胡獻(xiàn)紅

（聯(lián)合國(guó)教科文組織，北京 100600）

引言

21 世紀(jì)，全球數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管成為一個(gè)跨國(guó)家、跨部門、跨領(lǐng)域和跨學(xué)科的復(fù)雜問題，也是影響數(shù)字時(shí)代何去何從的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要綜合考量政府、公司、新聞媒體和公眾之間的多方博弈和利益平衡。

本文試圖梳理近年來國(guó)際數(shù)字治理的主要趨勢(shì)，詳析澳大利亞《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》和歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》草案的數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管案例，尤其是大型數(shù)字平臺(tái)的內(nèi)容審核機(jī)制，對(duì)制度和監(jiān)管層面進(jìn)行探討，并對(duì)未來的數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管提出初步的對(duì)策和建議。

一、背景：備受挑戰(zhàn)的全球數(shù)字轉(zhuǎn)型和風(fēng)起云涌的數(shù)字平臺(tái)治理

21 世紀(jì)見證了數(shù)字技術(shù)的飛速發(fā)展及其在國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)層面的應(yīng)用。然而，根據(jù)Mozilla基金會(huì)的2020 年互聯(lián)網(wǎng)報(bào)告，全世界七家最大的互聯(lián)網(wǎng)公司：蘋果、微軟、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊和阿里巴巴，統(tǒng)治著互聯(lián)網(wǎng)的大部分流量和基礎(chǔ)設(shè)施[1]。臉書公司是目前全球互聯(lián)網(wǎng)最大的用戶平臺(tái)，旗下還同時(shí)經(jīng)營(yíng)著WhatsApp 和Instagram；唯一可與其匹敵的是谷歌及其經(jīng)營(yíng)的Youtube平臺(tái)。

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展被少數(shù)幾家互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司壟斷，數(shù)字市場(chǎng)本身的競(jìng)爭(zhēng)性和多元化日益減弱，服務(wù)公眾利益的新聞和原創(chuàng)性內(nèi)容受到虛假信息沖擊。數(shù)字鴻溝問題遲遲未得到解決。全世界迄今只有53.6%人口使用互聯(lián)網(wǎng)，仍然有36 億人無法上網(wǎng)，而最不發(fā)達(dá)國(guó)家上網(wǎng)人數(shù)僅占其人口的19%[2]。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的商業(yè)化和社會(huì)化演進(jìn)，成了被少數(shù)幾家超大型數(shù)字平臺(tái)統(tǒng)治的數(shù)字空間，這同2003 年世界信息峰會(huì)通過的《日內(nèi)瓦原則宣言》“建設(shè)以人為本，包容全納，促進(jìn)發(fā)展的信息社會(huì)”愿景相去甚遠(yuǎn)。這個(gè)愿景為我們展示的：人人可以創(chuàng)造、獲取、使用和分享信息與知識(shí)，個(gè)人、社區(qū)和各國(guó)人民均能充分發(fā)揮各自的潛力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并提高生活質(zhì)量的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)[3]。

數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來的治理問題引起了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，許多國(guó)家的政府、議會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨國(guó)的大型數(shù)字平臺(tái)正在采取或即將采取包括更新法律規(guī)范和設(shè)置巨額罰金在內(nèi)的多項(xiàng)監(jiān)管措施。監(jiān)管領(lǐng)域涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、保護(hù)隱私和個(gè)人數(shù)據(jù)、征收數(shù)字稅、管制虛假消息以及平臺(tái)與新聞媒體議價(jià)等。目前監(jiān)管的國(guó)家和機(jī)構(gòu)主要集中在美國(guó)、加拿大、澳大利亞、歐洲各國(guó)以及歐盟。

根據(jù)英國(guó)新聞機(jī)構(gòu)Press Gazette 的最新報(bào)告，互聯(lián)網(wǎng)兩大巨頭谷歌和臉書近兩年受到了來自十幾個(gè)國(guó)家的近百次的強(qiáng)有力監(jiān)管和處罰[4]。本文根據(jù)Press Gazette 截止到2021 年年初的在線統(tǒng)計(jì)，歸納如表1 所示的主要的管制國(guó)家和有代表性的管制案例，從中可以窺見數(shù)字平臺(tái)的治理問題已經(jīng)成為當(dāng)今數(shù)字治理的政策熱點(diǎn)問題。

表1 谷歌和臉書公司近年來受到國(guó)際監(jiān)管措施概覽

由此可見，當(dāng)今數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管是一個(gè)迫在眉睫的挑戰(zhàn)，是一個(gè)跨國(guó)家、跨領(lǐng)域和跨學(xué)科的復(fù)雜問題，涉及政府、公司和公眾之間的多方博弈和利益平衡。那么，以人為本的數(shù)字轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的治理框架和政策規(guī)范？如何監(jiān)管、誰來監(jiān)管那些大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，從而克服壟斷化和實(shí)現(xiàn)多樣化、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的商業(yè)發(fā)展模式？數(shù)字監(jiān)管和內(nèi)容審核機(jī)制如何優(yōu)先考量、平衡與保障公眾利益和用戶權(quán)利？

二、政府、公司和公眾利益的失衡與博弈：澳大利亞《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》案例分析

從監(jiān)管的主體來看，數(shù)字平臺(tái)的監(jiān)管方式大致分為三種：政府主導(dǎo)的監(jiān)管、公司主導(dǎo)的自我監(jiān)管以及政府和企業(yè)的共同監(jiān)管。近年來，數(shù)字平臺(tái)公司的飛速發(fā)展和擴(kuò)張，導(dǎo)致公司主導(dǎo)的自我監(jiān)管成為主流，世界上最大的幾家互聯(lián)網(wǎng)公司日益影響和操縱政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，成為數(shù)字社會(huì)把關(guān)人。由于涉及這些公司的自身利益，其“自我監(jiān)管”顯然不可能是公正和可靠的。

同這些大型數(shù)字平臺(tái)的巨大影響力相比，國(guó)家和國(guó)際層面能夠適用的法律框架、監(jiān)管機(jī)制以及相應(yīng)透明度和問責(zé)制都遠(yuǎn)未完善，數(shù)字治理的政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督嚴(yán)重缺失，從而造成了很多負(fù)面影響。

長(zhǎng)期以來傳統(tǒng)媒體和原創(chuàng)性內(nèi)容制作者跟互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司在內(nèi)容傳播方面完全失去了主動(dòng)的議價(jià)能力，而不得不接受互聯(lián)網(wǎng)公司的裁制和各種“愛用不用”的霸王條款。傳統(tǒng)媒體時(shí)代的“內(nèi)容為王”已經(jīng)演變成“渠道/平臺(tái)為王”，傳統(tǒng)新聞媒體業(yè)在數(shù)字時(shí)代遭受著廣告流失、入不敷出的生存危機(jī)。

2021 年2 月25 日澳大利亞在國(guó)會(huì)通過一項(xiàng)震動(dòng)數(shù)字平臺(tái)治理的《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》，作為對(duì)澳大利亞2010 年《競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者法》的重要修訂，旨在建立一項(xiàng)強(qiáng)制性法規(guī)，以解決包括Google（谷歌）和Facebook（臉書）在內(nèi)的數(shù)字平臺(tái)與新聞媒體業(yè)務(wù)之間明顯的議價(jià)失衡問題[5]。該法規(guī)的關(guān)鍵要素可以概括如下：（1）新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)公司應(yīng)真誠(chéng)地就使用和復(fù)制新聞內(nèi)容的酬金進(jìn)行談判。如果當(dāng)事方無法達(dá)成關(guān)于薪酬的談判協(xié)議，將交由獨(dú)立的仲裁小組裁定。（2）數(shù)字平臺(tái)公司必須向新聞媒體提供相關(guān)信息，包括預(yù)先通知推薦算法的更改計(jì)劃，因?yàn)檫@將大大影響所報(bào)道新聞內(nèi)容的引薦流量和廣告。（3）數(shù)字公司應(yīng)當(dāng)無差別對(duì)待媒體公司，該法案鼓勵(lì)數(shù)字平臺(tái)公司可以向新聞業(yè)務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價(jià)，目的是減少與談判相關(guān)的時(shí)間和成本，特別是對(duì)于小型新聞業(yè)務(wù)。

該法案的出臺(tái)過程可謂一波三折，最初遭到谷歌和臉書的激烈反對(duì)。臉書一度停止其針對(duì)澳大利亞的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，人們無法分享任何來自澳大利亞的新聞內(nèi)容（如圖1）。這一反制措施引起公眾的極度不滿，也使政策決策者進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到對(duì)于平臺(tái)公司必須加以管制，否則將帶來對(duì)公共利益不可估量的危害。澳大利亞總理表示絕不會(huì)對(duì)技術(shù)公司的威脅屈服，該國(guó)國(guó)會(huì)隨后通過了上述法案[6]。臉書公司最終也同澳大利亞達(dá)成一致，同時(shí)開始與媒體公司簽署了內(nèi)容提供協(xié)議[7]。

圖1 臉書公司先前為抗議澳大利亞政府法案而限制分享澳大利亞新聞內(nèi)容

技術(shù)公司也并非鐵板一塊，微軟公司在第一時(shí)間表達(dá)了對(duì)法案的支持，微軟總裁Brad Smith 認(rèn)為該法案十分必要，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)和社交媒體已成為虛假信息和錯(cuò)誤信息的強(qiáng)大引擎，并侵蝕到傳統(tǒng)的獨(dú)立和專業(yè)的新聞業(yè)，他還坦承：“從Microsoft Bing 搜索服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)中可以知道，獲得新鮮、廣泛和深入的新聞報(bào)道對(duì)于保持強(qiáng)大的用戶參與度至關(guān)重要[8]。新聞內(nèi)容為搜索和社交媒體網(wǎng)站創(chuàng)造了顯著的間接價(jià)值——根據(jù)最近的一項(xiàng)研究，新聞每年為Google 帶來高達(dá)47 億美元的廣告收益。然而，新聞機(jī)構(gòu)并未因此獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，因?yàn)槠髽I(yè)都把廣告投放在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上?！?/p>

該法案的曲折歷程凸顯了政府、技術(shù)公司和代表公共利益的新聞媒體的多方博弈現(xiàn)實(shí)，以及澳大利亞政府主導(dǎo)平臺(tái)監(jiān)管的決心。在此法案的影響下，幾家大的平臺(tái)公司已經(jīng)開始跟新聞媒體締結(jié)協(xié)議，包括谷歌公司率先同新聞集團(tuán)簽署了為期三年、價(jià)值數(shù)百萬美元的內(nèi)容服務(wù)合同[9]。

澳大利亞的《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》為世界各國(guó)的平臺(tái)治理提供了一個(gè)政府主導(dǎo)的范例，值得稱道的是該國(guó)政府出于維護(hù)服務(wù)公共利益的目的，采取強(qiáng)制性措施，促使平臺(tái)公司改變以往針對(duì)新聞內(nèi)容供應(yīng)的不平等議價(jià)弊端，獲得了包括新聞媒體的公眾的支持，最終得以成功通過法案。這一范例正在被國(guó)際社會(huì)廣泛討論，有可能被包括歐洲、加拿大和美國(guó)在內(nèi)的更多國(guó)家參考和采納。

三、歐盟數(shù)字戰(zhàn)略和平臺(tái)治理：聚焦歐盟《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）草案

縱觀全球數(shù)字治理生態(tài)，中國(guó)和美國(guó)領(lǐng)軍全球數(shù)字化技術(shù)革新，歐洲長(zhǎng)期夾在美國(guó)和中國(guó)這兩個(gè)數(shù)字超級(jí)大國(guó)之間，越來越堅(jiān)定走第三條道路。從最近歐盟領(lǐng)導(dǎo)人的講話和最新出臺(tái)的一系列立法政策措施可見端倪。

2020 年9 月，歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮·德·萊恩（Ursula von der Leyen）在其歐盟“國(guó)情咨文”中提出將在未來十年內(nèi)打造“歐洲數(shù)字十年”，并說：“我們需要制定數(shù)字歐洲共同計(jì)劃，并明確定義2030 年的目標(biāo)，例如連通性、技能和數(shù)字公共服務(wù)。我們需要遵循明確的原則：擁有隱私權(quán)和連接權(quán)，言論自由權(quán)，數(shù)據(jù)自由流通權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全權(quán)。歐洲現(xiàn)在必須快速行動(dòng)引領(lǐng)數(shù)字化發(fā)展，否則歐洲將不得不遵循其他國(guó)家為我們?cè)O(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和道路。”[10]

歐盟基于2018 年頒布和執(zhí)行《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）的積極經(jīng)驗(yàn)，2020 年年初頒布了旨在爭(zhēng)取人工智能技術(shù)發(fā)展和規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的《人工智能白皮書》，2020 年年末陸續(xù)公布了一系列包括《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）、《數(shù)字市場(chǎng)法》（DMA）以及《網(wǎng)絡(luò)安全策略》在內(nèi)的法案。歐洲對(duì)于數(shù)字治理的規(guī)范制定涵蓋了從網(wǎng)絡(luò)安全到平臺(tái)監(jiān)管、從人工智能到物聯(lián)網(wǎng)、從數(shù)字貿(mào)易到數(shù)字稅收、從反壟斷到內(nèi)容審核等各個(gè)范疇，其范圍之廣、影響之大，儼然成為全球數(shù)字治理的領(lǐng)導(dǎo)者和規(guī)范制定者，而不是跟在中國(guó)和美國(guó)后面作為規(guī)范執(zhí)行者。

歐盟最近的數(shù)字立法舉措是于2020 年12月16 日發(fā)布的《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）草案。區(qū)別于《數(shù)字市場(chǎng)法》草案致力于監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)性數(shù)字市場(chǎng)，《數(shù)字服務(wù)法》聚焦于解決許多國(guó)家都棘手的內(nèi)容審核問題，強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)在處理虛假信息、恐怖主義等非法內(nèi)容和假冒偽劣產(chǎn)品方面的透明度和問責(zé)制度，從而保護(hù)個(gè)人用戶獲取多樣化信息等各項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)權(quán)利[11]。

《數(shù)字服務(wù)法》草案是一年前開始的、在歐盟高層領(lǐng)導(dǎo)下密切磋商的結(jié)果，未來將在歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)上討論并通過。作為歐盟最新的立法嘗試和數(shù)字平臺(tái)內(nèi)容審核的監(jiān)管舉措?！稊?shù)字服務(wù)法》（DSA）草案是對(duì)2010 年生效的《電子商務(wù)法案》（ECD E-Commerce Directive）的最新補(bǔ)充?！峨娮由虅?wù)法案》之后的十年，歐洲地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)無論是種類還是數(shù)量都大大增加了，歐洲地區(qū)迄今共有近十萬家互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和平臺(tái)公司[12]，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出電子商務(wù)的范疇，原有的電子商務(wù)法案無法充分應(yīng)對(duì)GAFAs（谷歌/Google，亞馬遜/Amazon，臉書/Facebook，蘋果/Apple）內(nèi)容審核監(jiān)管，以及對(duì)眾多中小型互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商的監(jiān)管需要。

歐盟公布的《數(shù)字服務(wù)法》草案長(zhǎng)達(dá)113 頁，共73 條款，本文試選取以下草案提出的若干同內(nèi)容管制有關(guān)的新概念和新舉措，并結(jié)合制度和監(jiān)管層面的分析，可供未來的平臺(tái)治理和內(nèi)容審核機(jī)制參考借鑒。

（一）《數(shù)字服務(wù)法》草案的四類數(shù)字服務(wù)劃分

《數(shù)字服務(wù)法》草案具有廣泛的普適性，它適用于所有在歐洲地區(qū)運(yùn)行的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和中介運(yùn)營(yíng)商，所有在歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的數(shù)字服務(wù)商，無論這些公司是在歐盟還是之外登記設(shè)立，都必須遵守新規(guī)則。草案根據(jù)數(shù)字服務(wù)的內(nèi)容、類型、規(guī)模和運(yùn)營(yíng)，將所有數(shù)字服務(wù)劃分為四大類，每一類數(shù)字服務(wù)公司和平臺(tái)都有對(duì)應(yīng)相稱的責(zé)任和義務(wù)范疇：（1）互聯(lián)網(wǎng)中介服務(wù)，提供網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的中間服務(wù)，例如互聯(lián)網(wǎng)訪問提供商、域名注冊(cè)商；（2）托管服務(wù)，例如云和網(wǎng)站托管；（3）數(shù)字平臺(tái)，將賣家和消費(fèi)者聚集在一起的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，例如網(wǎng)絡(luò)商城、應(yīng)用商店、協(xié)作經(jīng)濟(jì)平臺(tái)、搜索引擎和社交媒體平臺(tái)等；（4）大型數(shù)字平臺(tái)，歐盟范圍內(nèi)超過4500 萬用戶的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

對(duì)于大型搜索引擎和社交媒體平臺(tái)，草案并不取代或修訂現(xiàn)有的歐盟法規(guī)，而是在其基礎(chǔ)上補(bǔ)充和協(xié)調(diào)有關(guān)此類平臺(tái)的內(nèi)容服務(wù)、版權(quán)保護(hù)以及數(shù)據(jù)保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)適用的法規(guī)；從而避免了一刀切的粗放式監(jiān)管，使監(jiān)管措施有的放矢，有效地達(dá)到各項(xiàng)治理目標(biāo)。

（二）草案闡明數(shù)字平臺(tái)的責(zé)任豁免條件并采取積極措施保護(hù)用戶權(quán)利

數(shù)字平臺(tái)不對(duì)用戶的違法行為承擔(dān)責(zé)任，除非他們知道違法內(nèi)容卻未能消除它們，即有條件的責(zé)任豁免。也就是說，數(shù)字平臺(tái)在對(duì)非法內(nèi)容不知情的情況下無須對(duì)用戶的非法行為負(fù)責(zé)。但是，如果社交媒體平臺(tái)沒有按規(guī)定及時(shí)刪除涉恐宣傳內(nèi)容及其他違法信息，將會(huì)處以高達(dá)其營(yíng)收利潤(rùn)6%的罰金。該草案區(qū)分了“違法內(nèi)容”和“有害內(nèi)容”，前者指依據(jù)歐盟和各國(guó)司法明確限定的違法內(nèi)容，例如誹謗、煽動(dòng)暴力、危害國(guó)家安全的恐怖主義信息；后者指法律尚未明確界定的有害內(nèi)容，例如虛假信息和仇恨言論。該草案主要就“違法”內(nèi)容的監(jiān)管做出上述責(zé)任豁免的補(bǔ)充。針對(duì)涉嫌違法內(nèi)容的通知和刪除機(jī)制（Notice and Takedown），該草案增加了強(qiáng)制性保護(hù)用戶的措施，刪除用戶信息時(shí)要向用戶提供解釋性信息，服務(wù)提供商要提供用戶投訴機(jī)制以及法庭外爭(zhēng)議解決機(jī)制。該草案還建議用戶可以主動(dòng)提示非法內(nèi)容，數(shù)字平臺(tái)可對(duì)所提供服務(wù)提供“可信標(biāo)識(shí)”（Trusted Flaggers）來促進(jìn)合法內(nèi)容的傳播。

《數(shù)字服務(wù)法》草案通過明確數(shù)字平臺(tái)的有條件的責(zé)任豁免，大大減輕了數(shù)字平臺(tái)的內(nèi)容審核壓力，有助于鼓勵(lì)平臺(tái)盡力保護(hù)用戶的合法內(nèi)容，減少錯(cuò)誤和不合理地刪除用戶的合法內(nèi)容，從而緩解平臺(tái)內(nèi)容審核對(duì)于在線表達(dá)的寒蟬效應(yīng)。那些積極的用戶參與的保護(hù)措施，也有助于保障個(gè)人用戶獲取信息和表達(dá)意見的權(quán)利，尤其當(dāng)用戶在其合法內(nèi)容受到不合理的平臺(tái)內(nèi)容審核時(shí)，有渠道申訴并獲得補(bǔ)救措施。該草案還禁止數(shù)字平臺(tái)對(duì)個(gè)人用戶內(nèi)容進(jìn)行一般性監(jiān)控，以保護(hù)用戶的隱私和安全，這些都是非常值得倡導(dǎo)的措施。

（三）草案的遞進(jìn)式強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)透明度框架

數(shù)字平臺(tái)的透明度事關(guān)平臺(tái)的公共監(jiān)督和問責(zé)。該草案提出一個(gè)強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)透明度的框架，對(duì)不同類型的數(shù)字平臺(tái)施以遞進(jìn)式增加的透明度義務(wù)：首先，所有四類數(shù)字服務(wù)商都要履行基礎(chǔ)的透明度義務(wù)，例如定期公開收到的法院命令和處理的內(nèi)容審核要求數(shù)量、刪除非法內(nèi)容的數(shù)量、用戶投訴的數(shù)量和處理情況。其次，包括搜索引擎和社交媒體的數(shù)字平臺(tái)在履行基礎(chǔ)的透明度義務(wù)之上，還要履行附加的透明度義務(wù)，例如定期公開庭外和解的案例數(shù)目、自動(dòng)化內(nèi)容審核的推薦算法、在線廣告以及月用戶數(shù)目；最后，對(duì)于大型的數(shù)字平臺(tái)，它們?cè)诼男兴幸陨贤该鞫攘x務(wù)之外，還要對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)進(jìn)行年度獨(dú)立審核以防止濫用系統(tǒng)，公布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和預(yù)防措施以及各項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，并為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和研究人員提供關(guān)鍵數(shù)據(jù)的最大訪問權(quán)限。這一系列透明度舉措勢(shì)必改進(jìn)數(shù)字平臺(tái)的健康運(yùn)行和問責(zé)制度。

（四）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和問責(zé)制度

首先，所有數(shù)字服務(wù)商都必須設(shè)立聯(lián)系人，以便就監(jiān)管事宜進(jìn)行直接溝通，并在必要時(shí)建立法定代表人同監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作。在國(guó)家層面，歐盟所有國(guó)家都要設(shè)置國(guó)家級(jí)的數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行《數(shù)字服務(wù)法案》的條款，并與其他歐盟國(guó)家數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)保持日?；ネㄐ畔⒑蛥f(xié)調(diào)行動(dòng)。在歐洲層面，要設(shè)置一個(gè)歐洲數(shù)字服務(wù)理事會(huì)，它將是一個(gè)獨(dú)立的咨詢理事會(huì)，由歐盟執(zhí)行委員會(huì)（即歐盟最高權(quán)力機(jī)構(gòu)European Commission）主持，由各國(guó)的數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)代表組成，對(duì)各國(guó)的數(shù)字服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和給予政策建議。

在這個(gè)監(jiān)管體系中，歐盟執(zhí)行委員負(fù)責(zé)對(duì)大型數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行直接監(jiān)管，對(duì)跨國(guó)界的司法正義給出建議，并會(huì)應(yīng)國(guó)家數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的要求來采取相應(yīng)行動(dòng)。國(guó)家級(jí)的數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和歐盟執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)直接對(duì)數(shù)字平臺(tái)施加各種處罰，包括處以最高可達(dá)年收入6%的罰金。

這一周密的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，一方面有助于促進(jìn)各類數(shù)字服務(wù)商的問責(zé)，包括對(duì)跨國(guó)的大型數(shù)字平臺(tái)予以有效的監(jiān)管和治理；另一方面也通過合作共治的方式促進(jìn)數(shù)字服務(wù)商和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的密切合作，加強(qiáng)歐盟各國(guó)數(shù)字服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的合作，這將有利于應(yīng)對(duì)跨國(guó)界的數(shù)字服務(wù)爭(zhēng)議問題。

四、數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管的未來：分析與建議

數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管是國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，一國(guó)選擇何種監(jiān)管方式，如何定位政府和公司的監(jiān)管角色，如何在數(shù)字治理中平衡公眾利益，將決定該國(guó)數(shù)字社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)際層面，如何構(gòu)建區(qū)域性和全球性的統(tǒng)一治理框架，協(xié)調(diào)各國(guó)數(shù)字治理的跨國(guó)界司法沖突和數(shù)字政策的碎片化，將在很大程度上塑造全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型的未來。

（一）數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管需要數(shù)字立法、政策和制度創(chuàng)新：政府和議會(huì)的主導(dǎo)地位不可替代

數(shù)字治理應(yīng)該由誰來主導(dǎo)？網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)應(yīng)該由誰來監(jiān)管？這是一個(gè)持續(xù)爭(zhēng)議的問題，尤其在2021 年年初美國(guó)國(guó)會(huì)山事件以后，推特公司和臉書公司永久性撤銷了美國(guó)前總統(tǒng)川普的賬號(hào)，這個(gè)問題變得更加突出。這也是數(shù)字平臺(tái)內(nèi)容審核的核心問題：誰來審核哪些內(nèi)容可以傳播？誰來治理網(wǎng)絡(luò)仇恨言論和假消息？

在以往的平臺(tái)監(jiān)管實(shí)踐中，互聯(lián)網(wǎng)公司作為私營(yíng)企業(yè)以自我監(jiān)管為主，將內(nèi)容審核作為自我監(jiān)管的一部分，非但沒有阻止假消息的蔓延，還導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)過度過濾合法內(nèi)容，大規(guī)模監(jiān)控用戶隱私和收集個(gè)人數(shù)據(jù)，從而用戶的各項(xiàng)權(quán)利受到嚴(yán)重影響。那些由平臺(tái)算法決定的信息推送造成信息繭房，多元化信息和少數(shù)派聲音被削弱；而數(shù)字平臺(tái)壟斷了在線廣告收入，導(dǎo)致傳統(tǒng)新聞媒體業(yè)面臨生存危機(jī)，這一切都危及公眾利益和社會(huì)安定。

因此，完全將數(shù)字治理和內(nèi)容審核委托給私營(yíng)的數(shù)字平臺(tái)公司，尤其是在政府監(jiān)管和公共監(jiān)督缺失的情況下，并不是一種可持續(xù)的解決方案。數(shù)字平臺(tái)公司作為一個(gè)私營(yíng)企業(yè)，有其既定的商業(yè)利益和商業(yè)模式，不應(yīng)該也不可能代替政府和議會(huì)及其司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管角色。

未來的數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管將越來越多地涉及規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷和鼓勵(lì)創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審核、隱私保護(hù)、新聞媒體發(fā)展、數(shù)字貨幣（比特幣）等多個(gè)涉及公共領(lǐng)域的重大議題，而且需要出臺(tái)大量的法律、法規(guī)和政策以及建立相應(yīng)的制度創(chuàng)新和監(jiān)管機(jī)制。所有這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了私營(yíng)公司的自我監(jiān)管范疇，需要各國(guó)的政府、議會(huì)、司法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)數(shù)字立法和政策制定，并找到平衡各方利益的解決方案。澳大利亞在國(guó)會(huì)通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》和歐盟的《數(shù)字服務(wù)法》草案都是政府和議會(huì)主導(dǎo)數(shù)字治理的最新嘗試和可供多方借鑒的范例。

（二）數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的共同監(jiān)管：政府監(jiān)管和平臺(tái)自我監(jiān)管相結(jié)合以及提倡多利益相關(guān)方的參與和協(xié)作

從歐盟《數(shù)字服務(wù)法》草案的整體設(shè)計(jì)來看，一方面構(gòu)建了全面有力的法律框架和監(jiān)管機(jī)制，另一方面緊密地將政府監(jiān)管和平臺(tái)的自我監(jiān)管相結(jié)合，這開創(chuàng)了一種新型數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的共同監(jiān)管模式，輔以平臺(tái)透明度保護(hù)框架，既可以優(yōu)化數(shù)字平臺(tái)的自我監(jiān)管，又能有效預(yù)防數(shù)字平臺(tái)的濫用風(fēng)險(xiǎn)。

《數(shù)字服務(wù)法》草案之所以能夠?qū)ΜF(xiàn)有的歐洲法律框架進(jìn)行如此全面而精微的改進(jìn)和更新，跟立法者一向重視包括政府、企業(yè)、學(xué)界、技術(shù)社群在內(nèi)的多利益相關(guān)方參與的模式密不可分，各個(gè)領(lǐng)域的專家和公眾都有渠道參與到整個(gè)磋商的過程，并影響到最終的法律和政策制定?！稊?shù)字服務(wù)法》草案起草過程中廣泛咨詢了在線平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)中介、數(shù)字服務(wù)提供商、媒體出版商和其他企業(yè)，以及個(gè)人用戶、非政府組織、國(guó)家主管部門、學(xué)術(shù)界、技術(shù)界、國(guó)際組織和公眾的利益和呼聲。通過一系列有針對(duì)性的咨詢步驟，有效地搜集了海量的各利益相關(guān)方對(duì)數(shù)字服務(wù)和平臺(tái)治理的看法，其中包括一個(gè)為期14 周的《數(shù)字服務(wù)法》公眾咨詢活動(dòng)，收到了來自各利益相關(guān)方的2 863 份回復(fù)和約300 份建議文件，大多數(shù)反饋來自公眾（66%來自歐盟公民，8%來自非歐盟公民）、公司/商業(yè)組織（7.4%）、商業(yè)協(xié)會(huì)（6%）和非政府組織（5.6%）；其次是公共機(jī)構(gòu)（2.2%）、學(xué)術(shù)/ 研究機(jī)構(gòu)（1.2%）、工會(huì)（0.9%）以及消費(fèi)者和環(huán)境組織（0.4%）。

歐盟執(zhí)行委員還經(jīng)常就突發(fā)議題組建專家組來指導(dǎo)立法監(jiān)管。例如2018 年1 月，歐盟委員會(huì)成立了一個(gè)高級(jí)別的專家組（HLEG），就應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上散布的虛假新聞和虛假信息的政策倡議提供建議[13]。最近還有2020 年成立的人工智能方面的高級(jí)別專家組，就人工智能的發(fā)展戰(zhàn)略出具研究報(bào)告，為人工智能的立法和監(jiān)管提供政策建議[14]。

正因如此，《數(shù)字服務(wù)法》草案能夠與時(shí)俱進(jìn)、精確定義數(shù)字平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù)，能夠在制定歐盟市場(chǎng)通用規(guī)則時(shí)最大限度考量多方利益和保護(hù)公眾的各項(xiàng)權(quán)利和福祉，為當(dāng)前棘手的數(shù)字治理提供一個(gè)且面向未來的監(jiān)管框架。

（三）數(shù)字平臺(tái)治理和內(nèi)容審核機(jī)制應(yīng)優(yōu)先考量公共利益、用戶權(quán)利以及支持?jǐn)?shù)字時(shí)代的新聞媒體發(fā)展

澳大利亞國(guó)會(huì)通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》，是世界上第一個(gè)平衡互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和傳統(tǒng)新聞媒體之間利益分成的國(guó)家級(jí)舉措。獨(dú)立、專業(yè)和服務(wù)公眾利益的新聞報(bào)道是現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的公共產(chǎn)品，對(duì)于公眾知情、政府善治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不可替代的作用。值得稱道的是該法案優(yōu)先考量公共利益和用戶權(quán)利，大力支持在數(shù)字轉(zhuǎn)型中處于不利地位的傳統(tǒng)新聞媒體。歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》草案的成就也在于綜合考量個(gè)人用戶、數(shù)字服務(wù)提供商和社會(huì)的整體利益，優(yōu)先保障用戶得到更多選擇和更低價(jià)格的數(shù)字服務(wù)和公民的數(shù)字權(quán)利不受侵犯。

但這個(gè)法案并不能畢其功于一役地解決新聞媒體的生存和發(fā)展問題，畢竟它只是矯正了平臺(tái)公司同新聞媒體之間的議價(jià)失衡，目前主要使那些以默多克新聞集團(tuán)為首的大型傳媒集團(tuán)受益。美國(guó)一家媒體組織Common Dreams 認(rèn)為，新聞媒體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展取決于新聞制作的創(chuàng)新，需要強(qiáng)有力的公共媒體法律并優(yōu)先考慮支持服務(wù)公眾利益的新聞制作[15]。該組織建議美國(guó)政府對(duì)平臺(tái)公司的在線廣告征稅，由此產(chǎn)生的收入將被放入公益媒體捐贈(zèng)基金中，并用于資助各種缺失的地方性、獨(dú)立性和非商業(yè)性新聞和信息。

澳大利亞國(guó)會(huì)通過的《新聞媒體和數(shù)字平臺(tái)強(qiáng)制性議價(jià)規(guī)則》是打破新聞業(yè)不利局面的關(guān)鍵措施，但新聞業(yè)作為整體如何更好地融入數(shù)字時(shí)代并持續(xù)發(fā)揮公眾服務(wù)的功能，還需要更多后續(xù)的數(shù)字治理政策、媒體法律、稅收政策和改革措施，這也是未來數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管的一個(gè)重要面向。

（四）未來數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管需要更多跨國(guó)治理和國(guó)際數(shù)字合作

數(shù)字治理和平臺(tái)監(jiān)管跨越國(guó)界，近年來跟數(shù)字技術(shù)發(fā)展相關(guān)的國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易、司法沖突呈上升趨勢(shì)。數(shù)字治理的重大責(zé)任超出一國(guó)范疇，沒有任何一個(gè)國(guó)家和機(jī)構(gòu)可以壟斷，數(shù)字治理需要國(guó)家間的鼎力合作和所有利益相關(guān)方的參與，才能真正構(gòu)建以人為本的數(shù)字未來。就像GPDR一樣，歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》草案具有超出歐盟范圍的效力，因?yàn)槠浔O(jiān)管對(duì)象也針對(duì)來自歐盟之外但在歐盟市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的數(shù)字服務(wù)商和平臺(tái)，對(duì)應(yīng)這些跨國(guó)平臺(tái)的治理牽涉到復(fù)雜的跨國(guó)界互聯(lián)網(wǎng)司法管轄權(quán)問題，該草案都試圖給出具體規(guī)定來應(yīng)對(duì)，以確保歐盟公民無論使用來自哪里的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)都理應(yīng)受到歐洲標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)。

歐盟《數(shù)字服務(wù)法案》草案將有效改善歐盟各國(guó)之間的法律和規(guī)則的確定性和統(tǒng)一性，加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)數(shù)字平臺(tái)的民主化控制和公共監(jiān)督，有望大大減少網(wǎng)絡(luò)非法內(nèi)容的傳播和數(shù)字平臺(tái)操縱的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，為區(qū)域性和跨國(guó)數(shù)字平臺(tái)治理提供一個(gè)可參考的范本。

正如2020 年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在發(fā)布《數(shù)字合作路線圖》時(shí)所說：“數(shù)字技術(shù)正在塑造歷史，但也可能與我們一起失控。我們要去哪里？我們的尊嚴(yán)和權(quán)利會(huì)增加還是減少？我們的社會(huì)將變得更平等還是更不平等？我們會(huì)變得越來越安全，還是越來越不安全？這些問題的答案取決于我們跨學(xué)科、跨角色、跨國(guó)家和跨政治分歧合作的能力。我們負(fù)有引導(dǎo)這些技術(shù)的集體責(zé)任，以使我們最大程度地受益并減少意外后果和惡意使用?！盵16]

未來數(shù)字治理需要更多國(guó)際合作和多利益相關(guān)方的充分參與和協(xié)作，國(guó)際組織、各國(guó)政府、議會(huì)、司法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及私營(yíng)部門、技術(shù)公司、公民社會(huì)、新聞媒體和個(gè)人用戶都應(yīng)參與其中。只有多利益相關(guān)方的密切互動(dòng)和協(xié)作，才能切實(shí)制定有效的數(shù)字法律、政策和監(jiān)管措施，創(chuàng)建以人為本、包容全納的數(shù)字未來。