戴豐善 吳樂(lè)

>>資料圖

黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)推動(dòng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。協(xié)同立法作為立法領(lǐng)域的新事物，通過(guò)整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢(shì)，滿足區(qū)域改革發(fā)展的共性需求，對(duì)于落實(shí)和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有積極意義。

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)積極鼓勵(lì)各地探索開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等地率先探索開(kāi)展區(qū)域立法協(xié)作，形成了一批區(qū)域協(xié)同立法成果。

湖北省委十一屆八次全會(huì)提出，要緊扣一體化和高質(zhì)量發(fā)展要求，著力構(gòu)建“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展布局，加快構(gòu)建全省高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)。湖北省“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出：“打造武漢城市圈升級(jí)版，建立完善協(xié)同聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，制定同城化發(fā)展規(guī)劃，以光谷科技創(chuàng)新大走廊、航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、武漢新港建設(shè)為抓手，推動(dòng)形成城市功能互補(bǔ)、要素優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、交通便捷順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化大武漢都市圈，加快武漢城市圈同城化發(fā)展。”

今年2月25日，湖北省人大常委會(huì)召開(kāi)區(qū)域協(xié)同立法工作研討會(huì)議，要求市州人大常委會(huì)積極將黨委政治決策與人大立法決策相銜接，探索開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法工作。省委書(shū)記應(yīng)勇同志在4月2日全省區(qū)域發(fā)展布局暨縣域經(jīng)濟(jì)工作推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“一主”是區(qū)域發(fā)展布局的“龍頭”，是全省發(fā)展雁陣的“頭雁”，要突出一主引領(lǐng)，堅(jiān)定不移把武漢做大做強(qiáng)，打造全省高質(zhì)量發(fā)展主引擎。依法保障和推動(dòng)省委重大戰(zhàn)略落實(shí)落地，開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法意義重大、責(zé)任重大、任務(wù)重大。省委常委、武漢市委書(shū)記王忠林同志要求，全市上下要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感緊迫感，堅(jiān)決扛起推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的“支點(diǎn)責(zé)任”、全省協(xié)同發(fā)展的“頭雁責(zé)任”、武漢城市圈同城化發(fā)展的“牽頭責(zé)任”，為全省全域協(xié)同發(fā)展作貢獻(xiàn)。

4月7日，武漢市人大常委會(huì)組織召開(kāi)武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法第一次聯(lián)席會(huì)議，討論通過(guò)了武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議，確立了一系列工作機(jī)制，提出了關(guān)聯(lián)度高且需多方協(xié)同的立法建議，為加快推動(dòng)武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法破題開(kāi)篇，凝聚了共識(shí)。

把握協(xié)同立法原則發(fā)揮地方立法作用

習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！眳^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及跨區(qū)域的重大改革，而重大改革都要于法有據(jù)。開(kāi)展武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法，研究解決區(qū)域發(fā)展中的共性問(wèn)題，建立相對(duì)統(tǒng)一、相互銜接的法規(guī)制度，可以發(fā)揮法治的最大效益，更好地引領(lǐng)和推動(dòng)武漢城市圈同城化發(fā)展。

探索推進(jìn)協(xié)同立法工作過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以下四個(gè)原則：

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要把握好協(xié)同立法的政治方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好協(xié)同立法工作的根本保證。開(kāi)展協(xié)同立法，必須在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下。立法的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、難點(diǎn)問(wèn)題必須向黨委請(qǐng)示報(bào)告。只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到立法協(xié)同的全過(guò)程和各方面，才能確保協(xié)同立法工作的正確政治方向，才能統(tǒng)籌整合地方性法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章等各方面資源，形成強(qiáng)大的法治合力。

二是堅(jiān)持法制統(tǒng)一。要把握好協(xié)同立法的權(quán)限邊界。要立足于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍，緊扣區(qū)域改革發(fā)展需求，突出地方立法特色，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。對(duì)于協(xié)同發(fā)展中亟須解決的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，超出了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍的區(qū)域立法事項(xiàng)，應(yīng)向省人大常委會(huì)提出立法建議，相關(guān)市人大常委會(huì)積極做好協(xié)同配合工作。

三是堅(jiān)持求同存異。要把握好協(xié)同立法的核心關(guān)鍵。區(qū)域協(xié)同立法的核心要義，是通過(guò)地方治理權(quán)的協(xié)作，妥善分配發(fā)展紅利、成本，合理協(xié)調(diào)利益沖突、競(jìng)爭(zhēng)。要切實(shí)考慮城市圈內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同需要，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，找準(zhǔn)協(xié)同立法的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)，確保協(xié)同立法取得實(shí)質(zhì)成果。在立法過(guò)程中，既要加強(qiáng)各地之間的頂層設(shè)計(jì)、制度安排、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等趨同性，也應(yīng)看到各地之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，照顧彼此關(guān)切，協(xié)調(diào)各地法制的差異，以統(tǒng)一的制度規(guī)則，破解、回應(yīng)區(qū)域發(fā)展中的共性難題和需求，實(shí)現(xiàn)多方共贏、共同發(fā)展。

四是堅(jiān)持先易后難。要把握好協(xié)同立法的推進(jìn)節(jié)奏。城市圈內(nèi)各城市都面臨著各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)，在選擇協(xié)同立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)先易后難，優(yōu)先安排調(diào)整對(duì)象相對(duì)單一、利益關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、共性需求關(guān)聯(lián)性高、群眾呼聲強(qiáng)烈的立法項(xiàng)目，確保協(xié)同立法接地氣、真管用、可操作。

建立協(xié)同立法機(jī)制提升協(xié)同立法質(zhì)效

第一，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。一是工作層面聯(lián)席會(huì)議。由九市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)輪流召集，不限形式和次數(shù)，主要討論立法協(xié)同的日常工作，并就協(xié)同立法項(xiàng)目和重要制度安排形成初步共識(shí)。二是協(xié)調(diào)層面聯(lián)席會(huì)議。由九市人大常委會(huì)分管副主任在每年的區(qū)域協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)前召集，重點(diǎn)商討協(xié)作思路、內(nèi)容和舉措，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問(wèn)題。三是決策層面聯(lián)席會(huì)議。由九市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)召集，一般每年召開(kāi)一次，由九市人大常委會(huì)輪流組織，研究協(xié)同立法的重點(diǎn)工作安排，確定協(xié)同立法成果。

第二，建立溝通協(xié)商機(jī)制。相關(guān)市人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)相互之間立法工作聯(lián)系和溝通，對(duì)引起兄弟城市關(guān)注的地方性法規(guī)，及時(shí)通報(bào)立法項(xiàng)目進(jìn)展情況，主動(dòng)征求意見(jiàn)，并反饋意見(jiàn)吸納情況。相關(guān)市人大常委會(huì)應(yīng)就當(dāng)年聯(lián)席會(huì)議討論主題加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，共同研究提出協(xié)同立法事項(xiàng)，部署落實(shí)協(xié)同立法目標(biāo)和任務(wù)，解決具體問(wèn)題。

第三，建立立法計(jì)劃協(xié)同機(jī)制。相關(guān)市人大常委會(huì)在編制各自年度立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)互相通報(bào)有關(guān)編制情況，互相征求意見(jiàn)，做到彼此呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)。對(duì)共同關(guān)注的重點(diǎn)立法項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)度高需要協(xié)調(diào)推動(dòng)的立法項(xiàng)目，要盡可能同步安排起草、審議、表決。

第四，建立學(xué)習(xí)交流機(jī)制。相關(guān)市人大常委會(huì)應(yīng)圍繞提高立法質(zhì)量和效率，加強(qiáng)人大立法工作經(jīng)驗(yàn)和立法成果的交流與共享?？梢圆扇∪粘贤ā⒍ㄆ诮涣?、專題協(xié)商、走訪座談、實(shí)地考察等形式加強(qiáng)信息互通，共享重要立法信息，共享立法聯(lián)系點(diǎn)和工作平臺(tái)，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。建立立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機(jī)制，相互提供立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)年度計(jì)劃安排，采取多種形式開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)。依托相關(guān)立法智庫(kù)，選擇一批基礎(chǔ)性、綜合性的地方立法課題，深入開(kāi)展理論研究協(xié)作，實(shí)現(xiàn)理論研究成果共享。

第五，建立法規(guī)文件清理常態(tài)化機(jī)制。相關(guān)市人大常委會(huì)緊扣城市圈一體化和高質(zhì)量發(fā)展要求，經(jīng)常性開(kāi)展法規(guī)文件專項(xiàng)清理，對(duì)與區(qū)域協(xié)同發(fā)展形勢(shì)和要求不相適應(yīng)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，及時(shí)進(jìn)行立、改、廢。在清理過(guò)程中，相關(guān)市人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)將工作信息與其他市人大常委會(huì)進(jìn)行交流共享、征求意見(jiàn)，盡量統(tǒng)一進(jìn)度，核心內(nèi)容盡量保持一致。

聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域促進(jìn)有效銜接

區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)積極對(duì)接武漢城市圈同城化發(fā)展要求，堅(jiān)持“9個(gè)城市就是1個(gè)城市”的理念，按照應(yīng)勇書(shū)記關(guān)于規(guī)劃同編、交通同網(wǎng)、科技同興、產(chǎn)業(yè)同鏈、民生同保的區(qū)域協(xié)同發(fā)展總體要求，聚焦同城化發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，在以下五個(gè)領(lǐng)域探索開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。

一是按照規(guī)劃同編的要求，推進(jìn)規(guī)劃領(lǐng)域協(xié)同立法。協(xié)同發(fā)展，規(guī)劃先行。推進(jìn)武漢城市圈同城化發(fā)展，首要任務(wù)是建立區(qū)域發(fā)展規(guī)劃同編的綜合性工作機(jī)制，統(tǒng)籌推動(dòng)城市圈內(nèi)各城市在發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃和重大專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一融合。相關(guān)市人大常委會(huì)可以就武漢城市圈專項(xiàng)規(guī)劃開(kāi)展立法調(diào)研，借鑒京津冀和成渝等地的經(jīng)驗(yàn)做法，通過(guò)立法的形式構(gòu)建以城市圈發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃的剛性約束。

此外，相關(guān)市人大常委會(huì)還可以圍繞臨空臨港經(jīng)濟(jì)、光谷科創(chuàng)大走廊、車(chē)谷產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法探索。

二是按照交通同網(wǎng)的要求，推進(jìn)交通一體化建設(shè)領(lǐng)域協(xié)同立法。省委明確要求武漢城市圈緊扣同城化這一關(guān)鍵，以交通互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，打造武漢城市圈升級(jí)版。目前，城市圈內(nèi)各城市在道路建設(shè)和管理、車(chē)輛管理、交通設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在標(biāo)準(zhǔn)并不完全統(tǒng)一等問(wèn)題。為了促進(jìn)要素流動(dòng)不受城市距離和行政區(qū)域的限制，打破壁壘、拆除藩籬，相關(guān)市人大常委會(huì)可以對(duì)本地區(qū)交通建設(shè)和管理等方面的政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，通過(guò)立法的形式將規(guī)則予以統(tǒng)一，為加快建設(shè)武漢城市圈大通道、形成一小時(shí)通勤圈提供法治保障，更好服務(wù)全省實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

比如，隨著軌道交通向武漢周邊延伸，相關(guān)市人大常委會(huì)可以啟動(dòng)軌道交通建設(shè)和管理立法，在一些制度規(guī)范上與剛修訂的《武漢市軌道交通管理?xiàng)l例》進(jìn)行銜接。今年，武漢市人大常委會(huì)還將制定《武漢市城市道路路政管理?xiàng)l例》、修訂《武漢市城市公共客運(yùn)交通管理?xiàng)l例》列為常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目，相關(guān)專門(mén)委員會(huì)將在立法調(diào)研方式上進(jìn)行一些探索創(chuàng)新，充分學(xué)習(xí)城市圈內(nèi)兄弟城市好的經(jīng)驗(yàn)做法，為下一步立法奠定基礎(chǔ)。

三是按照科技同興的要求，推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域協(xié)同立法。省委、省政府明確提出，大力推進(jìn)以東湖科學(xué)城為核心的光谷科技創(chuàng)新大走廊建設(shè)，將其作為湖北省協(xié)同創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)。

為推進(jìn)科技強(qiáng)省戰(zhàn)略落實(shí)落地，武漢、鄂州、黃石、黃岡、咸寧可以在推進(jìn)科創(chuàng)大走廊建設(shè)方面加強(qiáng)協(xié)作，武漢、仙桃、天門(mén)和潛江可以在推進(jìn)車(chē)谷產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新大走廊建設(shè)方面加強(qiáng)互動(dòng)。相關(guān)市人大常委會(huì)可以就產(chǎn)學(xué)研合作、產(chǎn)業(yè)協(xié)助、人才發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化、土地空間保障、數(shù)據(jù)開(kāi)放共享以及營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面探索開(kāi)展聯(lián)合立法調(diào)研，加強(qiáng)協(xié)調(diào)對(duì)接和信息交流，實(shí)現(xiàn)政策共享互動(dòng)、促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。條件成熟時(shí)，可選擇相關(guān)立法項(xiàng)目開(kāi)展協(xié)同立法，助力打造區(qū)域創(chuàng)新共同體。

四是按照產(chǎn)業(yè)同鏈的要求，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域協(xié)同立法。產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，是推動(dòng)武漢城市圈一體化發(fā)展的重要保障。城市圈內(nèi)各城市的資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相接，擁有互相融合、協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)市人大常委會(huì)可以圍繞跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)合作的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制等重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，聯(lián)合開(kāi)展立法調(diào)研論證，破解制約產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的行政壁壘和制度障礙，為促進(jìn)武漢城市圈產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、一體發(fā)展提供保障。

如，相關(guān)市人大常委會(huì)可以圍繞生物醫(yī)藥、航空航天、高端裝備、新材料、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)開(kāi)展協(xié)同立法調(diào)研，推動(dòng)城市圈內(nèi)的優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化、品牌化發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。又如，為推動(dòng)文化旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，可以就“長(zhǎng)江國(guó)家文化公園”進(jìn)行協(xié)同立法，對(duì)涉及的楚文化、盤(pán)龍城、工業(yè)文明、知音文化、青銅制造、長(zhǎng)江沿岸文明脈動(dòng)等文化資源進(jìn)行挖掘利用。

五是按照民生同保的要求，推進(jìn)公共事業(yè)領(lǐng)域協(xié)同立法。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)一體化，是城市圈老百姓最關(guān)心的問(wèn)題。相關(guān)市人大常委會(huì)可以從這些最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，探索開(kāi)展協(xié)同立法，多謀民生之利、多解民生之憂。

比如，針對(duì)這次疫情防控暴露出來(lái)的短板，可以加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，在制度規(guī)范上盡可能保持一致性、協(xié)同性和融合性。又如，在城市圈人才發(fā)展、戶籍管理、社保醫(yī)保等領(lǐng)域，可以就政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”、證明事項(xiàng)清單式管理等，同步開(kāi)展立法調(diào)研、立法論證，引領(lǐng)公共服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)面，為促進(jìn)人才自由流動(dòng)、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境提供法治保障。

此外，還可以對(duì)省內(nèi)跨地區(qū)的梁子湖、府河等河流湖泊保護(hù)和治理，長(zhǎng)江流域禁捕以及機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、秸稈焚燒等開(kāi)展協(xié)同立法調(diào)研，讓城市圈內(nèi)的人民群眾共享生態(tài)紅利。

協(xié)同立法只是初步解決了區(qū)域協(xié)同發(fā)展“有法可依”的問(wèn)題，區(qū)域城市之間的協(xié)同還可進(jìn)一步向其他領(lǐng)域延伸拓展。相關(guān)城市可以在法規(guī)實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)清理評(píng)估、規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法、司法保障、普法宣傳等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同，探索建立區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、違法行為處置協(xié)調(diào)、司法案件移送協(xié)作、執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法能力聯(lián)合保障等機(jī)制，加強(qiáng)城市之間法治建設(shè)的協(xié)同、協(xié)商和協(xié)作，以法治力量助推武漢城市圈同城化發(fā)展，輻射引領(lǐng)帶動(dòng)全省高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)共同推動(dòng)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。