張 恒，朱雨紅，唐根麗

（1.安徽財經(jīng)大學 管理科學與工程學院，安徽 蚌埠 233030；2.河海大學 商學院，江蘇 南京 210024）

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府與社會資本合作模式，社會資本參與到政府部門提供的公共服務及基礎設施中，利用社會資本合作方在技術、管理和資金等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，高效優(yōu)質(zhì)地為社會提供公共物品和服務，同時滿足社會資本的利潤需求，是一種合作共贏的新型融資管理模式。自2014年政府大力推廣PPP模式以來，PPP項目數(shù)量和投資資金急劇增長，由于PPP項目建設及運營時間長、利益相關方多、相關法律法規(guī)不完善，PPP過熱現(xiàn)象使得PPP項目出現(xiàn)同化、不規(guī)范、高風險、難落地等問題。因此，充分識別和劃分PPP項目中存在的風險，合理分擔風險，針對性風險防范顯得尤為重要。層次分析法是定性與定量分析相結(jié)合的一種決策使用方法，為決策提供科學的理論指導，在PPP項目風險管理研究中廣泛應用，但傳統(tǒng)層次分析法評價結(jié)果過度依賴于專家打分，因素判斷矩陣受專家經(jīng)驗水平限制導致評價結(jié)果主觀性較強，通過利用PPP項目風險識別具有較多文獻研究這一特點及優(yōu)勢，建立三級風險清單，基于文獻分析法統(tǒng)計清單中各風險因素的出現(xiàn)頻數(shù)，用兩兩風險因素頻數(shù)的相對系數(shù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)專家打分法得到的重要性系數(shù)，以此確定各個風險因素權(quán)重[1]，在一定程度上能夠準確反映出風險因素的重要性，從而改進傳統(tǒng)層次分析法對風險的量化分析，并根據(jù)得出的風險因素識別結(jié)果，提出具有針對性的風險防范對策。

二、基于文獻分析的PPP項目風險因素識別

Li Bing等[2]最早將PPP項目面臨的風險分為與項目外部環(huán)境有關的宏觀風險、與項目本身有關的內(nèi)生性的中觀風險、與項目利益主體相關內(nèi)生性的微觀風險這三類，國內(nèi)學者運用此分類方法展開了大量風險評價與風險分擔研究工作。王雪青等[3]運用此分類方法，通過博弈論對PPP項目風險分擔進行了討論。趙國富[4]通過案例分析和專家調(diào)查法，結(jié)合此分類方法構(gòu)建PPP高速公路風險評價指標體系，識別并改進了PPP高速公路的社會認識和可接受性。張瑋[5]等和汪國懋[6]分別采用網(wǎng)絡層次分析法（ANP）和層次分析法（AHP）構(gòu)建了宏觀、中觀、微觀層面的風險評價指標體系，對PPP項目進行風險評價研究，并提出加強風險管控的建議。蘇海紅[7]等運用此分類方法和屬性測度相關理論建立了PPP項目關鍵風險評價模型并在昆明軌道交通X號線進行驗證。因此，本文在此廣泛認同并應用的分類原則基礎上結(jié)合風險來源建立PPP項目三級風險清單。

（一）建立PPP項目風險清單

參照上述文獻建立初級風險清單，通過知網(wǎng)檢索，檢索條件為精確檢索關鍵詞“PPP”并且模糊檢索關鍵詞“風險識別”，篩選到262篇文獻，刪除文獻綜述類、書評、外文文獻等無效文獻，得到2014年至2019年共131篇相關研究文獻，將每一篇有效文獻識別的風險因素補充并歸類至初級風險清單中，得到最終風險清單，統(tǒng)計出風險因素的識別頻數(shù)，構(gòu)建的最終風險清單如表1所示。

（二）統(tǒng)計風險因素識別頻數(shù)

將2014年至2019年間的131篇有效文獻以年為單位，分別將每一篇文獻中的風險識別因素歸類至上述風險清單中，并用Excel統(tǒng)計匯總得到歷年風險因素識別頻數(shù)，最終結(jié)果如表2所示。

表2 PPP項目風險因素識別頻數(shù)統(tǒng)計表

三、基于改進層次分析法的PPP項目風險因素權(quán)重確定

傳統(tǒng)層次分析法的主要步驟是：（1）將復雜問題按從屬關系分解得到層次結(jié)構(gòu)；（2）邀請專家打分評估每一層次諸因素的相對重要性，并建立判斷矩陣；（3）計算各指標層的權(quán)重系數(shù)，并進行一致性檢驗，得到層次單排序；（4）層次總排序，將最終權(quán)重系數(shù)作為決策的依據(jù)。本文采用基于文獻分析的PPP項目風險因素統(tǒng)計頻數(shù)代替專家打分的判斷矩陣，利用客觀文獻統(tǒng)計數(shù)據(jù)來代替主觀打分，由此來確定風險因素權(quán)重，具體流程如下。

（一）構(gòu)建風險因素判斷矩陣

以指標層為例，將統(tǒng)計頻數(shù)記為宏觀、中觀、微觀風險賦值得到B1=1022、B2=811、B3=158，再將其進行兩兩比較得到一級風險因素判斷矩陣A。

（二）單層次權(quán)重系數(shù)計算

對判斷矩陣列向量歸一化處理得到：

其次進行行求和，再次歸一化處理得到：

則一級風險因素權(quán)向量ω=（0.513 31，0.407 333,0.079 357）T，即PPP項目宏觀風險B1權(quán)重為0.513 31，中觀風險B2權(quán)重為0.407 333，微觀風險B3權(quán)重為0.079 357。

（三）一致性檢驗

為避免判斷矩陣過度不協(xié)調(diào)，ω還應通過一致性檢驗，步驟如下。

將判斷矩陣乘以權(quán)向量得到加權(quán)值向量

λmax=（1.539 93/0.513 31+1.221 999/0.407 333+0.238 071/0.079 357）/3=3

4.因其他目標計算步驟與指標層一致，在此不一一贅述。最終得到每一目標的CR都等于0，判斷矩陣具有絕對一致性，反向說明風險清單構(gòu)建及文獻統(tǒng)計歸類較為科學合理。

（四）層次總排序

根據(jù)單層次權(quán)重系數(shù)，將上一級風險因素和下一級與之對應的風險因素權(quán)向量相乘，最終得到三級風險因素對于PPP項目整體風險的層次總排序權(quán)重，如表3所示。由表3可知，按照風險因素權(quán)重排序可得，排序前十位的三級風險因素有政府信用風險(D1)、政策變更、決策與審批風險(D2)、法律不健全或變更(E1)、利率風險(F1)、市場環(huán)境風險(G1)、規(guī)劃、設計與技術風險(H2)、施工風險(H3)、運營維護風險(M1)、收益風險(M2)、項目環(huán)境風險(M3)；排序靠后的三級風險因素有項目被征收、國有化(D3)、政府財政風險(D4)、稅收調(diào)整(D5)、監(jiān)管體系不完善(E2)、匯率風險(F2)、招投標風險(M5)、管理組織協(xié)調(diào)風險(N2)、移交風險(N3)。利用此排序得到的風險層次總排序有利于后期PPP項目風險因素識別及風險防范。

表3 基于文獻分析的PPP項目風險因素權(quán)重與排序

四、PPP項目風險因素重要性分析

從上述風險因素權(quán)重確定的統(tǒng)計結(jié)果中，能夠直接得出關于PPP項目風險因素識別變化的結(jié)果，因為每一篇文獻的風險因素都是作者對此因素的認可，所以權(quán)重在一定程度上能夠反映出風險因素的重要性，從而間接得出各風險因素重要性排序。

（一）近幾年相關風險因素研究的頻次與進展

從近幾年PPP項目風險識別研究文獻中，可以發(fā)現(xiàn)，在三級風險因素中，第二層級風險因素最能夠體現(xiàn)風險因素的范疇與風險特性，最適合制作成歷年研究曲線來發(fā)現(xiàn)與總結(jié)PPP項目風險因素管理的相關研究進展與趨勢，如圖1所示。

圖1 基于文獻識別的二級風險因素出現(xiàn)頻數(shù)圖

2014年開始，PPP項目被政府大力推廣，而對PPP項目風險識別的文獻從2016年開始數(shù)量明顯增加，豐景春等[8]在研究中也曾提到此現(xiàn)象，反映出2016年進入PPP研究熱潮。而由圖可以看出，2014年、2015年的曲線變化平緩，說明早期風險識別文獻雖然不多，但將風險因素識別較為全面，且文獻質(zhì)量高，被引次數(shù)較多，隨著PPP項目的不斷發(fā)展，風險發(fā)生概率較高的項目建設等風險逐漸被重視起來。

2016年至2019年期間，2018年風險識別文獻最多。此時，PPP項目進入“從嚴篩選、從嚴審查”的數(shù)量拐點階段，國家政策調(diào)整要求PPP項目要注重高質(zhì)量發(fā)展，部分PPP項目因不符合標準被強制退庫，由此引起眾多學者的研究重視。在2019年頻次曲線中，明顯看出環(huán)境、金融、法律、組織風險點有異動，原因不排除由于風險清單是在文獻風險因素不斷歸類的過程中逐漸完善，最初風險清單建立的不完整影響了2019年的風險因素統(tǒng)計數(shù)字，隨著PPP項目進入高質(zhì)量發(fā)展時期，相關PPP項目風險因素來源識別、分類與防范措施也趨于完備。

（二）各級風險因素的重要性分析

一級風險因素中，宏觀風險權(quán)重為51.331%、中觀風險權(quán)重為40.733%、微觀風險權(quán)重為7.936%。其中，微觀風險的權(quán)重很低，說明這一風險并沒有得到足夠的重視。歷年的風險因素大小排序基本遵循：項目建設風險>政治風險>（項目有關的）其他風險>環(huán)境風險>金融風險>法律風險>組織風險。表3的三級風險因素對PPP項目整體風險的重要性排序，為PPP項目風險評價研究工作提供借鑒經(jīng)驗。其中，政府財政風險最低，說明利用社會資本和企業(yè)融資能力參與基礎設施建設，有效緩解了地方政府部門的財政負擔，有助于快速提升政府部門的基礎服務水平。政府信用風險度最高，說明政府的合作意識、契約精神及服務能力有待大力提高。盡管近年來各參與方都對融資方式和融資結(jié)構(gòu)等進行了創(chuàng)新，但由于國內(nèi)PPP模式起步晚，目前融資風險在PPP項目風險中排名仍較高，對于融資風險的管理仍需在探索中改善。另外，政策與法律風險、項目建設運營期存在的風險排序均靠前，與項目利益主體相關內(nèi)生性的微觀風險靠后，這與一級二級風險因素的結(jié)論是相符合的。值得注意的是，PPP項目風險因素的作用機制十分復雜，本文雖對層次分析法進行了改進，卻仍是以假設各風險獨立存在為前提，因此得到的風險因素權(quán)重排序不能反映出不同風險類別之間的相互關聯(lián)和作用，這一點需從風險因素的產(chǎn)生原因、參與方和影響結(jié)果等方面作進一步論述。

五、PPP項目風險防范對策

（一）注重各相關方溝通機制建設，預防微觀風險發(fā)生

微觀風險主要來源于政府和私營合作方的利益訴求不同。政府需要低成本地提供公共設施服務，而私營合作方追求利潤最大化，在合作中極易出現(xiàn)意見分歧，若雙方?jīng)]有有效的溝通機制，就會出現(xiàn)因溝通無效、信息不對稱、管理不善等問題造成建設運營效率低下甚至項目的失敗，因此更要加強重視。建立有效的信息傳遞、溝通交流和問題處理機制，避免因信息不對稱帶來的問題和矛盾。項目公司要制定運行高效、溝通順暢的組織管理體系，做好各類信息的收集、傳遞和處理工作，有效完成風險的識別、評價和應對。

（二）加強項目融資、運營及運作模式監(jiān)管，避免中觀風險

項目建設成功與否、運營水平和盈利能力直接決定了項目目標是否可以實現(xiàn)。因此，要加強項目融資、運營及運作模式風險監(jiān)管。著力培育專業(yè)項目公司，加強第三方機構(gòu)的能力建設。選取具有相應資格、信用良好、管理經(jīng)驗豐富的項目公司，促使項目能夠通過各種渠道獲得穩(wěn)健融資來源，同時要注重第三方專業(yè)能力及專業(yè)機構(gòu)的培訓，提高各參與方管理人員的專業(yè)能力。建立預警機制，對收費標準、運營效率、維護成本、收費內(nèi)容等項目設定預警指標，當觸及預警值時應啟動相應預案，利用大數(shù)據(jù)和云技術升級信息平臺，有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，實現(xiàn)信息對稱，促進公平交易，同時更好地識別、評估和應對風險，推動PPP項目順利落地實施。健全PPP項目回報機制，為PPP項目提供一個合理的回報基準和區(qū)間，加強改革定價機制與調(diào)價機制，政府可結(jié)合實際項目運作情況與績效水平進行一定的政策支持與資金補助。

（三）降低政府信用風險、金融風險及法律風險，防范宏觀風險因素

1.加強政府合作意識與契約精神，強化政府公信力、政府管理和服務能力。政府在項目識別階段就要對項目的可行性嚴格把關，通過參照項目性質(zhì)、評估資金來源和企業(yè)融資能力等條件科學使用PPP模式建設，控制PPP項目的數(shù)量，同時考慮財政承受能力。

2.完善資金統(tǒng)籌工作。政府要在科學預估未來財政收入的基礎上，結(jié)合項目建設成本、工期、企業(yè)利潤和回購時間，確定合理的購買服務價格或其他的利益實現(xiàn)機制；提前制定項目實施計劃和備選方案，做好資金準備等工作，尤其是在政府換屆時確保能夠妥善處理債務和權(quán)益，使合作順利完成；完善PPP項目資金監(jiān)管機制，確保資金?？顚Ｓ谩⒅Ц都皶r，對違規(guī)操作的個人或單位嚴格追責。

3.建立健全PPP項目保護機制，完善相關法律制度體系。各級政府在制定管理試行辦法時，應考慮投資人的合理利益和積極性，適度增加一些保障措施，營造平穩(wěn)的PPP項目投資環(huán)境[9]。加快推進PPP條例和立法工作，提升法治水平；修訂現(xiàn)有的制度，包括操作指南、財承論證指引等；建立新的政策指南，比如績效評價工作指引或者辦法，風險控制辦法等[10]。