摘 要：“十三五”時(shí)期，中國(guó)強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)政策的制定與實(shí)施，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，著手建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，并逐步開展各項(xiàng)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查與清理工作。與此同時(shí)，反壟斷部門進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法工作。但產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間仍存在較為激烈的沖突，并對(duì)產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多不良影響。同時(shí)，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的調(diào)整、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施帶來(lái)新的約束與挑戰(zhàn)。“十四五”時(shí)期，中國(guó)需進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)調(diào)整和發(fā)展反壟斷政策。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)政策;產(chǎn)業(yè)政策;公平競(jìng)爭(zhēng)審查;反壟斷;數(shù)字經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F062.9? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）05-0030-10

一、引 言

改革開放以來(lái)，由于市場(chǎng)發(fā)育程度低及政策慣性等緣故，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)實(shí)施政府主導(dǎo)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)方面，產(chǎn)業(yè)政策居于主導(dǎo)、核心的地位，而競(jìng)爭(zhēng)政策往往處于次要、從屬的地位。在發(fā)展初期，政府主導(dǎo)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)市場(chǎng)化改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[1]。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，選擇性產(chǎn)業(yè)政策因限制競(jìng)爭(zhēng)、扭曲競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的不良政策效應(yīng)日趨顯著。尤其是進(jìn)入“十三五”時(shí)期后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，優(yōu)化配置效率、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率、激勵(lì)創(chuàng)新成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。而公平競(jìng)爭(zhēng)是優(yōu)化資源配置、推動(dòng)效率提升與激勵(lì)創(chuàng)新的源動(dòng)力。在這種情形下，傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式已不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型成為中國(guó)進(jìn)入發(fā)展新階段后經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。因而，在“十三五”時(shí)期，中國(guó)不斷強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)政策，明確提出確立與強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，著手建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加大了反壟斷執(zhí)法的力度，在建立公平開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境方面取得積極進(jìn)展，但是仍存在一些突出問(wèn)題亟待解決。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。國(guó)際方面，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則面臨重構(gòu)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在高技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)的封鎖。國(guó)內(nèi)方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與質(zhì)量亟待提升，創(chuàng)新能力還不能滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。應(yīng)對(duì)復(fù)雜的形勢(shì)變化，中國(guó)迫切需要提升資源的配置效率，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，加快推動(dòng)本土創(chuàng)新能力與技術(shù)能力的提升、在更高水平上推動(dòng)對(duì)外開放等，而這需要充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用，并更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃建議》）中，將“公平競(jìng)爭(zhēng)制度更加健全”作為“十四五”時(shí)期深化改革開放的重要目標(biāo)。因此，探討“十四五”時(shí)期競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調(diào)整及兩者之間的協(xié)同，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、“十三五”時(shí)期中國(guó)加快確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位

“十三五”時(shí)期，中國(guó)政府高度重視競(jìng)爭(zhēng)政策的應(yīng)用，明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，并相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)）和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》等政策，力圖確立和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。

（一）“十三五”以來(lái)中國(guó)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的作用

經(jīng)過(guò)三十余年高速發(fā)展，中國(guó)進(jìn)入中等偏高收入國(guó)家行列，并建立了門類齊全的現(xiàn)代工業(yè)體系?！笆濉敝?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)率下滑、資本回報(bào)率下降、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題凸顯，中國(guó)需要從高速增長(zhǎng)模式向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，隨著中國(guó)整體技術(shù)水平逐漸向國(guó)際先進(jìn)水平靠近，在先進(jìn)技術(shù)及新產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)沒(méi)有可供直接模仿的成熟經(jīng)驗(yàn)。這時(shí)，中國(guó)迫切需要通過(guò)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)推動(dòng)要素資源從低效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）向具有更高效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）流動(dòng)，不斷提升配置效率。同時(shí)，激勵(lì)企業(yè)不斷創(chuàng)新，不斷改進(jìn)工藝、提升產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)新的產(chǎn)品與提升企業(yè)效率。市場(chǎng)主體的分散創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)與公平競(jìng)爭(zhēng)條件下的市場(chǎng)選擇是探索未來(lái)前沿技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)最為有效的方式。

“十三五”初期，中國(guó)仍以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，具有較明顯的限制競(jìng)爭(zhēng)與扭曲競(jìng)爭(zhēng)的特征，選擇性產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)之間存在較為嚴(yán)重的沖突，這種產(chǎn)業(yè)政策模式往往造成資源配置效率低、產(chǎn)能過(guò)剩、優(yōu)勝劣汰機(jī)制受阻以及高質(zhì)量創(chuàng)新不足等問(wèn)題，降低了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的活力。還需要指出的是在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育興起的背景下，政策部門很難選擇“應(yīng)當(dāng)”大力支持的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)路線或產(chǎn)品，選擇性產(chǎn)業(yè)政策也就失去了發(fā)揮作用的基本前提。這就更加迫切需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，樹立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，以競(jìng)爭(zhēng)政策約束產(chǎn)業(yè)政策，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，以及產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同。

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系及相對(duì)地位是隨著工業(yè)化進(jìn)程而不斷改變的，在工業(yè)化早期，兩者之間的沖突會(huì)十分尖銳，產(chǎn)業(yè)政策居于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位;隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的沖突將逐漸消失，競(jìng)爭(zhēng)政策具有相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)友好”模式，兩者之間的關(guān)系將逐漸變?yōu)榛パa(bǔ)[2]。日本、韓國(guó)在二戰(zhàn)結(jié)束后較長(zhǎng)一段時(shí)期實(shí)施了具有較強(qiáng)干預(yù)性、以限制競(jìng)爭(zhēng)為特征的產(chǎn)業(yè)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)政策的地位不斷提高，逐漸居于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，要求產(chǎn)業(yè)政策遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，從而對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策模式與產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇形成約束。與此同時(shí)，選擇性、干預(yù)性的產(chǎn)業(yè)政策逐步退出，取而代之的是競(jìng)爭(zhēng)友好型的功能性產(chǎn)業(yè)政策。

以日本為例，進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，由于貿(mào)易與資本自由化進(jìn)程加快，日本政府控制外匯的能力減弱，并失去了進(jìn)口配額、引進(jìn)設(shè)備審批等權(quán)力，實(shí)施直接干預(yù)資源配置型產(chǎn)業(yè)政策的能力明顯減弱，轉(zhuǎn)為主要實(shí)施所謂“柔性”產(chǎn)業(yè)政策，主要措施有推動(dòng)兼并重組、協(xié)調(diào)企業(yè)減產(chǎn)或消減產(chǎn)能、設(shè)立特殊卡特爾等，這些措施與競(jìng)爭(zhēng)政策存在較為嚴(yán)重的沖突，受到企業(yè)界、金融界的抵制，也受到國(guó)際公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的堅(jiān)決抵制，許多政策構(gòu)想因此流產(chǎn)或部分流產(chǎn)。20世紀(jì)60年代的日本，形式上，產(chǎn)業(yè)政策處于優(yōu)勢(shì)地位，但競(jìng)爭(zhēng)政策并沒(méi)有消失，在抵制產(chǎn)業(yè)政策過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面發(fā)揮了重要作用[3]。進(jìn)入20世紀(jì)70年以后，特別是1973年石油危機(jī)爆發(fā)后，日本不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的應(yīng)用，于1977年首次修改強(qiáng)化了《禁止壟斷法》，此后又多次修訂強(qiáng)化該法（1998年、2000年、2002年），在司法實(shí)踐中也不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位由此得到確立且不斷加強(qiáng)，逐漸對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策中限制競(jìng)爭(zhēng)、扭曲競(jìng)爭(zhēng)的政策措施形成強(qiáng)力制約。

自20世紀(jì)70年代開始，日本的產(chǎn)業(yè)政策開始不斷轉(zhuǎn)型，所采用的政策方式從直接干預(yù)逐步調(diào)整為間接引導(dǎo)，順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展方向提供發(fā)展愿景，為企業(yè)提供有參考價(jià)值的信息，同時(shí)以市場(chǎng)的資源分配機(jī)制為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施領(lǐng)域逐步調(diào)整為狹義“市場(chǎng)失靈”的部分，這種類型的產(chǎn)業(yè)政策具有“競(jìng)爭(zhēng)友好”的特征，即維持或促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的特征。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系從沖突轉(zhuǎn)為協(xié)同，競(jìng)爭(zhēng)政策居于優(yōu)先、基礎(chǔ)性地位，產(chǎn)業(yè)政策遵循競(jìng)爭(zhēng)政策基本精神，并與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。需要指出的是，正是從20世紀(jì)70年代日本高速增長(zhǎng)期結(jié)束時(shí)開始，日本不斷強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。

（二）確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的靈魂，市場(chǎng)機(jī)制的主要功能是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即市場(chǎng)機(jī)制的知識(shí)發(fā)現(xiàn)與傳播、發(fā)現(xiàn)價(jià)格、有效配置資源、激勵(lì)創(chuàng)新等功能都是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，完善競(jìng)爭(zhēng)政策是深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在需求與重要內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)政策的目的正是為了構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)機(jī)制能更好地在資源配置中起決定性作用[5]。在產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)強(qiáng)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)政策限制與扭曲競(jìng)爭(zhēng)的情形下，中國(guó)迫切需要以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，并用競(jìng)爭(zhēng)政策規(guī)范、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”，要求“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！辈浑y看出，《決定》高度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的重要性，以及競(jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的基礎(chǔ)性作用。

2015年10月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]28號(hào)）發(fā)布，其中明確提出“競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”與“實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，文中指出，“加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”，并進(jìn)一步指出要“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，建立公平、開放、透明的市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，大力推進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。加快建立競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)”。

2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)務(wù)院法制辦等五部門聯(lián)合制定發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立和實(shí)施為確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位提供了最為重要的制度保障與政策工具。2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步指出要“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。

（三）基本建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立了“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)工作中，一些部門或地方政府仍習(xí)慣采用行政性、干預(yù)性或計(jì)劃性手段，造成較大數(shù)量的政策限制競(jìng)爭(zhēng)、扭曲競(jìng)爭(zhēng)、排除競(jìng)爭(zhēng)，妨礙市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用[6]。因此，“十三五”之后，規(guī)范政府相關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要工作[7]。

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，其中明確提出“探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。2015年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，將“制定清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定、做法的意見(jiàn)”“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策有效協(xié)調(diào)，建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制”作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。2015年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》，將“完善公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境”作為一項(xiàng)重要措施，并明確要求“加快出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，建立統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境”。2015年10月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》發(fā)布，亦明確要求“實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)” 。2015年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦開始著手起草公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度[6]。2016年6月1日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》詳細(xì)闡述了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性、迫切性及總體要求與基本原則，并明確了以政策制定機(jī)關(guān)為審查對(duì)象，以自我審查為主要審查方式，并從市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本與影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)四個(gè)方面制定了18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)。《意見(jiàn)》還明確規(guī)定了例外情形、推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有序?qū)嵤┑墓ぷ靼才偶氨Ｕ洗胧??！兑庖?jiàn)》出臺(tái)后，相關(guān)部門積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建設(shè)及公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，主要工作如下：其一，2017年1月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，建立了有28個(gè)相關(guān)部委參與的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，并于2017年5月10日召開了第一次全體會(huì)議。其二，相繼制定實(shí)施細(xì)則與實(shí)施辦法，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。2017年，《推進(jìn)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度2017年工作重點(diǎn)》 《2017—2018年清理現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策的工作方案》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則 （暫行）》等政策文件相繼發(fā)布。2019年12月，《市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門關(guān)于開展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》發(fā)布，從具體實(shí)施情況來(lái)看，增量政策以自我審查為主，而存量政策的清理工作則遵循“誰(shuí)制定，誰(shuí)清理”的原則。2020年5月，《市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的通知》發(fā)布，通知要求“通過(guò)健全審查規(guī)則、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)組織保障，更高質(zhì)量、更大力度地推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作”。并推出“探索建立重大政策措施會(huì)審制度”“推行第三方評(píng)估”“建立政策措施抽查機(jī)制”等重要措施。

（四）反壟斷工作取得積極進(jìn)展

進(jìn)入“十三五”以來(lái)，反壟斷執(zhí)法部門繼續(xù)制定出臺(tái)相應(yīng)配套法規(guī)，將反壟斷制度進(jìn)一步細(xì)化和明確，增強(qiáng)了相關(guān)制度的針對(duì)性和可操作性[7]。2018年3月，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、工商總局的非價(jià)格行為反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法職責(zé)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室的職責(zé)整合并入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，下設(shè)反壟斷局。由此，反壟斷執(zhí)法職能從以往的三家分管統(tǒng)一歸屬于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，此舉為解決統(tǒng)一執(zhí)法問(wèn)題創(chuàng)造了制度性條件，并有利于提高反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性與權(quán)威性。2019年7月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局連續(xù)發(fā)布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)地位行為暫行規(guī)定》《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了程序性、實(shí)體性規(guī)定與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了反壟斷執(zhí)法的普遍授權(quán)原則，強(qiáng)化了執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制[8]。

同時(shí)，反壟斷執(zhí)法部門加大執(zhí)法力度，對(duì)限制、排除競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者權(quán)益，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的違法競(jìng)爭(zhēng)案件的查處力度顯著提升，使一些影響廣、危害大的違法限制、排除競(jìng)爭(zhēng)行為受到相應(yīng)懲處，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果[9-10]。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，各類平臺(tái)企業(yè)大量出現(xiàn)，新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷問(wèn)題更為復(fù)雜，中國(guó)的反壟斷部門正在加強(qiáng)這一領(lǐng)域的實(shí)踐與研究。

三、“十四五”時(shí)期中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

“十三五”時(shí)期，中國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)政策制定實(shí)施、建設(shè)與維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但是仍存在一些較為突出的問(wèn)題有待“十四五”時(shí)期解決?！笆奈濉睍r(shí)期，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則可能發(fā)生的改變，都將對(duì)中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策提出新的要求和挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，“十四五”期間“公平競(jìng)爭(zhēng)制度更加健全”。

（一）現(xiàn)階段中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐中最為突出的問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策存在較為嚴(yán)重的沖突，產(chǎn)業(yè)政策中仍存在不少限制競(jìng)爭(zhēng)、排除競(jìng)爭(zhēng)或扭曲競(jìng)爭(zhēng)的情形，且這些產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)諸多不良效應(yīng)。這種沖突主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

第一，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策仍具有選擇性、特惠性特征，與公平競(jìng)爭(zhēng)原則存在沖突。產(chǎn)業(yè)政策會(huì)選擇特定的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)路線、生產(chǎn)工藝與裝備規(guī)模、特定的企業(yè)、特定區(qū)域或園區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行扶持，將各類政策資源導(dǎo)入到這些特定領(lǐng)域中的企業(yè)或者特定的企業(yè)中，從政策資源的流向看，多用于支持產(chǎn)能投資與規(guī)模擴(kuò)張，多流入到大企業(yè)中，這種產(chǎn)業(yè)政策模式與競(jìng)爭(zhēng)政策存在較大的沖突。

第二，地方政府制定地方產(chǎn)業(yè)政策，以各種優(yōu)惠政策支持和保護(hù)本地企業(yè)，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。地方政府常用以優(yōu)惠價(jià)格供應(yīng)土地、補(bǔ)貼與稅收返還、優(yōu)惠電價(jià)、幫助協(xié)調(diào)低息貸款、政府投資基金合作投資等方式，支持本地企業(yè)的發(fā)展?；蛟诒镜仄髽I(yè)處于困境時(shí)提供財(cái)政補(bǔ)貼、干預(yù)銀行體系協(xié)調(diào)貸款等，這些行為會(huì)阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮作用。

第三，地方政府在政府采購(gòu)、公共工程招標(biāo)過(guò)程中制定有利于本地企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、向本地企業(yè)傾斜，要求本地國(guó)有企業(yè)采購(gòu)本地企業(yè)產(chǎn)品，節(jié)能產(chǎn)品或新能源產(chǎn)品補(bǔ)貼僅針對(duì)本地企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，這些政策也有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

第四，在部分行業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的投資核準(zhǔn)（審批）與市場(chǎng)準(zhǔn)入政策有排除與限制競(jìng)爭(zhēng)之嫌;在部分行業(yè)，支持大企業(yè)發(fā)展、推動(dòng)市場(chǎng)集中的產(chǎn)業(yè)組織政策也存在限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題[11];在鋼鐵、煤炭等行業(yè)實(shí)施的全行業(yè)協(xié)調(diào)去產(chǎn)能、協(xié)調(diào)限產(chǎn)保價(jià)的政策也存在限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題[12]。

第五，部分行業(yè)中行政性壟斷依然存在，這些行業(yè)的行政性壟斷主要是通過(guò)相應(yīng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中的準(zhǔn)入管制與投資行政審批措施來(lái)維系的。改革開放以來(lái)，在大部分競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中，行政性壟斷已逐漸放松，不同類型的企業(yè)在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。但在一些重要的基礎(chǔ)型工業(yè)行業(yè)、部分服務(wù)行業(yè)仍存在行政性壟斷問(wèn)題，尤其是在石油天然氣、汽車、電信、民航、金融及公用事業(yè)等行業(yè)中保留了強(qiáng)有力的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘與投資審批制度[13]。

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策較為嚴(yán)重的沖突帶來(lái)諸多不良政策效應(yīng)。一是選擇性、特惠型的產(chǎn)業(yè)政策在破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，會(huì)帶來(lái)尋租與腐敗行為，并減弱整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的創(chuàng)新激勵(lì)與微觀活力。二是地方政府廣泛實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，以各類優(yōu)惠政策支持本地企業(yè)發(fā)展，在去競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，往往導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩、資源配置效率低下等問(wèn)題，地方政府保護(hù)本地陷入困境的企業(yè)往往還會(huì)造成“僵尸企業(yè)”，進(jìn)而導(dǎo)致“優(yōu)勝劣汰”受阻、資源跨企業(yè)配置效率惡化等問(wèn)題。三是部分行業(yè)實(shí)施較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制與投資管制、協(xié)調(diào)產(chǎn)能與限產(chǎn)保價(jià)等政策，不利于“優(yōu)勝劣汰”與資源配置效率提升，部分企業(yè)在傾向性保護(hù)下缺乏提升效率的競(jìng)爭(zhēng)壓力。四是目錄指導(dǎo)政策會(huì)破壞采用不同技術(shù)路線、生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)對(duì)于生產(chǎn)要素的公平競(jìng)爭(zhēng)，不但會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配，還不利于最有效、最符合市場(chǎng)需求的新工藝、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)脫穎而出，不利于激勵(lì)多元化、多路徑創(chuàng)新。五是行政性壟斷行業(yè)的效率不佳，且有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，這阻礙了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系效率的提升，對(duì)于下游行業(yè)的發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)力提升帶來(lái)不利影響，進(jìn)而導(dǎo)致較為嚴(yán)重的社會(huì)福利損失[14]。此外，部分地方政府實(shí)施具有地方保護(hù)主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策，在一定程度上造成市場(chǎng)分割問(wèn)題仍然存在，進(jìn)而對(duì)于形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)帶來(lái)不利影響。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚不完善是產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策沖突的重要原因?，F(xiàn)階段，中國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍以政策制定機(jī)關(guān)的自我審查為主，這在很大程度上影響了審查的中立性和專業(yè)性。在中國(guó)，產(chǎn)業(yè)政策的制定部門也是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)就有偏好選擇性干預(yù)與更多自由裁量權(quán)的傾向[15]，加之有長(zhǎng)期干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的政策傳統(tǒng)及相應(yīng)的政策思維傳統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)政策制定部門缺乏自我約束的動(dòng)力與意識(shí)。產(chǎn)業(yè)政策制定部門在自我審查時(shí)，還往往面臨公平競(jìng)爭(zhēng)審查能力不足的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)人員缺乏競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷相關(guān)領(lǐng)域的法律與經(jīng)濟(jì)知識(shí)，識(shí)別與判斷能力有限，難以過(guò)濾出違反公平競(jìng)爭(zhēng)政策的相關(guān)要素[13]。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中部分審查標(biāo)準(zhǔn)措辭籠統(tǒng)模糊，例外規(guī)定的范圍廣泛且定義籠統(tǒng)[14]，均為產(chǎn)業(yè)政策制定部門規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)政策的約束提供了較大的空間。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為反壟斷政策帶來(lái)新的挑戰(zhàn)

隨著新技術(shù)的出現(xiàn)，全球前兩次工業(yè)革命都引發(fā)了生產(chǎn)范式和產(chǎn)業(yè)組織的變革：第一次工業(yè)革命以蒸汽技術(shù)、棉紡織業(yè)和資本主義機(jī)器大工廠制度的確立為標(biāo)志;第二次工業(yè)革命以電氣技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織縱向一體化（壟斷組織）的出現(xiàn)為標(biāo)志。自20世紀(jì)70年代末80年代初，人類社會(huì)進(jìn)入第三次工業(yè)革命時(shí)代，信息通信技術(shù)在工業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模應(yīng)用，全球價(jià)值鏈上的大型生產(chǎn)企業(yè)和品牌企業(yè)成長(zhǎng)為“旗艦企業(yè)”，這些“旗艦企業(yè)”主導(dǎo)的大規(guī)模定制化生產(chǎn)成為主要生產(chǎn)方式，產(chǎn)業(yè)組織開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。進(jìn)入信息時(shí)代，產(chǎn)業(yè)組織由縱向一體化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，技術(shù)創(chuàng)新以大企業(yè)主導(dǎo)的系統(tǒng)性和集成性創(chuàng)新為主，企業(yè)的內(nèi)在效率和創(chuàng)新效率較高，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為一種新的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)開始普及。以微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊、阿里巴巴為代表的平臺(tái)型先鋒企業(yè)，開始通過(guò)在行業(yè)內(nèi)兼并重組整合資源以獲得壟斷地位，成為平臺(tái)旗艦企業(yè)。隨著近年來(lái)數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在激烈的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和平臺(tái)壟斷共同作用下，市場(chǎng)格局逐漸由電氣時(shí)代的寡頭壟斷向信息時(shí)代的競(jìng)爭(zhēng)性壟斷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這些平臺(tái)型先鋒企業(yè)為維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)需要持續(xù)推動(dòng)創(chuàng)新，也會(huì)面臨濫用市場(chǎng)勢(shì)力打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的誘惑，對(duì)此政府監(jiān)管部門需高度警惕。在數(shù)字技術(shù)的支撐下，平臺(tái)作為一種新型組織形式，呈現(xiàn)新的創(chuàng)新組織特征和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，并對(duì)政府監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)。

第一，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特殊性容易導(dǎo)致“一家獨(dú)大”的壟斷市場(chǎng)格局。數(shù)字平臺(tái)突破協(xié)同生產(chǎn)的地域限制，大幅降低交易成本，這種基于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)進(jìn)行資源整合和能力集成、管理的“平臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)”將呈現(xiàn)更高的壟斷性特征。由于具有網(wǎng)絡(luò)外部性和低復(fù)制成本特征，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更容易出現(xiàn)“贏者通吃”現(xiàn)象，出現(xiàn)“一超多強(qiáng)”的格局，市場(chǎng)集中度高。OECD研究認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致更強(qiáng)的復(fù)雜性：在“贏者通吃”環(huán)境下，平臺(tái)型先鋒企業(yè)一旦掌握所需技能和商務(wù)模式，就可以在全球范圍內(nèi)長(zhǎng)期主導(dǎo)市場(chǎng)，而其他企業(yè)將被先鋒企業(yè)在“贏者通吃”后制造的“高層次消費(fèi)”需求效應(yīng)下封鎖在市場(chǎng)之外。政府監(jiān)管部門需對(duì)這些平臺(tái)型先鋒企業(yè)可能憑借高壟斷地位打壓潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為高度警惕。

第二，平臺(tái)企業(yè)無(wú)競(jìng)爭(zhēng)行為與反競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定工作更加復(fù)雜。數(shù)字平臺(tái)主導(dǎo)企業(yè)面臨更為激烈的潛在競(jìng)爭(zhēng)，必須為維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷加大技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的投資。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中開始出現(xiàn)一些更加隱蔽的反競(jìng)爭(zhēng)行為，例如，利用既有市場(chǎng)力量傳導(dǎo)至新市場(chǎng)以擴(kuò)張壟斷地位、過(guò)度采集用戶信息、交易數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)“用戶鎖定”和“完全價(jià)格歧視”等。數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的新特點(diǎn)增加了反壟斷分析的復(fù)雜性，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中建立的競(jìng)爭(zhēng)政策無(wú)法直接應(yīng)用于數(shù)字經(jīng)濟(jì)，反壟斷執(zhí)法在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)案例的市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定等環(huán)節(jié)面臨挑戰(zhàn)。

第三，平臺(tái)壟斷下用戶隱私保護(hù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管的有效性和靈活性提出挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展驅(qū)動(dòng)下，數(shù)據(jù)成為重要的商業(yè)資源和價(jià)值來(lái)源，如何有效并靈活地防范平臺(tái)企業(yè)因受商業(yè)利益驅(qū)使出現(xiàn)“大數(shù)據(jù)殺熟”行為，進(jìn)而導(dǎo)致用戶數(shù)據(jù)泄露及算法濫用等問(wèn)題，成為政府監(jiān)管所需考慮的新議題。

（三）國(guó)際貿(mào)易規(guī)則變化對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的挑戰(zhàn)

美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正致力于推動(dòng)WTO的改革，未來(lái)WTO的改革將對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策形成制約。歐盟主張通過(guò)增強(qiáng)透明度和約束國(guó)有企業(yè)特殊規(guī)則，制定實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。美國(guó)則長(zhǎng)期質(zhì)疑中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在WTO規(guī)則上的合法性，認(rèn)為WTO協(xié)定無(wú)法糾正中國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題，并聯(lián)合歐盟、日本推動(dòng)新規(guī)則建立。美、歐、日就WTO改革已舉行了七次三方會(huì)談。

2017年12月12日，美、歐、日舉行第一次三方會(huì)談，同意在確保全球公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境方面強(qiáng)化義務(wù)承擔(dān)，其聯(lián)合聲明表達(dá)了三方對(duì)“嚴(yán)重過(guò)剩產(chǎn)能，扭曲市場(chǎng)的大額補(bǔ)貼所導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭(zhēng)條件、國(guó)有企業(yè)、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、本地化要求和偏好”等方面問(wèn)題的關(guān)注，并在“WTO和其他論壇增強(qiáng)三方協(xié)作，以求消除第三方國(guó)家的這些及其他不公平扭曲市場(chǎng)和貿(mào)易保護(hù)主義行為”[16]。 2018年5月，美、歐、日三方在第三份聲明中專門列舉了認(rèn)定企業(yè)或行業(yè)是否為市場(chǎng)導(dǎo)向應(yīng)該考慮的因素。三方同意制定新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，特別是特殊的國(guó)有企業(yè)規(guī)則和特殊的補(bǔ)貼規(guī)則[17]。

2020年1月，美、歐、日三方在第七份聲明中就產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)布了非常詳細(xì)的原則立場(chǎng)，擴(kuò)大了禁止性補(bǔ)貼的范圍，提出建立舉證責(zé)任倒置機(jī)制，增加了反向通報(bào)的懲罰性措施，進(jìn)一步明確了補(bǔ)貼金額的計(jì)算準(zhǔn)則及公共機(jī)構(gòu)的范圍（國(guó)有企業(yè)問(wèn)題）。美國(guó)、歐盟認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)能夠從政府層面獲得額外的利益。中國(guó)則主張通過(guò)加強(qiáng)成員履行通報(bào)義務(wù)解決濫用反補(bǔ)貼規(guī)則的活動(dòng)，以及國(guó)有企業(yè)和其他各類企業(yè)在從事商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)都應(yīng)該是平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體[18]。美、歐、日三方在第七次聲明中還指出，強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓有違公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也不符合國(guó)際貿(mào)易體系的市場(chǎng)原則，并提出要建立解決強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的機(jī)制并采取有效手段。

2020年11月15日，中國(guó)簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，其中對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)立法與執(zhí)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容，以及補(bǔ)貼與政府采購(gòu)等方面作出了詳細(xì)的規(guī)定。2020年12月30日，中歐領(lǐng)導(dǎo)人宣布完成《中歐全面投資協(xié)定》的談判，《中歐全面投資協(xié)定》將“改善公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”列為一項(xiàng)核心內(nèi)容，國(guó)有企業(yè)、補(bǔ)貼透明度、強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題都被納入其中。中國(guó)正在尋求加入《全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），其中關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)則強(qiáng)調(diào)非商業(yè)支持，在關(guān)于國(guó)有企業(yè)的章節(jié)中體現(xiàn)了這一規(guī)則對(duì)產(chǎn)業(yè)政策特別是國(guó)有企業(yè)貿(mào)易和投資機(jī)會(huì)的嚴(yán)格限制，并在數(shù)字貿(mào)易章節(jié)中限制政府監(jiān)管的能力。CPTPP要求締約方國(guó)內(nèi)政策更多地關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工政策、國(guó)有企業(yè)、中小企業(yè)政策等方面[19]。在這些新的貿(mào)易協(xié)定中，均涉及競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范，會(huì)對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策提出挑戰(zhàn)。

四、“十四五”時(shí)期完善中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的建議

“十四五”時(shí)期，中國(guó)面臨新的內(nèi)外部發(fā)展形勢(shì)與新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)新的發(fā)展形勢(shì)，中國(guó)需要加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革”，而公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)變革最為有效的工具，這需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的應(yīng)用。與此同時(shí)，在幫助企業(yè)與產(chǎn)業(yè)提升技術(shù)能力、技術(shù)創(chuàng)新能力，并為之創(chuàng)造良好產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新生態(tài)等方面，產(chǎn)業(yè)政策可以更好發(fā)揮作用，這需要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。為應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的新變化，一方面中國(guó)要“更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對(duì)外開放”，這就需要中國(guó)通過(guò)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等積極融合多邊貿(mào)易投資新規(guī)則;另一方面，面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)加強(qiáng)封鎖、供應(yīng)鏈本地化的趨勢(shì)，中國(guó)迫切需要暢通國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，以及加快本國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力、技術(shù)能力與創(chuàng)新能力的提升，這就需要充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策的作用，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。同時(shí)，也需要更加策略、有效且合規(guī)地使用產(chǎn)業(yè)政策?？傮w而言，“十四五”期間，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，以競(jìng)爭(zhēng)政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同，并根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)調(diào)整、完善和發(fā)展反壟斷政策。

（一）以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策存在較為嚴(yán)重的沖突是現(xiàn)階段中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施中最主要的矛盾。以干預(yù)、限制與扭曲競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，不但妨礙了公平競(jìng)爭(zhēng)而且政策效果不佳，引起諸多不良政策效應(yīng)。“十四五”時(shí)期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)入拓展期，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。同時(shí)，新技術(shù)的發(fā)展也將為傳統(tǒng)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新的動(dòng)力，這時(shí)沒(méi)有成熟的技術(shù)路線或業(yè)態(tài)可以模仿，基于公平競(jìng)爭(zhēng)的多樣化研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)成為發(fā)現(xiàn)技術(shù)未來(lái)發(fā)展方向最為有效的機(jī)制，這也需要加快產(chǎn)業(yè)政策從干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)模式向“競(jìng)爭(zhēng)友好”模式轉(zhuǎn)變。無(wú)論從產(chǎn)業(yè)政策自身優(yōu)化調(diào)整的方面考慮，還是從強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的角度來(lái)看，均需要樹立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，以競(jìng)爭(zhēng)政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)同。

基于對(duì)傳統(tǒng)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間是相互沖突、此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。基于對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)重要性的認(rèn)識(shí)，功能性產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間是相容、互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策有共同的目標(biāo)，即推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、效率改進(jìn)與競(jìng)爭(zhēng)力提升。競(jìng)爭(zhēng)政策通過(guò)禁止反競(jìng)爭(zhēng)與扭曲競(jìng)爭(zhēng)行為來(lái)確保市場(chǎng)機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，其具體作用機(jī)制如下：其一，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)過(guò)程是揭示消費(fèi)者偏好、生產(chǎn)者信息、市場(chǎng)供給與需求等市場(chǎng)信息，進(jìn)而探索未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或升級(jí)方向最為有效的途徑。其二，競(jìng)爭(zhēng)壓力激勵(lì)企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新不斷提高產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量、豐富產(chǎn)品功能或開發(fā)新產(chǎn)品（服務(wù)），進(jìn)而更有效地滿足消費(fèi)者的需求與偏好。其三，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)迫使企業(yè)通過(guò)技術(shù)、管理、組織、商業(yè)模式等方面的創(chuàng)新，或者采用新的技術(shù)、新的組織方式、新的管理模式或新的商業(yè)模式，不斷降低生產(chǎn)成本、運(yùn)行與管理成本。其四，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)過(guò)程通過(guò)優(yōu)勝劣汰推動(dòng)要素資源從低效率企業(yè)向高效率企業(yè)流動(dòng)，并將低效率企業(yè)或不符合市場(chǎng)需求的企業(yè)淘汰出市場(chǎng)，從而推動(dòng)配置效率的提升。其五，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)于限制行政壟斷、在行政壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)行政壟斷行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與效率提升等方面具有重要作用;競(jìng)爭(zhēng)政策能有效破除行政性的進(jìn)入壁壘，新企業(yè)的進(jìn)入能活躍創(chuàng)新，激勵(lì)現(xiàn)有企業(yè)提升效率與業(yè)績(jī)。

產(chǎn)業(yè)政策方面則應(yīng)聚焦于狹義“市場(chǎng)失靈”或“競(jìng)爭(zhēng)失靈”的領(lǐng)域，通過(guò)支持科學(xué)研究與基礎(chǔ)技術(shù)、通用技術(shù)的研發(fā)與擴(kuò)散，建立完善的公共科技服務(wù)體系與基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要培育高素質(zhì)勞動(dòng)者，促進(jìn)各類創(chuàng)新主體的協(xié)作，支持小、微企業(yè)發(fā)展等來(lái)促進(jìn)或助推經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)政策與國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的約束下，中國(guó)可以充分利用好以下四個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)政策工具：其一，對(duì)于基礎(chǔ)研究的支持與大量投入、對(duì)于通用與基礎(chǔ)技術(shù)（競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)）研究開發(fā)的資助，對(duì)于企業(yè)研發(fā)投資普惠性的稅收優(yōu)惠政策。其二，建立完善的公共科技服務(wù)體系，為各類創(chuàng)新主體之間的合作建立協(xié)調(diào)平臺(tái)或協(xié)調(diào)機(jī)制，加大對(duì)公共科技基礎(chǔ)設(shè)施的投入。其三，幫扶小企業(yè)成長(zhǎng)，包括對(duì)于小、微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、研發(fā)資助政策及政府采購(gòu)中的傾斜政策，為小、微企業(yè)提供技術(shù)咨詢與管理咨詢服務(wù)，以此幫助小、微企業(yè)提高技術(shù)水平與管理水平。其四，加大基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育與技能培訓(xùn)方面的投入，提升教育質(zhì)量，增強(qiáng)職業(yè)教育與技能培訓(xùn)的適應(yīng)性，在職業(yè)教育與職業(yè)技能培訓(xùn)方面建立企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校之間的有效合作機(jī)制。還需要指出的是，在戰(zhàn)略性領(lǐng)域采取積極行動(dòng)時(shí)，也應(yīng)側(cè)重在競(jìng)爭(zhēng)前環(huán)節(jié)，并盡可能采取以上四種的“競(jìng)爭(zhēng)友好”功能性的政策工具。

仍需強(qiáng)調(diào)的是，隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度完備和自主創(chuàng)新能力的提升，在產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策這種互補(bǔ)與協(xié)同的關(guān)系中，競(jìng)爭(zhēng)政策居于基礎(chǔ)性地位，產(chǎn)業(yè)政策要服從于競(jìng)爭(zhēng)政策，遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。在推動(dòng)兩者的互補(bǔ)與協(xié)同時(shí)，應(yīng)盡可能減少競(jìng)爭(zhēng)政策的例外領(lǐng)域，如果將“市場(chǎng)失靈”泛化進(jìn)而將例外領(lǐng)域拓展得太寬，則會(huì)削弱整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)政策有效性，并為政策部門保留大量干預(yù)與限制競(jìng)爭(zhēng)的不合理政策留下巨大的空間。

（二）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制

強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和專業(yè)性。利用《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的修訂機(jī)會(huì)，進(jìn)一步明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位和監(jiān)管主體，加大對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律授權(quán)，并將法律法規(guī)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查。逐步建立競(jìng)爭(zhēng)主管部門深度參與的第三方評(píng)估制度，形成客觀、公正的外部審查機(jī)制與程序。應(yīng)由競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法及研究部門深度參與各政策制定機(jī)關(guān)的自我審查，在審查口徑方面對(duì)各審查主體進(jìn)行政策指導(dǎo)，并組織建立對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行復(fù)查的機(jī)制[20]。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策制定實(shí)施部門專業(yè)人員配置和財(cái)政資金投入機(jī)制，尤其是要加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)的人員配備和資金支持，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查能得到全面、有效的實(shí)施。與此同時(shí)，全面提升競(jìng)爭(zhēng)政策部門執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，完善引人、用人、培養(yǎng)人的激勵(lì)機(jī)制和終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)，不斷提升各級(jí)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外或豁免方面，應(yīng)盡快制定出更為明確、詳細(xì)且具有可操作性的判別標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格限制例外領(lǐng)域。

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（責(zé)任編輯：鄧 菁）

收稿日期：2021-02-21

基金項(xiàng)目：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院登峰戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)學(xué)科（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)）成果

作者簡(jiǎn)介：江飛濤（1974-），男，湖南常德人，副研究員，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策方面的研究。E-mail：jiangfeitao@163.com