莫笑迎 劉 瀟 張祥建

土地資源是人類(lèi)活動(dòng)和城市發(fā)展所需最基本的自然要素之一，由于土地資源的有限性、稀缺性、不可再生性等特點(diǎn)，決定了土地資源對(duì)人類(lèi)活動(dòng)的承載能力是有限的。而土地資源利用情況與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在相互影響，一方面，城市土地合理有效利用通常加速城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同階段也會(huì)影響城市土地利用狀態(tài)。作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，土地供給很大程度上影響了一體化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與結(jié)構(gòu)布局，制約著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的增長(zhǎng)速度。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量主要源于全要素生產(chǎn)力提升，而城市土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)物質(zhì)載體，土地集約利用過(guò)程中的制度變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整及要素配置等，都會(huì)改變城市土地利用系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互程度及作用路徑，并最終改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量(盧新海等，2018；趙可等，2014)。通過(guò)城市土地利用集約化以增加土地經(jīng)濟(jì)供給，提升土地利用效率，推動(dòng)土地市場(chǎng)的不斷完善，在市場(chǎng)機(jī)制和土地價(jià)值規(guī)律的雙重約束下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以?xún)?yōu)化，全產(chǎn)業(yè)鏈布局不斷升級(jí)，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率(陳翠芳等，2019)。土地承載力是指土地資源能夠持續(xù)承載的人類(lèi)各種活動(dòng)規(guī)模和強(qiáng)度的閾值；土地利用效率是指在土地資源利用過(guò)程中，以最低的土地利用成本產(chǎn)生最大的效益。這兩個(gè)指標(biāo)是衡量城市土地資源利用狀態(tài)的兩個(gè)重要維度，反映了城市土地利用的強(qiáng)度和效率，二者與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的相互作用有待作進(jìn)一步研究。

上海市目前正在邁向新興國(guó)際大都市進(jìn)程中，隨著人口增長(zhǎng)和城市化發(fā)展，不斷增長(zhǎng)的空間需求和日益稀缺的土地資源的矛盾，成為制約上海邁向大都市發(fā)展的重要瓶頸，而提高土地利用效率、強(qiáng)化土地承載力是實(shí)現(xiàn)上海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑和必然選擇。然而當(dāng)前上海城市發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，資源環(huán)境約束趨緊，可新增建設(shè)用地面臨“天花板”制約，前期以規(guī)模擴(kuò)張為主的發(fā)展模式導(dǎo)致城市密度總體偏低，大量空間資源被低層次產(chǎn)業(yè)占據(jù)，土地規(guī)劃管控偏僵化，容積率調(diào)整流程復(fù)雜，市場(chǎng)主體提升土地利用效率的積極性不高，跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管制度有待進(jìn)一步優(yōu)化，政策體系和利益協(xié)調(diào)機(jī)制有待持續(xù)完善。以上海市為例，研究土地承載力和土地利用效率與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的動(dòng)態(tài)影響效應(yīng)，有利于揭示土地資源利用狀態(tài)與城市發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對(duì)上海市面臨的土地資源緊缺壓力情況下如何推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展有著重要現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)其他城市發(fā)展過(guò)程中土地資源合理利用也有一定的借鑒參考意義。

本文以上海市17個(gè)行政區(qū)為研究對(duì)象，基于2001-2018年各區(qū)數(shù)據(jù)，對(duì)上海市土地承載力、土地利用效率進(jìn)行測(cè)度，基于測(cè)度結(jié)果進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)上海市土地承載力、土地利用效率與上海市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的動(dòng)態(tài)影響效應(yīng)，從而提出相關(guān)政策性建議。

一、上海土地利用現(xiàn)狀和特征

（一）上海土地利用現(xiàn)狀

上海市原有17個(gè)行政區(qū)，其中閘北區(qū)在2015年與靜安區(qū)撤二建一，建設(shè)新“靜安區(qū)”，現(xiàn)劃分為16個(gè)區(qū)，中心區(qū)各行政區(qū)面積均較小，在20-60平方公里之間，占全市總面積4.5%，近郊區(qū)4區(qū)面積占上海市總面積36.5%，遠(yuǎn)郊區(qū)5區(qū)占上海市總面積59%。土地利用狀況十分不均衡，各區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出差異較大，其中面積最大兩個(gè)區(qū)為浦東新區(qū)和崇明區(qū)，共占上?？偯娣e37.79%，然而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值卻相差巨大，以2017年各區(qū)GDP總量為例，浦東新區(qū)GDP為9 651.39億元，在16個(gè)行政區(qū)中排名第一，崇明區(qū)GDP為332.83億元，排在末位，二者相差28倍。

人口承載方面，上海市近年常住人口增速放緩甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，截至2018年底，上海市常住人口為2 423.78萬(wàn)人，要守住2 500萬(wàn)人口紅線，意味著未來(lái)常住人口的增量空間十分有限，需做好人口調(diào)控工作，在總量調(diào)控的同時(shí)優(yōu)化結(jié)構(gòu)。地區(qū)上人口分布不均，中心區(qū)7個(gè)行政區(qū)4.5%的土地面積聚集了690萬(wàn)常住人口，占上海市常住總?cè)丝诘?8.5%，虹口區(qū)人口密度達(dá)34 058人/平方公里，排名首位。

建設(shè)用地方面，上海市建設(shè)用地面積占比不斷升高。2005年上海市建設(shè)用地面積為2 401平方公里，約占全市陸地總面積的37.8%，截至2017年底，這一比值升高到46.8%。2013年，上海確定了總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高“五量調(diào)控”的土地利用基本策略，2017年底，上海市實(shí)際完成低效建設(shè)用地減量化28平方公里；2018-2020年，上海全市每年減量化任務(wù)不低于15平方公里，其中工業(yè)用地減量不低于12平方公里。

（二）上海土地利用的特征

1.建設(shè)用地規(guī)模占比高，新增建設(shè)用地總量偏低。從總量來(lái)看，截至2017年底，上海建設(shè)用地總規(guī)模約3 169平方公里，約占全市陸地總面積的46.8%，高于倫敦、巴黎、東京等國(guó)際大都市平均30%左右的水平。但從增量來(lái)看，未來(lái)上海新增建設(shè)用地總量十分有限，到2035年，全市規(guī)劃建設(shè)用地將控制在3 200平方公里以?xún)?nèi)，僅有31平方公里可新增建設(shè)用地。在此背景下，上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展既面臨加快轉(zhuǎn)型、促進(jìn)重大項(xiàng)目落地的要求，同時(shí)又面臨土地緊缺、存量用地規(guī)模較大的現(xiàn)實(shí)矛盾。

2.土地總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出規(guī)模較高，地均產(chǎn)出水平偏低。目前，上海已成為全國(guó)首個(gè)GDP突破3萬(wàn)億元的城市，但地均產(chǎn)出水平仍偏低，與領(lǐng)先的國(guó)際大都市存在較大距離。以2017年為例，上海全市地均產(chǎn)值為7 000萬(wàn)美元/平方公里，相當(dāng)于倫敦、東京、新加坡、中國(guó)香港等城市的1/5-1/4。從國(guó)內(nèi)比較來(lái)看，上海建設(shè)用地地均產(chǎn)出水平也不高，為9.51億元／平方公里，低于深圳和廣州，略高于北京和蘇州。面對(duì)城市建設(shè)用地“天花板”的硬約束，進(jìn)一步提高土地利用效率是上海率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

3.國(guó)家級(jí)、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效率較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效率偏低。2017年，上海開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地地均產(chǎn)出率約為70億元／平方公里，但各開(kāi)發(fā)區(qū)間用地效率極不均衡，73.3%的開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)出率低于平均數(shù)。其中國(guó)家級(jí)、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)用地效率較高，如安亭汽車(chē)產(chǎn)業(yè)基地、松江出口加工區(qū)等單位工業(yè)用地產(chǎn)出率達(dá)580億元/平方公里以上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)地均產(chǎn)出率大多低于30億元/平方公里。

4.重點(diǎn)地區(qū)高品質(zhì)商辦用地效率高，外圍地區(qū)商辦用地效率偏低。近年來(lái)，上海商辦樓宇已從2003年的3 000多萬(wàn)平方米增長(zhǎng)到2016年的8 000多萬(wàn)平方米，年均增長(zhǎng)約360萬(wàn)平方米。但商辦樓宇的績(jī)效極不均衡，一方面，重點(diǎn)地區(qū)高品質(zhì)商務(wù)樓宇難以滿(mǎn)足需求，企業(yè)和人口大量集聚，人口密度過(guò)高(2015年，中心城核心區(qū)范圍人口密度為3.28萬(wàn)人/平方公里，高于曼哈頓2.8萬(wàn)人/平方公里)；另一方面，中低端商務(wù)樓宇的空間集聚度不夠，特別是部分郊區(qū)商務(wù)樓宇空置率偏高，影響了上海商務(wù)樓宇整體用地效率的提升。

5.地上空間利用總量高，地下空間利用率較低。目前，上海現(xiàn)有的地下空間開(kāi)發(fā)主要集中0-15米的淺層，且70%左右為交通設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等所占比例較小，與巴黎、東京、大阪等國(guó)際大都市存在明顯差距，通過(guò)地下空間開(kāi)發(fā)緩解城市用地緊缺，推動(dòng)土地集約化利用功能發(fā)揮不足。

6.農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)?？偭扛撸δ芷?、用地效率偏低。當(dāng)前，上海郊區(qū)集體建設(shè)用地總量約占全市建設(shè)用地的35%，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積564平方米，大大超過(guò)城市居民用地標(biāo)準(zhǔn)。其中，農(nóng)村宅基地占上海住宅用地量的45%，而同期郊區(qū)農(nóng)村戶(hù)籍人口僅占全市戶(hù)籍人口的10%，農(nóng)村宅基地利用存在布局分散、戶(hù)均占地大、空置住宅多等問(wèn)題，宅基地規(guī)模與農(nóng)村戶(hù)籍人口規(guī)模明顯不相匹配。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地約400平方公里，普遍存在功能較弱、廠房閑置、單位工業(yè)增加值能耗高等問(wèn)題。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究以2001-2018年上海17個(gè)行政區(qū)為研究對(duì)象，各變量指標(biāo)所采用的數(shù)據(jù)來(lái)自于歷年《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》、各行政區(qū)年鑒和統(tǒng)計(jì)年鑒及統(tǒng)計(jì)公報(bào)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料。

（二）研究模型

Holtz-Eakin等(1988)首次提出面板向量自回歸模型(panel vector autoregressive，PVAR)，PVAR模型通過(guò)面板脈沖響應(yīng)函數(shù)分析誤差項(xiàng)發(fā)生變化時(shí)對(duì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)影像，通過(guò)面板方差分解技術(shù)評(píng)價(jià)不同沖擊的重要性。PVAR模型的一般公式為：

式中，Yit表示第i個(gè)行政區(qū)第t年的內(nèi)生變量，即土地綜合承載力(土地利用效率)。其中，i表示行政區(qū)，j表示滯后期數(shù)，t表示年份。Yi，t-j表示滯后j期的變量，α0為截距項(xiàng)，αj表示滯后期系數(shù)矩陣，φi為固定效應(yīng)向量，φit為時(shí)間效應(yīng)向量，γit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

本研究構(gòu)建土地承載力、土地利用效率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)的PVAR模型，采用廣義矩估計(jì)GMM法對(duì)模型系數(shù)進(jìn)行估計(jì)，運(yùn)用面板格蘭杰(Granger)因果檢驗(yàn)、面板脈沖響應(yīng)函數(shù)和面板方差分解技術(shù)實(shí)證探尋上海市各行政區(qū)土地承載力(土地利用效率)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的動(dòng)態(tài)影響效應(yīng)。

（三）變量選取

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平(rgdp)。采用人均GDP來(lái)衡量。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平反映了一個(gè)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀和潛力，這在一定程度上也體現(xiàn)在其土地利用的模式和效率上，土地承載潛力越大，土地利用效率越高，往往可以降低交易成本、吸引勞動(dòng)力流入、促進(jìn)知識(shí)外溢和引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施資源合理配置，從而帶動(dòng)持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind)。采用第三產(chǎn)業(yè)比重與第二產(chǎn)業(yè)比重的比率來(lái)表示，城市土地不僅是城市經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素，也是產(chǎn)業(yè)的空間落實(shí)與物質(zhì)支撐，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)最終都要落實(shí)在具體土地上，土地利用結(jié)構(gòu)也成為了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局與發(fā)展的基礎(chǔ)。而土地資源又有著用途多樣性這一經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，對(duì)于一定面積的土地，往往會(huì)有多種用途相互競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)具體到城市土地上就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多種可能性。土地資源的稀缺性和土地區(qū)位的特殊性，又使得布局在不同土地上的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益也呈現(xiàn)出極大的差異性，這就導(dǎo)致城市土地資源的利用情況必然會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)產(chǎn)生影響。

3.土地承載力(lcc)。采用全局主成分分析法與均方差權(quán)值法相結(jié)合的綜合確權(quán)法得到土地承載力指數(shù)，取值在0到1之間。即在一定時(shí)空和一定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境條件下，土地資源能夠持續(xù)承載人類(lèi)各種活動(dòng)規(guī)模和強(qiáng)度的閾值，反映了城市土地人口、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、科技文化的綜合承載能力。

借鑒黃宇馳等(2017)所構(gòu)建的SEP評(píng)價(jià)體系，考慮土地承載強(qiáng)度、承載效率和承載潛力3個(gè)指標(biāo)維度，結(jié)合上海土地資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀特征，選取了13個(gè)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)成上海土地承載力綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(詳見(jiàn)表1)。

根據(jù)指標(biāo)體系，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法對(duì)三級(jí)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行歸一化處理。使用均方差權(quán)值法確定指標(biāo)權(quán)重，綜合計(jì)算出土地承載力(LCC)指數(shù)，LCC分值越高表明土地綜合承載力水平越強(qiáng)。

4.土地利用效率(lue)。采用地均產(chǎn)值來(lái)衡量，即單位土地面積的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，是衡量土地利用效率高低的直觀指標(biāo)。如果某一產(chǎn)業(yè)在某一時(shí)期內(nèi)土地利用效益保持不變，則其土地占用區(qū)域土地總面積的比例與該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占區(qū)域GDP總量之比應(yīng)該維持在一個(gè)穩(wěn)定水平，不會(huì)隨時(shí)間推移而波動(dòng)。反之，則表明該產(chǎn)業(yè)在這一時(shí)期內(nèi)的土地利用效益出現(xiàn)了波動(dòng)。因此，可以構(gòu)建一個(gè)土地產(chǎn)值系數(shù)，即產(chǎn)業(yè)用地比重和產(chǎn)值比重之比來(lái)測(cè)度土地利用效益，其值增大表明該產(chǎn)業(yè)單位比重的產(chǎn)值消耗土地比重的上升，用地效率相對(duì)降低。

表1 土地承載力綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

5.外資水平(fdi)。采用外商直接投資合同總額來(lái)衡量，并對(duì)其值取對(duì)數(shù)。外商直接投資為上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了一定的資金支持、先進(jìn)管理理念和技術(shù)革新，推動(dòng)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，提升了上海產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈中的地位，豐富了上海產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，提高了上海技術(shù)水平和研發(fā)能力，對(duì)促進(jìn)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮了積極作用。

6.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平(invest)。采用全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額來(lái)衡量，并對(duì)其值取對(duì)數(shù)。固定資產(chǎn)投資對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起著重要作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于投入資金數(shù)量和資金利用效率。固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原動(dòng)力，它對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有先導(dǎo)作用，并以其乘數(shù)效應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。投資結(jié)構(gòu)調(diào)整是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)的先導(dǎo)和杠桿。固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)在向促進(jìn)新型工業(yè)化方向發(fā)展；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資快速增長(zhǎng)，第三產(chǎn)業(yè)投資穩(wěn)步發(fā)展。投資重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)，緩解了煤電油運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸制約。各變量描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

三、土地資源利用狀況對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)效應(yīng)

（一）PVAR回歸分析

根據(jù)前文設(shè)定模型(1)，本文采用Holtz-Eakin等(1988)提出的方法估計(jì)PVAR模型的參數(shù)，其基本思想是，采用差分運(yùn)算消除個(gè)體效應(yīng)以避免由于個(gè)體效應(yīng)和解釋變量相關(guān)而造成的系數(shù)估計(jì)有偏，在消除時(shí)間效應(yīng)和個(gè)體效應(yīng)后，再估計(jì)模型的參數(shù)。采用Abrigo和Love(2015)提供的PVAR程序?qū)ν恋爻休d力、土地利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量間進(jìn)行面板向量自回歸分析。根據(jù)MBIC、MAIC和MQIC最小化準(zhǔn)則和系統(tǒng)內(nèi)生變量面板數(shù)據(jù)的實(shí)際情況，綜合考慮面板脈沖響應(yīng)函數(shù)的收斂性，確定最優(yōu)滯后階數(shù)為2階。然后，采用廣義矩估計(jì)GMM法，充分考慮土地承載力、土地利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量先后順序，對(duì)面板脈沖響應(yīng)函數(shù)和面板方差分解技術(shù)產(chǎn)生的可能影響，對(duì)上海市各行政區(qū)之間土地承載力、土地利用效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的PVAR模型進(jìn)行參數(shù)估計(jì)，GMM估計(jì)結(jié)果詳見(jiàn)表3。

（二）面板脈沖響應(yīng)函數(shù)分析

面板脈沖響應(yīng)函數(shù)是指上海市各行政區(qū)之間土地承載力、土地利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)PVAR模型受到某種沖擊時(shí)的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。因此，采用面板脈沖響應(yīng)函數(shù)可以分析上海市各行政區(qū)之間土地承載力、土地利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量之間的動(dòng)態(tài)影響效應(yīng)(詳見(jiàn)圖1和圖2所示)。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

表3 土地承載力、土地利用效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的GMM估計(jì)結(jié)果

圖1中上橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示人均GDP對(duì)自身信息沖擊和土地承載力信息沖擊的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。其中，人均GDP信息沖擊響應(yīng)均為正向效應(yīng)，呈逐漸下降趨勢(shì)，逐漸收斂于0值；土地承載力信息沖擊響應(yīng)均為負(fù)向效應(yīng)，呈下降趨勢(shì)并逐漸平行穩(wěn)定。據(jù)此，上海市各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地承載力提升具有持續(xù)抑制作用。下橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示土地承載力對(duì)人均GDP信息沖擊和自身信息沖擊的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。其中，人均GDP信息沖擊響應(yīng)均為負(fù)向效應(yīng)，呈先下降后上升的趨勢(shì)，逐漸收斂于0值；土地承載力信息沖擊響應(yīng)均為正向效應(yīng)，呈逐漸下降的趨勢(shì)，逐漸收斂于0值。據(jù)此，上海市各行政區(qū)土地承載力對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定程度的抑制作用，但這種抑制作用在逐漸改善。

圖2中上橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示人均GDP對(duì)自身信息沖擊和土地利用效率信息沖擊的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。其中，對(duì)人均GDP信息沖擊響應(yīng)均為正向效應(yīng)，呈逐漸下降趨勢(shì)，逐漸收斂于0值；對(duì)土地利用效率信息沖擊響應(yīng)均為正向效應(yīng)，呈先上升后下降趨勢(shì)，逐漸收斂于0值。據(jù)此，上海市各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地利用效率的提升具有促進(jìn)作用。下橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示土地利用效率對(duì)人均GDP信息沖擊和自身信息沖擊的動(dòng)態(tài)響應(yīng)。其中，對(duì)人均GDP信息沖擊響應(yīng)先為正向效應(yīng)，在第6期為0值，以后為負(fù)向效應(yīng)，呈逐漸下降的趨勢(shì)。土地利用效率信息沖擊響應(yīng)均為正向效應(yīng)，呈逐漸下降趨勢(shì)。據(jù)此，上海市各行政區(qū)土地利用效率對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有先促進(jìn)后抑制的倒“U”型作用。

由此可見(jiàn)，上海市各行政區(qū)土地承載力和土地利用效率對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有一定程度的抑制作用，但在一定時(shí)期能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展很大程度上依靠挖掘潛在的土地承載力和提高土地利用效率。總體來(lái)看，上海市各行政區(qū)土地承載力和土地利用效率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間仍存在著互動(dòng)不足、融合不夠等問(wèn)題，這就有必要對(duì)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展程度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。近幾年，上海市相繼出臺(tái)了一系列政策，如《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)資源高效率配置推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于我市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見(jiàn)》等，通過(guò)建立以創(chuàng)新發(fā)展提質(zhì)增效為核心的資源高效率配置制度，盤(pán)活存量資源，加快“騰籠換鳥(niǎo)”，著力提高經(jīng)濟(jì)密度和投入產(chǎn)出效率，優(yōu)化土地資源開(kāi)發(fā)利用，提升存量土地資源利用效率。

四、政策建議

當(dāng)前上海土地供需矛盾依然突出，土地利用質(zhì)量仍有差距，土地利用強(qiáng)度不充分、土地配置效率不協(xié)調(diào)、土地利用績(jī)效不均衡等問(wèn)題，制約了城市能級(jí)和土地承載力提升。立足新發(fā)展階段，上海用地不可能通過(guò)增量來(lái)解決，只能在盤(pán)活存量上做文章，核心是要更集約、更高效、更優(yōu)質(zhì)地利用土地，進(jìn)一步提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高用地規(guī)劃精細(xì)化

加快推進(jìn)城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃“三規(guī)合一”。以高密度集約型開(kāi)發(fā)模式為導(dǎo)向，研究出臺(tái)地方性法規(guī)，適度突破國(guó)家及地方對(duì)建設(shè)用地，尤其是工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地建筑容積率上限規(guī)定，在大的區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)容積率進(jìn)行總體控制并允許不同地塊容積率相互調(diào)劑，適當(dāng)放寬郊區(qū)新城建設(shè)容積率限制，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚度；強(qiáng)化土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，同時(shí)嚴(yán)格落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，開(kāi)展“新三線”合規(guī)性技術(shù)審查，完善以土地利用總體規(guī)劃為基本依據(jù)進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和土地征收規(guī)劃審查制度，加大批后監(jiān)管力度；優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地審批流程，強(qiáng)化土地全生命周期共同監(jiān)管，健全多部門(mén)共同監(jiān)管機(jī)制；完善經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)配置方式，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康平穩(wěn)發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地利用方式，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)績(jī)效導(dǎo)向，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地全要素、標(biāo)準(zhǔn)化出讓。

（二）創(chuàng)新土地使用制度，完善用地模式

實(shí)施差別化土地供應(yīng)政策，提升產(chǎn)業(yè)空間供給質(zhì)量。健全土地交易市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間資源有序流轉(zhuǎn)。完善土地收儲(chǔ)機(jī)制，根據(jù)城市規(guī)劃和年度計(jì)劃組織工業(yè)用地使用權(quán)收儲(chǔ)。加快土地二次開(kāi)發(fā)，提高地均產(chǎn)出效益。通過(guò)合理分配土地用途轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的“紅利”，鼓勵(lì)現(xiàn)有的二產(chǎn)用地向三產(chǎn)用地轉(zhuǎn)型；利用稅收調(diào)節(jié)手段，促進(jìn)企業(yè)部分存量與閑置土地入市，從而增加建設(shè)用地供給途徑；探索實(shí)行優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)主體托管開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū)，實(shí)施園區(qū)協(xié)同品牌聯(lián)動(dòng)工程，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)園區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)成片開(kāi)發(fā)利用低效土地，加大園區(qū)整合歸并力度；探索建立“198”區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)評(píng)估保留機(jī)制，對(duì)確需保留的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，經(jīng)認(rèn)定批準(zhǔn)后，可作為規(guī)劃零星工業(yè)地塊保留；推進(jìn)全市村莊布點(diǎn)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)及鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，研究“撤并村”實(shí)施集中居住的多元模式，促進(jìn)宅基地集約利用。

（三）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心。要注意在優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上下足功夫。一要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使產(chǎn)業(yè)用地政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向高度匹配。上海市中心城區(qū)應(yīng)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而郊區(qū)工業(yè)用地需優(yōu)先保證先進(jìn)制造業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二要堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)集中、用地集中”原則，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。加大市域范圍內(nèi)零星、低效工業(yè)點(diǎn)向該市統(tǒng)一認(rèn)定的“104個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊”集聚力度。三要研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移動(dòng)向，建立覆蓋上海市各行業(yè)集約節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌引領(lǐng)，各區(qū)將謀求特色化、差異化發(fā)展。聚焦國(guó)家戰(zhàn)略要求，強(qiáng)化前沿科技、核心產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化新一代信息技術(shù)、民用航空、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略領(lǐng)域布局。進(jìn)一步增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向匹配度，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)，使優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地，加快淘汰劣勢(shì)企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與用地空間協(xié)同，從而提高地均產(chǎn)出效益，激活低效率土地利用。

（四）構(gòu)建土地管理決策大數(shù)據(jù)平臺(tái)

構(gòu)筑基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的土地資源管理決策與服務(wù)體系。在國(guó)土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，采集并整合其他部門(mén)、行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建國(guó)土資源大數(shù)據(jù)體系。打造基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的國(guó)土資源政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化國(guó)土資源網(wǎng)上審批，強(qiáng)化網(wǎng)上服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)“一站式”辦理，形成線上線下結(jié)合、高效便捷、協(xié)同互動(dòng)、公眾參與的“互聯(lián)網(wǎng)+國(guó)土資源政務(wù)服務(wù)”的新模式，提高政府效率和透明度，為推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展提供支撐。強(qiáng)化基于互聯(lián)網(wǎng)的公眾監(jiān)督服務(wù)，建立針對(duì)國(guó)土資源熱點(diǎn)問(wèn)題的網(wǎng)民意見(jiàn)分析與反饋機(jī)制。建立完善的國(guó)土資源違法線索網(wǎng)上舉報(bào)系統(tǒng)，形成行政監(jiān)管與群眾監(jiān)督合力，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，查處違法案件，接受群眾監(jiān)督，提高政府感知群眾期盼、服務(wù)公眾需求的能力。加強(qiáng)土地?cái)?shù)據(jù)深度挖掘，提高預(yù)警和科學(xué)決策水平，構(gòu)建土地大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，提升城市土地供給和管理決策的科學(xué)有效性，建立土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。