江蘇大學(xué) 李春

一、引言

2015年以來(lái)，寬帶網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)工作持續(xù)深入推進(jìn)，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)容量持續(xù)增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)性能明顯提高，寬帶用戶普及率大幅提升，寬帶費(fèi)率水平明顯下降。提速降本工作為信息消費(fèi)奠定了堅(jiān)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，降低了信息消費(fèi)成本，刺激了信息消費(fèi)需求，擴(kuò)大了信息消費(fèi)主體，促進(jìn)了信息消費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)大。

二、我國(guó)電信行業(yè)的壟斷屬性

中國(guó)電信業(yè)最開(kāi)始并不是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的，而是直接由政府壟斷，政府直接控權(quán)和管制，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化而來(lái)的，因此，電信行業(yè)是從某種意義上講是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集權(quán)的行政干預(yù)在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的延續(xù)。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，存在著自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷的現(xiàn)象，即壟斷產(chǎn)業(yè)的二重性。附加成本理論、監(jiān)管失效理論和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論為電信行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)提供了理論借鑒規(guī)制電信業(yè)的二元性。

自1994年后，我國(guó)電信行業(yè)進(jìn)行改革，可劃分為四個(gè)階段。但是電信行業(yè)的改革是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，當(dāng)前正是電信業(yè)第五次改革階段，即開(kāi)放虛擬運(yùn)營(yíng)商，成立電信基礎(chǔ)建設(shè)的鐵塔公司等，這些改革措施都在一步步摸索中。這四個(gè)階段中每一個(gè)階段都存在著巨大的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化，采取的方式有拆分、重組。在此期間電信技術(shù)的快速發(fā)展，也影響著企業(yè)改革和市場(chǎng)發(fā)展。

2015年4月，李克強(qiáng)總理在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)成本高、網(wǎng)速慢、信息基礎(chǔ)設(shè)施落后的通信形勢(shì)，提出要研究如何提速降本。工業(yè)和信息化部表示，將“加快4G建設(shè)”“大幅提高互聯(lián)網(wǎng)速度”等關(guān)鍵任務(wù)。我們認(rèn)為，寬帶的瓶頸雖然有上述的技術(shù)原因，但更重要的原因是由于雙頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致目前互聯(lián)網(wǎng)成本高、網(wǎng)速慢的局面。

在此背景下，加快開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)已成為電信業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有在打破業(yè)務(wù)壟斷、降低市場(chǎng)集中度、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，才能提高電信行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。

為了更好地提高電信業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，提高社會(huì)信息化水平，近些年來(lái)，我國(guó)在移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售、寬帶接入市場(chǎng)、IPTV等業(yè)務(wù)上實(shí)施了政策分紅，逐步開(kāi)放市場(chǎng)，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)，并初步形成了視頻和寬帶接入業(yè)務(wù)欣欣向榮的局面。然而，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)安全和信息環(huán)境的變化，也慢慢顯現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。如何順利完成向電信業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)階段的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)電信技術(shù)的更新、生產(chǎn)效率的提高、電信資源的有效配置，這對(duì)促進(jìn)和保障電信業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)有重要的意義，見(jiàn)圖1、圖2。

圖1 三大運(yùn)營(yíng)商降費(fèi)提速方案啟動(dòng)

圖2 中國(guó)電信推出了提速降費(fèi)六大舉措

三、美國(guó)電信反壟斷規(guī)制對(duì)中國(guó)的啟示

美國(guó)電信市場(chǎng)的法律規(guī)制體系被普遍認(rèn)為是世界上最完善、最有效率的，相對(duì)于1934年的通信法，1996年的電信法有四個(gè)方面變化：促進(jìn)本地電話市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)貝爾公司的特殊規(guī)定，電信監(jiān)管改革，普及電信服務(wù)。1996年《電信法》的支持者故意將解除管制的目標(biāo)留給了FCC，反過(guò)來(lái)又賦予了FCC一個(gè)龐大而模糊的權(quán)力。因此，從美國(guó)電信行業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，至少可以得出以下幾點(diǎn)啟示：

（一）以美國(guó)為代表的成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)行“放松和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念和政策。

（二）構(gòu)建利益均衡博弈機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)涵蓋了各種利益相關(guān)者的利益，行業(yè)改革涉及各方的利益，在改革過(guò)程中將這些紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行梳理，利益調(diào)整應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律進(jìn)行，改革必會(huì)導(dǎo)致一部分利益主體未來(lái)利益受損，應(yīng)當(dāng)將這些危害結(jié)果予以提前告知，給予其維權(quán)的方式和途徑

（三）探索電信行業(yè)法律規(guī)制的改革路徑

就現(xiàn)階段而言，電信行業(yè)規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是建立電信市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及電信不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制。依靠電信技術(shù)的發(fā)展和電信行業(yè)特殊需求，探討電信行業(yè)如何做到有效競(jìng)爭(zhēng)以及法律規(guī)制理論，分析我國(guó)電信業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)壟斷、行政壟斷的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀以及競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)制體系的不足，并借鑒美國(guó)等西方國(guó)家有效競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制的成功藍(lán)本，建立健全電信行業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)則和具體電信的法律規(guī)章制度，探索出一條契合中國(guó)國(guó)情的規(guī)制行業(yè)的改革路徑。

（四）中國(guó)電信行業(yè)改革理念應(yīng)從“管制壟斷”向“促進(jìn)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變

具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)由電信行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)組成。規(guī)制方式和手段應(yīng)多樣化，采取經(jīng)濟(jì)規(guī)制、反壟斷法規(guī)制和社會(huì)規(guī)制三種立體規(guī)制措施。

另外，隨著電信技術(shù)的進(jìn)步，電信行業(yè)被劃分成許多子市場(chǎng)，因而對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行管制應(yīng)不斷細(xì)分其子市場(chǎng)，不能一概而論，不加區(qū)分。只有將其劃分不同性質(zhì)的電信市場(chǎng)和服務(wù)，才能準(zhǔn)確確定市場(chǎng)中什么樣的環(huán)節(jié)應(yīng)該受到監(jiān)管。對(duì)于具有自然壟斷屬性的環(huán)節(jié)，應(yīng)提前采取經(jīng)濟(jì)監(jiān)管；但是，對(duì)于不具有這一屬性并能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，應(yīng)取消這種經(jīng)濟(jì)管制，采用反壟斷法管制進(jìn)行事后救濟(jì)。

四、結(jié)論

電信行業(yè)施行規(guī)制制度改革是必不可少的，無(wú)論是在哪一種生產(chǎn)資料所有制下，規(guī)制對(duì)于電信行業(yè)都是不可或缺的，但前提應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行市場(chǎng)制度改革，只有進(jìn)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改革，才能抓住壟斷產(chǎn)業(yè)改革的核心。

轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)要求一步步打破之前高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并進(jìn)一步建立和完善。這也說(shuō)明了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)不僅要對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府規(guī)制逐步放松規(guī)制，而且也要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下全新的規(guī)制。