輕基層負擔；注重被評估主體之間的可比較性，最大可能降低區(qū)域差異帶來的結(jié)果偏差?！胺ㄖ握憬笖?shù)”的運行應(yīng)專班運作，并建立實施信息發(fā)布機制、評估人員回避制度和結(jié)果告知申辯機制等程序裝置，改善“法治浙江指數(shù)”指標體系運行的制度化和規(guī)范化。加強對“法治浙江指數(shù)”的“再評估”和“法治浙江指數(shù)”公共數(shù)據(jù)的開放和利用，提升“法治浙江指數(shù)”的效用。

法治浙江建設(shè)十五周年之際，浙江省委按照構(gòu)建與數(shù)字時代相適應(yīng)的現(xiàn)代法治體系的要求，印發(fā)《法治浙江建設(shè)規(guī)劃（2020 — 2025 年）》，明確了“十四五”時期法治浙江建設(shè)的目標、思路、舉措、抓手、載體，力爭到2025 年確立法治浙江建設(shè)在全國的領(lǐng)跑態(tài)勢，到2035 年率先建成法治浙江、法治政府、法治社會。其中，構(gòu)建“法治指數(shù)”指標體系作為健全法治浙江建設(shè)的推進機制被寫入規(guī)劃。①參見中共浙江省委全面依法治省委員會辦公室：《新時代浙江建設(shè)法治中國示范區(qū)的綱領(lǐng)性文件——〈法治浙江建設(shè)規(guī)劃（2021-2025 年）〉解讀》，《今日浙江》，2020 年第24 期。筆者結(jié)合前期研究和浙江實踐，就如何構(gòu)建和運行“法治浙江指數(shù)”提幾點想法和建議。

一、“法治浙江指數(shù)”的提出背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅持立足全局觀法治、著眼整體謀法治、胸懷天下論法治，從歷史和現(xiàn)實相貫通、國際和國內(nèi)相關(guān)聯(lián)、理論和實際相結(jié)合上深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，形成了習(xí)近平法治思想。①王晨：《堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，譜寫新時代全面依法治國新篇章》，《求是》，2021 年第3 期。2020 年11 月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確提出“十一個堅持”。這次會議明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國工作中的指導(dǎo)地位。會后，中央相繼出臺《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025 年）》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020 —2025 年）》，要求各地各部門結(jié)合實際制定實施方案，抓好貫徹落實。

在新的發(fā)展階段，法治建設(shè)既需要法治理論引領(lǐng)，也需要法治評估推動。黨的十八屆三中全會開創(chuàng)性地作出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標體系和考核標準”的部署，將法治建設(shè)指標體系正式納入全面深化改革和“法治中國”建設(shè)的總目標；黨的十八屆四中全會提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系”的要求，作為全面推進依法治國的重要任務(wù)，我國法治評估從理論開始向制度設(shè)計乃至實施邁進。②參見張文顯：《量化法治：從理論設(shè)計向制度實施邁進》，《檢察日報》2019 年12 月28 日。

2020 年，習(xí)近平總書記賦予浙江“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”新目標新定位。省委十四屆八次全會提出了忠實踐行“八八戰(zhàn)略”、奮力打造“重要窗口”、爭創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化先行省的目標要求。省委全面依法治省委員會第三次會議審議并原則通過了《法治浙江建設(shè)規(guī)劃（2021—2025 年）》，對2021 年及今后一個時期的法治浙江建設(shè)進行謀劃部署，提出了“法治建設(shè)關(guān)鍵指標在全國領(lǐng)跑”等具體目標。法治浙江建設(shè)的評估實踐表明，科學(xué)完備的法治建設(shè)指標體系設(shè)計和規(guī)范評估是法治浙江建設(shè)的重要推動力，助力“法治浙江”建設(shè)繼續(xù)走在前列。

二、“法治浙江指數(shù)”的構(gòu)建現(xiàn)狀分析

在法治浙江建設(shè)進程中，浙江貫徹中央精神，不斷探索法治評估的實踐。2008 年，杭州市余杭區(qū)發(fā)布了我國內(nèi)地第一個法治指數(shù)“余杭法治指數(shù)”，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了積極而廣泛的影響。2013 年，浙江在全國率先出臺了《浙江法治政府建設(shè)實施標準》《法治政府建設(shè)考核評價體系》，建立了由政府內(nèi)部評價、專業(yè)機構(gòu)評估和社會滿意度測評三者相結(jié)合的評估機制，對全省11 個設(shè)區(qū)的市政府和省政府直屬各有關(guān)單位的法治政府建設(shè)按年度進行考核評價。無論是實體性的指標設(shè)計，還是“三位一體”的評估體系安排，浙江的法治政府建設(shè)實施標準及其考評體系都具有全國首創(chuàng)性。同時，浙江高院在全國率先制定《浙江法院陽光司法指數(shù)評估體系》，實施以提高司法公信力為核心的“陽光司法指數(shù)”，對全省司法系統(tǒng)產(chǎn)生強大激勵。上述不同層級、不同領(lǐng)域的法治評估實踐為構(gòu)建和運行“法治浙江指數(shù)”奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時也是“法治浙江指數(shù)”的組成部分。

目前，針對法治浙江建設(shè)全域性、綜合性的評估實踐也在積極開展中，主要應(yīng)用于以下兩個場景。一是由績效考核推動的“法治浙江（法治政府）建設(shè)考評指標體系”。該指標體系由“黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政”“地方立法和制度建設(shè)”“依法行政”“公正司法”“法治社會”“法治監(jiān)督”六個一級指標構(gòu)成，并附“社會滿意度測評”“成員單位評分”“加分”“反向考核”等綜合評價指標。該指標體系由省委依法治省辦牽頭實施核查，以定量評估為主。二是由示范創(chuàng)建活動推動的“法治浙江建設(shè)示范指標體系”（其中法治政府部分指標直接參照中央依法治國辦《市縣法治政府建設(shè)示范指標體系》）。該指標體系由“憲法尊嚴和權(quán)威得到有效維護”“具有地方特色的法規(guī)規(guī)章不斷健全”“司法質(zhì)效和公信力不斷提升”“全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的氛圍濃厚”“地方黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”“黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮”六個一級指標構(gòu)成，另附加分項和減分項。該指標體系由申報單位自查，省委依法治省辦組織復(fù)核實施，以定性評估為主。

在理論上，法治評估的類型可以分為法治指數(shù)評估、法治績效評估和法治定性評估。法治指數(shù)評估是目前國內(nèi)外法治評估活動中較為常見的一種類型。與另外兩種類型相比，法治指數(shù)評估外在的特點是以外部評估為主和應(yīng)用指數(shù)方法。目前，在實踐中開展的“法治浙江（法治政府）建設(shè)考評指標體系”和“法治浙江建設(shè)示范指標體系”則以內(nèi)部評估為主，尚未嚴格應(yīng)用指數(shù)方法。前者可以歸類為法治績效評估，后者可以歸類為法治定性評估。

上述兩個法治浙江建設(shè)評估體系秉持“大法治”理念，以“中國特色社會主義法治體系”為依據(jù)，涵蓋“執(zhí)政、立法、執(zhí)法、司法、守法”全領(lǐng)域，在評估內(nèi)容方面較完整，在評估方法方面可操作，為下一步“法治浙江指數(shù)”的構(gòu)建和運行提供了良好的基礎(chǔ)，但距離理想中的“法治浙江指數(shù)”還有進一步改善提升的空間。

三、“法治浙江指數(shù)”指標體系的構(gòu)建思路

“法治浙江指數(shù)”指標體系是法治浙江建設(shè)的指揮棒，是影響各級黨委和政府決策和行動的重要因素，直接決定了法治浙江建設(shè)的主體內(nèi)容和發(fā)展方向?！斗ㄖ握憬ㄔO(shè)規(guī)劃（2021—2025 年）》提出構(gòu)建“法治指數(shù)”指標體系，是要運用系統(tǒng)、科學(xué)的方法，堅持進度可視化、方案可操作、效果可評價，分階段評估法治浙江建設(shè)的進展情況和實際效果，實現(xiàn)法治浙江建設(shè)的持續(xù)迭代升級，不斷朝著法治中國示范區(qū)的目標前進。由此，我們在現(xiàn)有“法治浙江（法治政府）建設(shè)考評指標體系”和“法治浙江建設(shè)示范指標體系”的基礎(chǔ)上提出以下幾點構(gòu)建“法治浙江指數(shù)”的基本思路。

（一）以習(xí)近平法治思想作為“法治浙江指數(shù)”的法治理論基礎(chǔ)，結(jié)合中央精神與浙江實際

思想是行動的先導(dǎo)，理論是實踐的指南。如果沒有一個邏輯嚴密、系統(tǒng)完備的法治理論基礎(chǔ)，法治指數(shù)指標的選擇就缺乏有效的指導(dǎo)。習(xí)近平法治思想深刻回答了全面依法治國如何謀篇布局的問題，科學(xué)指明了中國特色社會主義法治的戰(zhàn)略布局；習(xí)近平法治思想深刻回答了全面依法治國如何重點突破的問題，科學(xué)指明了中國特色社會主義法治的戰(zhàn)略安排，①參見王晨：《堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，譜寫新時代全面依法治國新篇章》，《求是》，2021 年第3 期。是構(gòu)建“法治浙江指數(shù)”的根本遵循和行動指南。我們要緊緊抓住建設(shè)中國特色社會主義法治體系這個“牛鼻子”，以“五大體系”為基本框架構(gòu)建“法治浙江指數(shù)”，涵蓋“執(zhí)政、立法、執(zhí)法、司法、守法”全領(lǐng)域。同時，注重結(jié)合浙江實際，設(shè)計具有“浙江特色”“浙江元素”的指標體系，充分展示法治浙江建設(shè)的制度性成果，凸顯浙江的先行性、示范性。

（二）構(gòu)建“法治浙江指數(shù)”指標體系群組，增強指數(shù)建構(gòu)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

法治指數(shù)指標按照不同的性質(zhì)可以分為投入指標、產(chǎn)出指標和效果指標，分別反映法治系統(tǒng)的不同面向。不同類型指標之間的相關(guān)性很低，在一個指標體系中，應(yīng)該設(shè)計同類型的指標，以增強指標體系的相關(guān)性和科學(xué)性。就法治浙江建設(shè)的現(xiàn)階段，我們需要多維度地觀察和評估法治浙江建設(shè)的狀況，“法治浙江指數(shù)”可以由三個子指標體系構(gòu)成，將投入指標、產(chǎn)出指標和效果指標分別歸入到三個子指標體系中。投入指標如各種法律制度、工作機制的建設(shè)可以衡量被評估主體的法治浙江建設(shè)工作落實情況；產(chǎn)出指標如行政訴訟一審敗訴率可以衡量法治浙江建設(shè)的績效；效果指標如社會矛盾的最終化解可以衡量人民群眾感受到的法治浙江建設(shè)的效果?；谌齻€子指標體系，我們可以進一步得出浙江法治建設(shè)的投入產(chǎn)出比和投入效果比。由此，進一步發(fā)揮“法治浙江指數(shù)”作為浙江法治建設(shè)狀況“晴雨表”、輔助決策“信息庫”的作用。

（三）發(fā)揮內(nèi)部評估、第三方評估（專家評估）和公眾評估不同優(yōu)勢，合理安排評估主體和方法

內(nèi)部評估、第三方評估（專家評估）和公眾評估是現(xiàn)有法治指數(shù)評估的三種主要體系。從信息獲得的便捷性和完整性看，內(nèi)部評估優(yōu)于第三方評估（專家評估）和公眾評估；從評估的中立性和權(quán)威性看，第三方評估（專家評估）優(yōu)于公眾評估和內(nèi)部評估；從評估的正當性和目的性看，公眾評估優(yōu)于內(nèi)部評估和第三方評估（專家評估）。由此，需要根據(jù)不同類型的指標來安排不同的評估主體和方法。由投入指標構(gòu)成的子指標體系側(cè)重由內(nèi)部評估；由產(chǎn)出指標構(gòu)成的子指標體系側(cè)重第三方評估（專家評估）；由效果指標構(gòu)成的子指標體系側(cè)重公眾評估。當然，內(nèi)部評估、第三方評估（專家評估）和公眾評估不是相互排斥的關(guān)系，而是相互補正的關(guān)系。在“法治浙江指數(shù)”的實施過程中，應(yīng)綜合運用內(nèi)部評估、第三方評估（專家評估）和公眾評估。尤其要充分發(fā)揮公眾評估的作用，不應(yīng)把公眾評估限于社會滿意度測評?！叭嗣袢罕姖M意與否始終是法治建設(shè)的最高評判標準”，我們的目標是建設(shè)人民群眾看得見、摸得著、感受得到的法治浙江。

（四）兼顧指標體系邏輯性、集成性與操作便捷性、數(shù)據(jù)化，切實減輕基層負擔

傳統(tǒng)的法治評估，往往遵循法治的概念化、指標的界定、數(shù)據(jù)的收集與計算等邏輯環(huán)節(jié)，是從“應(yīng)當測”到“可以測”的過程。而最佳的評估實踐是要做到“應(yīng)當測”與“可以測”相統(tǒng)一。①參見唐明良等著：《全面依法治國 建設(shè)法治浙江》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2020 年版，第241-242 頁。當前，構(gòu)建“法治浙江指數(shù)”不是要另起爐灶，而是在現(xiàn)有“法治浙江（法治政府）建設(shè)考評指標體系”和“法治浙江建設(shè)示范指標體系”的基礎(chǔ)上進行系統(tǒng)化、集成化，做到法治浙江建設(shè)評估“一張表”。我們可以反向從“可以測”到“應(yīng)當測”的思路梳理構(gòu)成“法治浙江指數(shù)”的具體指標和數(shù)據(jù)來源。充分利用法治領(lǐng)域已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和統(tǒng)計口徑，開發(fā)利用數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抓取等智能化手段，盡可能減少基層負擔。在實踐中，我們可以根據(jù)需要開展法治浙江建設(shè)領(lǐng)域的專項評估，如行政執(zhí)法評估，公共法律服務(wù)評估等。這些專項評估的若干指標或結(jié)果可以吸收到“法治浙江指數(shù)”中，防止重復(fù)扎堆、層層加碼。

（五）注重被評估主體之間的可比較性，最大可能降低區(qū)域差異帶來的結(jié)果偏差

“法治浙江指數(shù)”指標體系作為健全省市縣鄉(xiāng)一體的法治建設(shè)推進機制的重要抓手，按照“大法治”格局設(shè)計，涵蓋浙江省內(nèi)11 個設(shè)區(qū)市、89 個縣（市、區(qū)）的法治狀況。而浙江省11 個設(shè)區(qū)市之間在經(jīng)濟發(fā)展水平，人口基數(shù)方面都存在較大差異，這些差異會反映在評估結(jié)果中?？紤]到不同地區(qū)的差異，指標體系的設(shè)計應(yīng)結(jié)合各地“常住人口數(shù)”“GDP 總量”等進行優(yōu)化。首先，在評分階段，應(yīng)根據(jù)不同的評估指標，采取達標制、分檔評分制與平均值參考值相結(jié)合的原則。其次，在結(jié)果呈現(xiàn)階段，具體指標的評估結(jié)果盡可能以比例的方式呈現(xiàn)，減少基數(shù)差異帶來的畸重畸輕；慎重選擇以“絕對數(shù)量”作為結(jié)果的指標。在結(jié)果使用階段，如果被評估主體的分值比較接近，在統(tǒng)計調(diào)查誤差范圍內(nèi)，應(yīng)避免以單個分值論高低，采取分等次的方法進行評估。

四、“法治浙江指數(shù)”運行體系的完善建議

“法治浙江指數(shù)”的實施是一個系統(tǒng)工程，需要由一套規(guī)范的評估體系框架予以運行。評估作為一項系統(tǒng)性活動，其運行體系的建立健全可以分為評估前、評估中和評估后三個階段。

（一）評估前，建立工作專班，科學(xué)、系統(tǒng)地組織評估活動

首先，支撐“法治浙江指數(shù)”運行的理論、方法、技術(shù)、工具等關(guān)聯(lián)法學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多個學(xué)科，工作專班應(yīng)吸納具有相關(guān)學(xué)科背景和評估經(jīng)驗的人員、專家組織開展評估活動，有利于促進法治評估力量和法治評估載體的有機整合，保證評估活動的科學(xué)性和權(quán)威性。其次，在“大法治”的理念下，“法治浙江指數(shù)”相關(guān)數(shù)據(jù)的采集涉及多個領(lǐng)域、多個部門的工作，建立工作專班有助于綜合集成，打破“碎片化”“部門化”傾向，將“法治浙江指數(shù)”作為“一件事”來攻堅，增強工作的整體性，提高工作效率。最后，“法治浙江指數(shù)”的運行是一項長期性的工作，專班運作有利于建立工作閉環(huán)機制，保持評估工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，有序地進行“法治浙江指數(shù)”的迭代升級，形成對法治浙江建設(shè)情況可持續(xù)的觀察和分析，并實現(xiàn)數(shù)字化評估。

建議在省委深化法治化改革工作專班綜合組下設(shè)“法治浙江指數(shù)”專項工作小組，負責“法治浙江指數(shù)”的全局部署和日常事務(wù)。專項工作小組建立實體化常態(tài)化的工作運行機制，組織、保障、協(xié)同相應(yīng)專家顧問團隊和第三方評估機構(gòu)開展相關(guān)評估工作。

（二）評估中，實施規(guī)范的評估程序和方法，公正、公開地開展評估活動

“法治浙江指數(shù)”的構(gòu)建是一種評估權(quán)力的構(gòu)建過程，也是一種“治理術(shù)”。對評估活動本身進行制度化、規(guī)范化是法治浙江建設(shè)題中應(yīng)有之義。嚴謹、規(guī)范、有序的評估程序是評估結(jié)果公正的保障，我們可以通過建立規(guī)范的評估程序和方法限制“法治浙江指數(shù)”運行的恣意。

首先，建立實施信息發(fā)布機制。開展法治評估，是公眾行使知情權(quán)、評價權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效新載體。在以往的法治浙江建設(shè)評估活動中，其指標體系及其評估標準尚未做到完全公開，有個別指標還存在“秘而不宣”的情況。為了約束評估主體行使評估權(quán)，同時保證被評估主體的知情權(quán)，應(yīng)充分公開“法治浙江指數(shù)”指標體系及其相應(yīng)信息。對于公眾而言，“法治浙江指數(shù)”評估工作相關(guān)信息應(yīng)按照《黨務(wù)公開條例（試行）》《政府信息公開條例》等黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)予以公開。

其次，建立實施評估人員回避制度。為了充分保證“法治浙江指數(shù)”運行過程和結(jié)果的客觀性和中立性，在評估專家、評估作業(yè)人員遴選過程中，應(yīng)遵守回避原則，防止利益沖突、避免廉政風險。

最后，建立實施結(jié)果告知申辯機制。對于被評估主體而言，“法治浙江指數(shù)”的結(jié)果可能直接影響該單位及其負責人和相關(guān)工作人員的績效和評優(yōu)評獎?！坝袡?quán)利必有救濟”。應(yīng)在評估結(jié)果最終公布前，實施結(jié)果告知申辯機制——將評估結(jié)果及其評分理由一并告知被評估主體，被評估主體對評估結(jié)果有異議的，可以在收到評估結(jié)果之日起15 個工作日內(nèi)向評估主體書面提出申辯；評估主體應(yīng)在收到申辯申請之日起7 個工作日內(nèi)進行復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果書面告知被評估主體。

（三）評估后，強化評估結(jié)果的應(yīng)用和研究，促使“法治浙江指數(shù)”從“事”到“制”和“治”的轉(zhuǎn)變

指數(shù)是測定多項內(nèi)容數(shù)量綜合變動的相對數(shù)。其概念的要點之一是，它是一個動態(tài)相對數(shù)，涉及指標的基期對比。①參見賈俊平等編著：《統(tǒng)計學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2020 年版，第319 頁?！胺ㄖ握憬笖?shù)”的運行不是一次性的作業(yè)，而是長期性的工程，而且運行時間越長，其對法治浙江建設(shè)狀況的反映越準確。為了充分發(fā)揮“法治浙江指數(shù)”治理術(shù)的作用，應(yīng)強化評估結(jié)果的應(yīng)用和研究，擺脫“為了評估而評估”的狀態(tài)。

一方面，加強對“法治浙江指數(shù)”的“再評估”，促使“法治浙江指數(shù)”持續(xù)迭代升級。一是建立指標體系定期修訂機制。每年定期組織專家學(xué)者對“法治浙江指數(shù)”的指標體系進行系統(tǒng)修訂和完善。二是建立指標體系統(tǒng)計審查機制?！胺ㄖ握憬笖?shù)”應(yīng)進行常規(guī)的信度和效度檢驗，并檢驗指標體系的一致性和穩(wěn)健性，通過相關(guān)的反饋結(jié)果來進一步完善指標體系和評估方法。

另一方面，加強“法治浙江指數(shù)”公共數(shù)據(jù)的開放和利用，將評估數(shù)據(jù)和結(jié)果轉(zhuǎn)化為治理效能?！胺ㄖ握憬笖?shù)”的長期運行將積累海量的數(shù)據(jù)，為了避免“法治浙江指數(shù)”數(shù)據(jù)“存而不用”，一方面，應(yīng)建立數(shù)據(jù)“再生產(chǎn)”平臺，加強“法治浙江指數(shù)”的數(shù)據(jù)管理；另一方面，引導(dǎo)鼓勵高等院校、科研院所等智庫利用“法治浙江指數(shù)”數(shù)據(jù)總結(jié)法治浙江建設(shè)成效和問題，服務(wù)和指導(dǎo)浙江法治建設(shè)實踐和發(fā)展方向，讓“法治浙江指數(shù)”回歸到構(gòu)建初衷。