侯典芹 侯勝一

內(nèi)容提要：自2008年以來，由于全球氣候變暖導(dǎo)致北極地區(qū)環(huán)境發(fā)生變化，北極地區(qū)重新進(jìn)入國際政治舞臺的中心。在北極地緣政治競爭不斷加劇的背景下，歐盟也加快制定實施北極政策。但是，歐盟作為一個特殊的國際行為體，在北極地區(qū)仍被看作一種外在的國際力量。所以，歐盟的北極政策屬于其外交政策的范疇?？v觀近十余年來歐盟發(fā)布的有關(guān)北極地區(qū)的政策文件，不難發(fā)現(xiàn)歐盟的北極政策具有的突出特點就是所謂的“結(jié)構(gòu)性外交”特征。也就是說，歐盟的北極政策著眼于長遠(yuǎn)的持續(xù)性目標(biāo)，致力于“結(jié)構(gòu)性”的戰(zhàn)略政策。

一、引言

比利時著名學(xué)者斯蒂芬·柯克萊勒（Stephan Keukelerie）長期從事歐盟外交政策研究，并在研究過程中創(chuàng)設(shè)了一種“結(jié)構(gòu)性外交政策”的理論框架。在20世紀(jì)90年代，柯克萊勒在一篇文章中首次提到“結(jié)構(gòu)性外交”。2003年，他在《外交與國策》雜志上發(fā)表一篇題目為《作為外交角色的歐洲聯(lián)盟：內(nèi)部外交、傳統(tǒng)外交和結(jié)構(gòu)性外交》的論文，正式提出“結(jié)構(gòu)性外交”的概念。①Stephan Keukelerie,“The European Union as a Diplomatic Actor: Internal,Traditional and Structural Diplomacy,” Diplomacy and Statecraft,Vol.14,No.3,2003,pp.31-56.2008年，這篇論文被收錄在里斯（W.Rees）和史密斯（M.Smith）主編的《歐洲聯(lián)盟國際關(guān)系》一書中。2009年，柯克萊勒與朱斯塔特（A.Justaert）、梯也爾（R.Thier）等人合著的一篇論文發(fā)表在《海牙外交雜志》上，論文題目為《重新評估外交：結(jié)構(gòu)性外交與歐盟的個案》。在這篇論文中，作者采用“結(jié)構(gòu)性外交”理論假設(shè)分析歐盟的對外政策。①S.Keukelerie,A.Justaert and R.Thiers,“Reappraising Diplomacy:Structural Diplomacy and the Case of the European Union,” Hague Journal of Diplomacy,2009,4(2),pp.143-165.2012年，柯克萊勒與他人合著了論文《歐盟外交政策與結(jié)構(gòu)性外交的挑戰(zhàn)：全面性、協(xié)調(diào)性、結(jié)盟與學(xué)習(xí)》，文中進(jìn)一步用“結(jié)構(gòu)性外交”理論框架分析歐盟的外交政策，并進(jìn)一步完善“結(jié)構(gòu)性外交”的理論內(nèi)涵。2014年，柯克萊勒與湯姆·德爾魯（Tom Delreux）合作，對2008年英文版《歐盟外交政策》［柯克萊勒與珍妮弗·麥克諾坦（Jenifer MacNaughtan）合著］進(jìn)行修改，然后再次出版。在2014年英文版的《歐盟外交政策》中，柯克萊勒對“結(jié)構(gòu)性外交政策”（Structural Foreign policy）進(jìn)行了詳細(xì)描述，從而勾勒出該理論的基本框架。

柯克萊勒根據(jù)歐盟外交政策的目標(biāo)和動機(jī)，將其外交政策分為兩類，即關(guān)系性外交政策和結(jié)構(gòu)性外交政策。關(guān)于關(guān)系性外交政策，他認(rèn)為這類外交政策以影響其他行為體的態(tài)度和行為，或者影響其他行為體的關(guān)系或其他行為體之間的關(guān)系為目的。關(guān)系性外交政策因關(guān)系所產(chǎn)生的大環(huán)境而表現(xiàn)出不同的形式，采取不同的行動，使用不同的手段。一般而言，關(guān)系性外交政策大多數(shù)是為了應(yīng)對危機(jī)和沖突。因此，關(guān)系所產(chǎn)生的環(huán)境也往往表現(xiàn)為和平環(huán)境，或者是面對沖突的環(huán)境，抑或是戰(zhàn)爭環(huán)境。一方面，外交政策行為體可以根據(jù)與其他行為體的關(guān)系，或者根據(jù)具體的危機(jī)和沖突情況，以對外宣言的方式調(diào)整自身的立場。它往往會通過對外聲明，或者雙邊關(guān)系下的互動行為，以及通過聯(lián)合國之類的組織，確定自己的立場，借以發(fā)揮自身的作用。另一方面，行為體可以根據(jù)利益和能力選擇自身的外交政策行為。通過外交努力促進(jìn)對話、談判和調(diào)停，進(jìn)而選擇對其他行為體的立場，或支持，或反對，并為自身的立場尋求支持。②C.J?nsson,“Diplomacy,Bargaining and Negotiation,” in the Carlsnaes,W.,Risse,T.and Simmons,B.A.(eds.),Handbook of International Relations,London： Sage,2002,pp.212-234.比如，波黑沖突爆發(fā)后，歐盟采取了一系列外交措施。此外，還可以采取經(jīng)濟(jì)制裁、金融支持或獎勵、民事和軍事危機(jī)管理方式，借以支持外交倡議。在制定這些關(guān)系性外交政策或?qū)嵤┫嚓P(guān)政策行動的過程中，可以采取單邊形式，也可以采取雙邊形式，還可以采取多邊模式。

關(guān)于結(jié)構(gòu)性外交政策，柯克萊勒將其描述為，“是一個長期執(zhí)行的外交政策，其目標(biāo)是持續(xù)影響或塑造某一特定區(qū)域的政治、法律、經(jīng)濟(jì)、社會、安全或其他結(jié)構(gòu)”，并形象地將這種結(jié)構(gòu)直觀描繪成一幅立體框架圖（見圖1）。①[比利時]斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯：《歐盟外交政策》（第二版），劉宏松等譯，上海人民出版社2017年版，第28 頁。作者認(rèn)為，在“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，歐盟積極實施東擴(kuò)進(jìn)程，其中20世紀(jì)90年代針對中歐的政策，以及21世紀(jì)初對西巴爾干地區(qū)的政策，都是結(jié)構(gòu)性外交政策的典型事例，其目標(biāo)在于支持這些地區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。歐盟在進(jìn)一步東擴(kuò)的過程中，出臺了《歐洲睦鄰政策行動計劃》，借以實施歐洲睦鄰政策，這是一項看似全面的結(jié)構(gòu)性外交政策，但其中也有失敗的例子，比如格魯吉亞危機(jī)和烏克蘭沖突。同時，為加強(qiáng)歐盟對地中海國家、馬格里布和中東地區(qū)的影響，歐盟曾經(jīng)啟動與這些地區(qū)14 個國家（包括以色列和巴勒斯坦）的歐盟—地中?；锇殛P(guān)系，又稱“巴塞羅那進(jìn)程”。該進(jìn)程力圖通過三個維度的對話與合作，為伙伴關(guān)系提供一個綜合性的合作框架，分別是政治和安全伙伴關(guān)系，經(jīng)濟(jì)和金融伙伴關(guān)系，社會、文化和人文事務(wù)領(lǐng)域里的伙伴關(guān)系。其中，歐盟試圖對建立不久的巴勒斯坦政權(quán)實施全面的結(jié)構(gòu)性外交政策。但是，由于巴以之間持續(xù)不斷的暴力沖突，巴以和平進(jìn)程幾乎處于崩潰邊緣。這是歐盟結(jié)構(gòu)性外交政策失敗的又一個案例。

圖1 結(jié)構(gòu)性外交政策：領(lǐng)域、層次與內(nèi)化

關(guān)于“結(jié)構(gòu)性外交政策”的另一個核心問題就是“結(jié)構(gòu)性”的兩個關(guān)鍵因素：“結(jié)構(gòu)”（structures）和“可持續(xù)性”（sustainability）。一項結(jié)構(gòu)性外交政策的目的首先是影響或塑造一定的結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)包括能夠塑造和規(guī)范社會中各種相互交織的領(lǐng)域相對固定的組織原則、制度和規(guī)范，包括政治、法律、安全、經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域。結(jié)構(gòu)可以存在于個人、社會、國家、社會間、國家間或地區(qū)、國際層面、跨國領(lǐng)域或者全球?qū)用妗Ｗ鳛闅W洲一體化長期發(fā)展演變的產(chǎn)物，歐盟是一個擁有20 多個成員國的特殊國際行為體，其本身就是成員國外交政策的產(chǎn)物。這一發(fā)展過程要求歐盟不能脫離成員國而自主行事，而各成員國在決定分享某些外交政策權(quán)力的同時，要繼續(xù)追求本國的外交政策。因此，成員國是歐盟及其外交政策的至關(guān)重要的內(nèi)在組成部分?；诖耍瑲W盟的結(jié)構(gòu)性外交政策主要關(guān)注國家層面、地區(qū)層面以及國際層面的問題，而社會層面的問題，以及個體層面的政策影響，往往會被忽視。

結(jié)構(gòu)性外交政策的另一個關(guān)鍵因素是“可持續(xù)性”，它是指結(jié)構(gòu)性外交政策的目標(biāo)將會產(chǎn)生可持續(xù)的影響。也就是說，實施結(jié)構(gòu)性外交政策的目的不僅僅是要塑造或影響結(jié)構(gòu)，而且還要使這種結(jié)構(gòu)形成持續(xù)性的特征，保持相對穩(wěn)定性。即使在外部壓力消失，或者沒有了外部支持的情況下，歐盟仍然能保持持久的穩(wěn)定性。影響結(jié)構(gòu)的持續(xù)性因素可分為兩種：有形因素和無形因素。有形因素是指歐盟通過其聯(lián)系與合作協(xié)定、金融工具以及技術(shù)和法律專長等一系列手段，從物質(zhì)上支持結(jié)構(gòu)改革。無形因素是指觀念形態(tài)方面的諸多因素，包括對結(jié)構(gòu)合法性的認(rèn)識，以及民眾和精英對信仰體系和文化的認(rèn)同等。無論是有形因素還是無形因素，都可以通過對結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響結(jié)構(gòu)性外交政策的長期成效。

在理解和解釋歐盟的外交政策方面，關(guān)系性外交政策與結(jié)構(gòu)性外交政策并不是相互沖突的，它們是相互補(bǔ)充的兩個概念。此外，與結(jié)構(gòu)性外交政策密切相關(guān)的是“結(jié)構(gòu)性力量”，而這種“結(jié)構(gòu)性力量”是指國際社會中“能夠塑造或影響其他國家、地區(qū)或全球?qū)用娴恼巍⒎?、?jīng)濟(jì)、社會等方面的游戲規(guī)則”的國家或國家集團(tuán)，如美國、歐盟、中國、俄羅斯等。

二、歐盟外交政策運作機(jī)制及其北極身份角色

作為“二戰(zhàn)”后世界經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域里的一種特殊現(xiàn)象，歐洲一體化經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展與演進(jìn)。歐盟目前已經(jīng)成為一個擁有20 多個成員的國家集團(tuán)。而且，歐盟作為一個主要依靠經(jīng)濟(jì)力量和規(guī)范性力量來發(fā)揮國際影響的行為體，已成為國際關(guān)系領(lǐng)域里的一支重要力量。從對外政策的機(jī)制來看，歐盟對外政策的制定和實施都具有明顯的特殊性，在聯(lián)盟共同體和成員國參與歐盟對外關(guān)系的多層次對外政策體系中，包括超國家主義的對外經(jīng)濟(jì)政策和政府間主義的外交、安全和防務(wù)政策。由于歐盟與北極地區(qū)關(guān)系的特殊性，歐盟在北極地區(qū)主要被看作一種外在力量；歐盟負(fù)責(zé)確定北極政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，尤其是對外行動署頻繁參與其中，說明歐盟確實把自身與北極的關(guān)系看作是一種對外事務(wù)來處理。所以，在分析歐盟北極政策之前，首先要了解歐盟外交政策制定的機(jī)構(gòu)和機(jī)制，以及歐盟在北極地區(qū)的身份角色。

從共同外交與安全政策、共同安全與防務(wù)政策的視角來看，歐盟外交政策的制度框架如圖2 所示。①[比利時]斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯：《歐盟外交政策》（第二版），劉宏松等譯，上海人民出版社2017年版，第65 頁。歐盟理事會在歐洲理事會的領(lǐng)導(dǎo)下，在共同外交與安全政策高級代表和歐盟對外行動署的支持下，主導(dǎo)各個階段的決策。在歐盟對外行動與內(nèi)部政策的外部維度（如環(huán)境和能源）中，由歐盟委員會提議，歐盟理事會做出決定（或單獨決定，或與歐洲議會共同決定，或與歐洲議會商議后決定），繼而由歐盟委員會執(zhí)行、控制并管理預(yù)算。歐盟理事會與歐洲理事會相結(jié)合，充分保證了共同外交與安全政策的演化及行動仍由成員國控制和監(jiān)督。

圖2 歐盟外交政策的制度框架

柯克萊勒認(rèn)為，成功的結(jié)構(gòu)性外交政策需要將各個相互關(guān)聯(lián)的部門和層次納入考慮范圍。在歐盟的北極政策分析中，首先要考慮制定政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門，以及各部門之間的相互關(guān)系。歐盟作為一個國際行為體具有特殊性，歐盟由20 多個擁有國家主權(quán)的成員組成，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)模仿了西方國家“三權(quán)分立”的政治模式。正是這種特殊的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使得歐盟在實行單一制度的同時，其外交政策體系卻不得不采用兩種方式，即“共同體方式”和“政府間方式”。也就是說，歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)中形成兩種利益表現(xiàn)方式，一種是共同體利益，另一種則是成員國利益。按照共同體決策方式，參與到歐盟外交政策決策程序的內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要有：歐洲理事會，歐盟理事會（主要是外交理事會），歐盟委員會負(fù)責(zé)外交與安全事務(wù)的高級代表及其領(lǐng)導(dǎo)的歐盟對外行動署，歐洲議會以及歐洲法院等。雖然如此，歐洲理事會和歐盟理事會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為一種“國家間”形式，所以更多地體現(xiàn)國家間的利益。歐盟委員會和歐洲議會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)為“超國家”形式，因此在很大程度上代表共同體利益。由于高級代表領(lǐng)導(dǎo)參與歐盟理事會的工作，同時又擔(dān)任歐盟委員會的副主席，這一職位的設(shè)置，包括歐盟對外行動署，把共同體利益和國家間利益進(jìn)一步調(diào)和，在一定程度上減少了內(nèi)部機(jī)構(gòu)在對外政策上的分歧，有利于提高歐盟的決策效率。

就歐盟外交政策的制定而言，歐洲理事會主要在歐盟對外政策的戰(zhàn)略方向、范圍和主要決策上發(fā)揮重要作用。該機(jī)構(gòu)匯集了各成員國的國家元首或政府首腦以及歐盟委員會主席，有時高級代表也參與其中的工作。歐洲理事會是歐盟共同外交與安全政策、共同安全與防務(wù)政策的決策機(jī)構(gòu)，也是歐盟主要的對外決策機(jī)構(gòu)。歐盟委員會在歐盟對外政策和內(nèi)部政策的外部維度上負(fù)責(zé)定義、維護(hù)、促進(jìn)和代表歐盟共同利益，其方式是依靠一種強(qiáng)大的行政和預(yù)算構(gòu)架。雖然歐盟委員會在共同外交與安全政策、共同安全與防務(wù)政策中被排除在外，但自2010年起，在兩任主席巴羅佐和讓·克洛德·容克的努力下，歐盟委員會參與外交政策的職權(quán)范圍有所擴(kuò)大。比如，由委員會副主席擔(dān)任歐盟負(fù)責(zé)外交與安全事務(wù)的高級代表等。容克強(qiáng)化了歐盟在外交政策方面的作用和凝聚力。根據(jù)《里斯本條約》設(shè)立的歐盟高級代表，還是歐盟委員會的副主席，這種安排使該機(jī)構(gòu)代表不僅連接了歐盟委員會和歐盟理事會，而且將“歐洲共同體”利益和各成員國的國家利益串聯(lián)起來，還把政策制定方面的共同體方式和政府間方式連在一起。歐洲議會在歐盟外交政策中的作用有限，卻可以利用兩個重要工具影響歐盟的外交政策，即同意程序和預(yù)算程序。

歐盟通過這一共同體方式進(jìn)行外交決策之外，還可以通過成員國的政府間方式進(jìn)行決策。具體到北極地區(qū)而言，雖然歐盟在2016年的北極政策中提到了歐盟的“北極領(lǐng)土”（即北極地區(qū)的歐洲部分），但客觀地說，歐盟主要把北極地區(qū)看作是一種外部事務(wù)。一個顯而易見的事實就是，歐盟對外行動署已經(jīng)深深地介入歐盟北極政策的決策過程中。而且，作為北極地區(qū)治理的最主要機(jī)構(gòu)，北極理事會也把歐盟看作是一種外在的國際力量，歐盟申請成為北極理事會正式觀察員的活動一再受阻。所以，從外交政策的視角分析歐盟的北極政策，是一種相對合理的安排。

為應(yīng)對歐盟大規(guī)模東擴(kuò)后的新形勢，歐盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些改革。2014年12月，唐納德·圖斯克（波蘭前首相）接替赫爾曼·范龍佩，成為歐洲理事會主席。2014年11月，讓·克洛德·容克接替若澤·曼努埃爾·巴羅佐，擔(dān)任歐盟委員會主席。費代麗卡·莫蓋里尼（意大利前任外交部部長）擔(dān)任歐盟外交與安全事務(wù)高級代表和歐盟委員會副主席，并接替凱瑟琳·阿什頓領(lǐng)導(dǎo)歐盟對外行動署。

容克上任后，對歐盟委員會采取了一些改革措施。在歐盟委員會下面負(fù)責(zé)對外關(guān)系的還有其他成員，包括貿(mào)易委員、歐洲睦鄰政策和擴(kuò)大談判委員、國際合作與發(fā)展委員、人道主義援助和危機(jī)管理委員等。這些委員在歐盟委員會副主席兼高級代表莫蓋里尼的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，匯聚了歐盟的所有對外行動。還有其他委員也參與歐盟的對外行動，如氣候行動與能源委員代表歐盟參與國際氣候變化談判。經(jīng)過改革，莫蓋里尼負(fù)責(zé)引導(dǎo)歐盟委員會所有的對外關(guān)系活動。這種全新的組織機(jī)構(gòu)安排及其工作方式，標(biāo)志著歐盟委員會在外交政策制定過程中的作用得到強(qiáng)化。

三、歐盟北極政策的演進(jìn)

2007年6月，在德國召開的八國峰會正式將世界氣候變化問題提上議程。就在這一年夏天，格陵蘭島上變得格外熱鬧，這個世界上最大的島嶼迎來了許多罕見的參觀者，其中有歐盟高官，也有成員國的政治家們。從當(dāng)年的6月初到8月底，先后有歐盟委員會主席巴羅佐、意大利總理普羅迪和德國總理默克爾來到此島，親歷了全球氣候變暖和格陵蘭島冰雪加速融化的過程。同年9月，北極地區(qū)海冰的厚度達(dá)到了歷史的新低。如果說全球氣候變暖導(dǎo)致北極地區(qū)氣候和環(huán)境發(fā)生急劇變化，引起歐盟的高度關(guān)注，那么幾乎就在同時發(fā)生了一件具有全球轟動效應(yīng)的政治事件，即俄羅斯?jié)撍畣T在北冰洋4000 多米深的海底插上了俄羅斯國旗。這件事讓北極國家紛紛宣布自身在北冰洋的海洋權(quán)益。俄羅斯在2007年開始實施的“俄羅斯武器裝備計劃”，強(qiáng)調(diào)重建其北方海軍實力。同年8月，俄羅斯重新啟動遠(yuǎn)程轟炸機(jī)巡邏，同時恢復(fù)了海軍水面作戰(zhàn)部隊的北方巡邏武裝。美國在“冷戰(zhàn)”結(jié)束后并沒有完全中斷在北極地區(qū)的軍事活動，此時美國也加大了在該地區(qū)的軍事活動。此外，其他北極國家也紛紛增加對北極地區(qū)的軍事投入，北極地區(qū)一度成為美、俄對峙最劇烈的地區(qū)之一。

隨著北極冰蓋的加速融化，全球變暖問題不僅引起了國際社會的廣泛關(guān)注，同時引起了北極國家之間新的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭奪。北極地區(qū)的“固態(tài)”受到質(zhì)疑?！氨睒O地緣政治”一詞廣泛地概括了北極事務(wù)的“流體”狀態(tài)，覆蓋了有關(guān)北極地區(qū)當(dāng)前狀態(tài)和未來遠(yuǎn)景。①Andreas Raspotnik,The European Union and the Geopolitics of the Arctic,Edward Elgar Publishing Limited,2018,p.3.在以全球化形式進(jìn)行地區(qū)整合的過程中，北極地區(qū)的國際性日益提升，一些非北極角色對該地區(qū)的利益關(guān)注加大，進(jìn)一步增加了北極地緣政治的不確定性。作為國際政治舞臺上的一支重要力量，歐盟無論從地緣政治的角度，還是基于純粹地理關(guān)系的原因，對北極地區(qū)的氣候變化和環(huán)境問題和地緣政治競爭加劇，以及由于氣候變化帶來的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，都不可能無動于衷。

2008年3月，歐盟外交與安全事務(wù)高級代表與歐盟委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于氣候變化與國際安全》的政策性文件，指出“北極地區(qū)的冰蓋正在融化，尤其是北極地區(qū)正在開辟新的海上航道和國際貿(mào)易路線。人類日益接近北極地區(qū)巨大的石油和天然氣資源，這也在改變該地區(qū)的地緣戰(zhàn)略驅(qū)動”。②High Representative and European Commission,High Representative and Commission Paper on Climate Change and International Security,2008,p.8.在之后的十年間，歐盟不斷根據(jù)形勢變化調(diào)整北極政策的方向和內(nèi)容，目前已基本形成其政策框架。

縱觀歐盟北極政策的演進(jìn)過程，2008年可以看作是其中的一個轉(zhuǎn)折點，前后的政策特點表現(xiàn)出很大的差異性。在歐盟與北極地區(qū)的關(guān)系發(fā)展演進(jìn)過程中，格陵蘭島在北極地區(qū)的地理位置十分突出，潛在的礦產(chǎn)資源儲備非常豐富，再加上其獨特的政治法律地位，因此格陵蘭島一直受到歐盟的格外關(guān)注和重視。對歐盟而言，格陵蘭島不僅具有地緣政治意義，而且具有重要的經(jīng)濟(jì)價值，同時還有環(huán)境等安全因素的考慮。從地理視角來看，歐共體在1973年接納丹麥為成員，首次擁有了北極緯度?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束后，歐洲的國際局勢總體上得到緩和，在和平與合作的大趨勢下，歐洲聯(lián)盟不僅實現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)和鞏固了經(jīng)濟(jì)一體化的成果，而且把政治合作正式提上了議程?！恶R斯特里赫特條約》明確了共同外交與安全政策以及民政與司法的合作，并將其作為歐盟的重要支柱。同時，歐盟還進(jìn)一步擴(kuò)大地理空間，接納芬蘭和瑞典為成員國。這使歐盟的北極維度進(jìn)一步擴(kuò)大。1995年，芬蘭提出了“北方維度”計劃的建議，后來被歐盟接受，并于2000年初開始執(zhí)行第一次“北方維度”行動計劃，歐洲理事會要求歐盟委員會尋求與北極理事會建立聯(lián)系，以便提高對北極地區(qū)的認(rèn)知，并且建立合作關(guān)系。同年10月，歐盟委員會負(fù)責(zé)對外關(guān)系的總干事作為代表，首次參與北極理事會的第二次部長級會議，表明了歐盟委員會對北極地區(qū)事務(wù)的參與態(tài)度。

隨著“冷戰(zhàn)”的結(jié)束，歐洲局勢不斷得到緩和，區(qū)域合作迅速升溫。1993年，為改善巴倫支海域在“冷戰(zhàn)”時期長期存在的東、西方對峙局面，增進(jìn)相互了解與合作，在挪威政府的倡議下，北歐5 國（挪威、瑞典、丹麥、冰島和芬蘭）、俄羅斯和歐盟委員會組成巴倫支歐洲—北極理事會，從而為歐盟參與北極事務(wù)奠定了基礎(chǔ)。通過該協(xié)會，歐盟加強(qiáng)了對北極事務(wù)的參與程度。同年，歐洲議會的代表還參加了在冰島雷克雅未克召開的第一屆北極地區(qū)議員會議。瑞典和芬蘭加入歐盟后，歐盟的邊界延伸至北極圈以內(nèi)。同時，隨著《馬斯特里赫特條約》的正式生效，歐盟國家越來越強(qiáng)調(diào)外交與安全政策的趨同。因此，北極事務(wù)也越來越多地被納入歐盟的議事日程當(dāng)中。

20世紀(jì)90年代通過巴倫支歐洲—北極理事會北極地區(qū)議員會議接納了瑞典和芬蘭，以及其他“北方維度”措施等，歐盟在北極地區(qū)的力量得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。但在新千年之際，歐盟對北極地區(qū)的關(guān)注總體上還是缺乏某種動力，沒有轉(zhuǎn)變成更多的直接行動。可以說，在2008年以前，歐盟的北極政策都是零星狀態(tài)的，缺乏針對該地區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，而且歐盟內(nèi)部不同部門之間在這一問題上的立場并不完全一致。

真正給歐盟北極政策注入強(qiáng)大動力的還是2007—2008年發(fā)生的一系列事件，這些事件給北極地區(qū)也帶來了一系列變化。在這些變化當(dāng)中，首要的變化就是全球氣候變暖引起的北極氣候和環(huán)境變化。而作為全球氣候變化的一部分，北極地區(qū)的氣候變化程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于世界其他地區(qū)。根據(jù)北極理事會2008年的《北極氣候變化影響評估報告》，“在過去的數(shù)十年間，北極地區(qū)的平均氣溫升高幅度是世界其他地區(qū)的將近2 倍，冰川和海冰的廣泛融化，永久凍土層溫度的上升，這些情況都表明，北極地區(qū)的溫度普遍升高?！备鶕?jù)有關(guān)記錄，2007年，北極地區(qū)出現(xiàn)了歷史上海冰覆蓋的最低值，比歷年來的平均數(shù)值低38%。①Andreas Raspotnik,The European Union and the Geopolitics of the Arctic,Massachusetts：Edward Elgar Publishing Inc,2018,p.3.同時，北極地區(qū)發(fā)生了引起世界廣泛關(guān)注的政治事件，即俄羅斯在北冰洋海底插旗事件。該事件直接引起了北極沿岸五國（俄羅斯、加拿大、美國、丹麥和挪威）的領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭奪。在2008年，美國地質(zhì)調(diào)查局公布了北極地區(qū)擁有的石油天然氣和其他礦產(chǎn)資源的潛能數(shù)據(jù)，更是加劇了這種競爭。同時，為了阻止更多的域外力量參與到北極治理當(dāng)中，并保持北極國家在北極治理中的主導(dǎo)權(quán)，環(huán)北極國家在北極事務(wù)上制定了“外部排他，內(nèi)部協(xié)商”的治理模式。早在2008年，北冰洋沿岸五國在格陵蘭島的伊盧利薩特召開了首屆北冰洋會議，討論北極主權(quán)爭端、海洋安全和聯(lián)合搜救等議題，會議最后發(fā)布了《伊盧利薩特宣言》。2011年5月，北極理事會在努克會議上發(fā)布了《努克宣言》，提高了正式觀察員國家的申請標(biāo)準(zhǔn)，即申請國必須承認(rèn)“北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”以及“承認(rèn)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的廣泛法律框架在北冰洋的適用性”。①Senior Arctic Officials(SAO)Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 20,2011,p.50.但是，歐盟基于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)研究等多方面的因素，與北極地區(qū)一直有重要的密切聯(lián)系。②Robin Churchill,Alex Oude Elferink,The European Union and the Arctic,Boston : Brill Nijhoff,2017,p.2.因此，北極地區(qū)發(fā)生的一系列急劇變化，使歐盟對北極地區(qū)的關(guān)注度迅速升高。

2007年10月，歐盟正式公布了《海洋政策藍(lán)皮書》，首次明確表示了歐盟在北極地區(qū)的利益。2008年3月，歐盟委員會與歐盟負(fù)責(zé)外交與安全事務(wù)的高級代表聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于氣候變化與國際安全》的通訊，這份戰(zhàn)略文件建議歐盟應(yīng)該發(fā)展協(xié)調(diào)一致的北極政策，以應(yīng)對氣候變化背景下北極地緣政治的變化。同年11月，歐盟委員會隨即公布了第一份關(guān)于北極政策的報告——《歐盟與北極》，標(biāo)志著歐盟北極政策的正式啟動。迄今為止，歐盟機(jī)構(gòu)在2008年以后發(fā)布了十余份有關(guān)北極地區(qū)的政策性文件，大致描繪出歐盟北極政策的戰(zhàn)略框架。

首先，歐盟負(fù)責(zé)外交與安全問題的高級代表與歐盟委員會聯(lián)合發(fā)布的通訊，以及歐盟委員會單獨發(fā)布的有關(guān)通訊，包括：聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于氣候變化與國際安全》文件（2008）；歐盟委員會發(fā)布的《歐盟與北極地區(qū)》的通訊（2008）；歐盟委員會與高級代表發(fā)布的《有關(guān)歐盟北極政策》的聯(lián)合通訊（2012）和《關(guān)于歐盟的綜合北極政策》的聯(lián)合通訊（2016）。其次，歐洲議會發(fā)布的有關(guān)北極問題的相關(guān)決議，包括：《關(guān)于北極治理的決議》（2008年）；《有關(guān)歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)政策》的決議（2011）；《關(guān)于歐盟的北極戰(zhàn)略的決議》（2014）；《歐盟有關(guān)北極綜合政策的決議》（2017）。最后，還有歐洲理事會關(guān)于北極問題的三個相關(guān)“結(jié)論”包括：《關(guān)于北極問題的結(jié)論》（2009）；《關(guān)于歐盟北極政策的結(jié)論》（2014）；《有關(guān)北極地區(qū)的結(jié)論》（2016）。①Andreas Raspotnik,The European Union and the Geopolitics of the Arctic,Edward Elgar Publishing Limited,2018,p.93.這種“結(jié)論”是在傳統(tǒng)歐洲理事會會議上通過的，是歐洲理事會制定歐盟政策的議程，它確定了歐盟北極政策關(guān)注的問題和需要采取的行動。這些結(jié)論雖不具有法律效力，但在政治上非常重要，因為歐洲理事會是確定歐盟戰(zhàn)略利益和目標(biāo)的重要機(jī)構(gòu)。所以，這些“結(jié)論”往往會為成為將來具有法律約束力的歐盟內(nèi)部文件的前奏。

自2008年以來，歐盟不斷調(diào)整其北極政策的內(nèi)容和方向。從政策的范圍來講，歐盟逐漸從最初的“泛北極”地區(qū)，轉(zhuǎn)向以歐洲的北極部分為主。特別是在資金項目支持方面，更多關(guān)注歐洲的北極部分。對于北極“原住民”問題，主要涉及歐盟關(guān)于海豹產(chǎn)品的禁令。在這方面，歐盟做出了調(diào)整，對格陵蘭人做出了例外處理，雖然這個禁令仍沒有排除加拿大的因紐特人。根據(jù)歐盟委員會與高級代表于2016年發(fā)布的聯(lián)合通訊《關(guān)于歐盟的綜合北極政策》，歐盟北極政策提出了三個優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域：北極氣候變化與環(huán)境問題，北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及北極問題上的國際合作。經(jīng)過十余年的調(diào)整，歐盟對北極地區(qū)的政治關(guān)注更加具有“持續(xù)性”，北極政策的內(nèi)容更多著眼于長遠(yuǎn)規(guī)劃，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致性更加明顯。特別是歐盟負(fù)責(zé)共同外交政策的高級代表一職的設(shè)置，由于這一職務(wù)由歐盟委員會副主席擔(dān)任，同時又領(lǐng)導(dǎo)歐盟理事會的工作，這就把歐盟內(nèi)部的兩種力量整合在一起，即超國家主義的“共同體利益”和國家間主義的“政府間利益”。再加之高級代表下設(shè)對外行動署，強(qiáng)化了高級代表的對外職能。

四、從“結(jié)構(gòu)性外交”視角看歐盟的北極政策

歐洲一體化本身就是一種復(fù)雜的國際現(xiàn)象，對此學(xué)術(shù)界也有種種不同的解釋。從外交角度來看，歐盟本身就是20 多個成員國外交的產(chǎn)物，所以談?wù)摎W盟外交政策就顯得非常復(fù)雜。由于歐盟的前身歐共體開始經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的合作，所以經(jīng)濟(jì)一體化仍然是歐盟的重要支柱。從經(jīng)濟(jì)角度來看，特別是從外部維度來看，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)實行單一市場機(jī)制。在當(dāng)今世界貿(mào)易中，歐盟是一個重要的市場力量。從國際政治的視角分析，歐盟是一個包括20 多個成員國的國家間聯(lián)合組織，同時也是一個全球性的行動角色，在參與國際政治，處理國際問題，尤其是國際熱點問題等方面，具有廣泛的國際影響力。歐盟在很大程度上依靠經(jīng)濟(jì)力量和制度吸引力在國際上發(fā)揮作用，尤其在制度性方面，歐盟具有“規(guī)范性力量”，具備塑造國際關(guān)系中“規(guī)范”概念的能力。歐盟在國際社會作為行事方式的“規(guī)范”主要包括和平、自由、民主、法制以及人權(quán)與基本自由，被人們稱為“核心規(guī)范”。此外，還有社會團(tuán)結(jié)、反對歧視、可持續(xù)發(fā)展和良治，被人們稱為“次要規(guī)范”。①Ian Manners,“Normative Power Europe: a Contradiction in Times,” Journal of Common Market Studies,Vol.40,No.2,2002,pp.235-258.

由于歐盟獨特的身份特征及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，使得歐盟的對外政策機(jī)制充滿了復(fù)雜性和特殊性。歐盟成員國在許多領(lǐng)域里實現(xiàn)了一體化。因此，超國家主義的對外經(jīng)濟(jì)和政治政策，以及成員國政府間的外交、安全和防務(wù)政策，形成了聯(lián)盟和成員國共同參與歐盟對外關(guān)系的多層次對外政策體系。歐盟參與國際事務(wù)，發(fā)揮國際影響力，主要是通過低政治“民事力量”的形式反映出來。與戰(zhàn)爭和間接暴力形式相比，這種低政治的形式有時也被稱為“文明政治的力量”。②F.Duchêne,“Europeans Role in the World Peace,” R.Mayne,Europe Tomorrow.Sixteen Europeans Look Ahead,London: Collins,1972,pp.32-47.這些組織結(jié)構(gòu)特點和制定對外政策的機(jī)制特征，以及對外政策的領(lǐng)域范圍，都會影響到歐盟的對外政策。

“結(jié)構(gòu)性外交政策”理論假設(shè)是柯克萊勒在英文版《歐盟外交政策》中分析歐盟外交政策的基本邏輯思路。從北極國家的視角來看，歐盟一直被看作是該地區(qū)的一支外在力量。此外，歐盟處理北極問題的方式和制定北極政策的機(jī)構(gòu)，在很大程度上把處理與北極關(guān)系當(dāng)作是一種外部事務(wù)處理，特別是歐盟對外行動署一直積極參與歐盟北極政策的制定。③Nengye Liu,Elizabeth A.Kirk and Tore Henriksen,The European Union and the Arctic,Boston: Brill Nijhoff,2017.p.360.所以，把歐盟的北極政策安排在歐盟對外政策的框架內(nèi)進(jìn)行分析，無論從理論上，還是從實際上，都是相對合理的一種處理方式。因此，運用“結(jié)構(gòu)性外交政策”理論框架作為分析歐盟的北極政策的一個理論引導(dǎo)，不失為一種有效的分析框架。

按照柯克萊勒的“結(jié)構(gòu)性外交政策”理論假設(shè)，歐盟對北極政策的演變大致可以分為兩個階段，也是兩種外交政策類型。2008年以前，歐盟與北極地區(qū)發(fā)生的零星的關(guān)系可以看作是第一個階段，這個階段歐盟的北極政策以關(guān)系型外交政策為主要特征。2008年以后的歐盟北極政策，則主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性外交政策。

從2008年歐盟發(fā)布第一份針對北極地區(qū)的政策開始，到目前為止，歐盟三大決策機(jī)構(gòu)先后發(fā)布了11 份政策性文件，不僅表明了歐盟制定北極政策的演變歷程，也大致勾勒出了歐盟北極政策的基本輪廓。從歐盟北極政策的演變來看，歐盟針對北極地區(qū)的政策越來越集中在三個主要領(lǐng)域：氣候變化與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和國際合作。經(jīng)過了十余年的不斷探索，歐盟的北極政策機(jī)制不僅克服了內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)的問題，而且越來越顯示出其在北極政策方面的連貫性和一致性。

從國際層面來看，歐盟在很大程度上是國際舞臺上的一個重要政治和經(jīng)濟(jì)力量。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里，歐洲單一市場是歐盟的一種有形的物質(zhì)存在，同時，歐盟還存在一種能在國際領(lǐng)域里發(fā)揮作用的無形因素，即它的價值、理念、規(guī)則、法律和制度等。因為歐盟特殊的歷史演進(jìn)進(jìn)程、混合型政治體制以及其結(jié)構(gòu)配置，歐盟的對外事務(wù)有著不同于國家的規(guī)范基礎(chǔ)。作為一個單一市場和具有重要的制度特征和競爭性的利益集團(tuán)，歐盟通過經(jīng)濟(jì)和社會市場相關(guān)政策和監(jiān)管措施的外部化來行使其權(quán)力。①C.Damro,“Market Power Europe,” Journal of European Public Policy,Vol.19,No.5,2012,pp.682–699.在利用市場機(jī)制和市場優(yōu)勢方面，歐盟擁有當(dāng)今世界最大的內(nèi)部市場，同時還是一個主要的能源市場，因為歐盟每年都需要大量進(jìn)口石油和天然氣。據(jù)統(tǒng)計，2012年，歐盟的石油和天然氣進(jìn)口達(dá)到了4000 億歐元。歐盟北極政策的重點之一就是維持北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。面對氣候和環(huán)境變化對北極地區(qū)環(huán)境造成的危害，作為全球減緩氣候變化的前沿力量，歐盟在這一方面強(qiáng)調(diào)有必要實施創(chuàng)新的解決方案，以開發(fā)北極地區(qū)的可再生能源。2009年，歐盟通過有關(guān)氣候和能源問題的一攬子計劃，提出了三個“20%”的具體目標(biāo)：到2020年將溫室氣體排放量比1990年減少20%；在歐盟的能源生產(chǎn)中，可再生資源占比20%；提高能源利用效率達(dá)到20%。②European Environment Agency,“EU Climate Change Policies,” https://www.eea.europa.eu/themes/climate/policy-context,訪問日期：2020年6月12日。按照歐盟統(tǒng)一大市場的相關(guān)規(guī)定，與歐盟進(jìn)行貿(mào)易的外部公司，被要求調(diào)整其經(jīng)濟(jì)行為，包括生產(chǎn)活動，以適應(yīng)歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。雖然歐盟只負(fù)責(zé)控制其內(nèi)部市場，但是跨國公司通常會使他們的全球生產(chǎn)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，堅持一種統(tǒng)一規(guī)則。這樣，就有可能把歐盟的規(guī)則轉(zhuǎn)化為一種全球規(guī)則。

在北極地區(qū)，歐盟也一直使用市場力量來擴(kuò)大其在北極地區(qū)的影響。比如，在動物保護(hù)方面，歐盟的海豹產(chǎn)品禁令就是一個明顯的例子，盡管這個禁令遭到北極國家的詬病，并使歐盟在申請北極理事會正式觀察員的活動中多次受挫。由于北極地區(qū)三分之一的魚都銷往歐盟市場，這樣《歐盟的非法、不受管制和未報告的捕魚條例》就有可能在北極地區(qū)發(fā)揮作用，通過實施歐盟的標(biāo)準(zhǔn)來控制北冰洋海域的捕魚活動。同樣，由于氣候變化和海冰融化，北極航道的通航使得一種跨北極航運成為可能，而大多數(shù)船只的目的地將會是歐盟市場，它們要造訪歐洲的各大港口，諸如漢堡港、鹿特丹港和安特衛(wèi)普港等。在這一方面，歐盟的海洋安全標(biāo)準(zhǔn)可以通過港口所在國的管轄權(quán)應(yīng)用于北極地區(qū)的航運活動。歐盟還可以把溫室氣體排放交易計劃納入航運活動中，借以減少北極航運所產(chǎn)生的溫室氣體排放，起到保護(hù)北極環(huán)境的作用?？傊瑲W盟的北極政策中，既可以利用其有形的市場力量，也可以運用其本身無形的規(guī)則制度力量來影響北極的治理。

從國際的區(qū)域或次區(qū)域?qū)用鎭砜矗瑲W盟也積極推進(jìn)北極政策，努力參與到北極治理的各種機(jī)制中。在2007—2008年的一系列事件刺激下，歐盟加快實施制定北極政策，同時也加快參與北極治理機(jī)制的進(jìn)程。在歐盟委員會正式發(fā)布《歐盟與北極地區(qū)》文件后，在第二年（即2009年）歐盟就向北極理事會遞交了申請成為正式觀察員的報告，但卻被當(dāng)年的北極部長會議否決。2013年，由于歐盟發(fā)布的關(guān)于海豹產(chǎn)品的禁令，招致加拿大因紐特人的強(qiáng)烈不滿，結(jié)果加拿大反對給予歐盟北極理事會正式觀察員的身份，但又允許歐盟以“原則上的觀察員”身份參加北極理事會的會議。2015年，歐盟的北極理事會正式觀察員的申請再次被決定延期兩年，原因在于：烏克蘭危機(jī)發(fā)生后，歐盟與俄羅斯發(fā)生爭端，俄羅斯提出反對給予歐盟觀察員的身份。盡管如此，歐盟仍以“原則上的觀察員”身份參與北極理事會的會議，在一定程度上參與到北極治理當(dāng)中，只是這種參與度非常有限。1992年成立的波羅的海理事會，1993年成立的巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會，顯然是作為歐洲地區(qū)北極事務(wù)的合作工具而出現(xiàn)的次區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)。①[挪威]奧拉夫·施拉姆·斯托克、蓋爾·荷內(nèi)蘭德：《國際合作與北極治理：北極治理機(jī)制與北極區(qū)域建設(shè)》，王傳興等譯，海洋出版社2014年版，第6 頁。波羅的海理事會的成員中有許多是歐盟成員國，而在巴倫支海歐洲—北極地區(qū)聯(lián)合理事會中，歐盟則直接作為成員參與其中。所以，歐盟可以通過這兩個次區(qū)域機(jī)構(gòu)，參與塑造未來北極地區(qū)的治理模式。

在國家層面上，歐盟還通過與北極國家之間的互動，實施其北極政策。在這方面，歐盟與北冰洋沿岸五國（A5）都有較為密切的關(guān)系。歐盟比較重視發(fā)展與格陵蘭島的關(guān)系，自20世紀(jì)80年代格陵蘭退出歐共體以后，該島以歐盟的“海外領(lǐng)土”的形式保持著雙方的聯(lián)系，并通過雙方的漁業(yè)協(xié)定以及“伙伴關(guān)系協(xié)議”而得到加強(qiáng)。丹麥被稱為北極國家，在很大程度上在于格陵蘭島仍是丹麥王國的領(lǐng)地。盡管格陵蘭島退出了歐共體，歐盟近年來卻不斷加強(qiáng)與格陵蘭在北極治理方面的關(guān)系，并向格陵蘭島提供許多資金支持項目。作為非歐盟的成員國，挪威與歐盟通過一系列廣泛的協(xié)議和其他形式的合作，在政治上和經(jīng)濟(jì)上緊密地聯(lián)系在一起。自1994年以來，挪威一直都是歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的成員，進(jìn)入歐盟單一市場之內(nèi)。在北極治理方面，盡管歐盟2009年實施的有關(guān)海豹產(chǎn)品的禁令曾受到挪威的質(zhì)疑，但挪威一直支持歐盟申請成為北極理事會觀察員。“無論如何，挪威可能仍然是歐盟在北極事務(wù)中最堅定的盟友。地理、歷史方面的聯(lián)系，以及經(jīng)濟(jì)和文化上的一體化，則是這種關(guān)系的基石。”①Nengye Liu,Elizabeth A.Kirk,Tore Henriksen,The European Union and the Arctic,Boston: Brill Nijhoff,2017,p.82.盡管歐盟與加拿大存在一些分歧，如海豹產(chǎn)品的禁令問題等，但雙方也積極尋求戰(zhàn)略合作，強(qiáng)調(diào)尋找戰(zhàn)略共同點。比如，歐盟在北極政策中盡量避免涉及美加之間有爭議的北極地區(qū)西北航道問題，在北極的環(huán)境保護(hù)和區(qū)域發(fā)展問題上加強(qiáng)合作。在歐盟的北極政策中，俄羅斯仍是一個不得不重視的因素。俄羅斯不僅是北極大國，而且其在北極地區(qū)的能源開發(fā)對滿足歐盟的能源需求十分重要。所以，歐盟與俄羅斯的能源合作關(guān)系比較突出，盡管這種關(guān)系時常受到國際突發(fā)事件的影響，如烏克蘭危機(jī)等。歐盟與美國不僅是戰(zhàn)略伙伴，而且在禁止海豹產(chǎn)品在本國銷售方面具有共同的政策立場。

在社會層面上，歐盟的北極政策主要是關(guān)于北極地區(qū)原居民因紐特人和薩米人問題。自20世紀(jì)90年代以來，北極地區(qū)各國加強(qiáng)國際合作與北極治理的初衷主要是環(huán)境問題，而環(huán)境問題與氣候變化密切相連。氣候與環(huán)境的變化影響到北極地區(qū)原居民的生存環(huán)境和生活方式，所以“原住民”問題也是北極治理中的突出問題之一。而且，作為北極治理中最主要的政府間合作平臺，北極理事會中除了8 個北極國家之外，還包括6 個由原住民組成的“永久參與方”：因紐特人北極圈理事會、阿留申人國際協(xié)會、北極阿撒巴斯卡議會、哥威迅國際議會、俄羅斯北方土著民協(xié)會和薩米人理事會。它們可以參與理事會的所有會議，參與討論并發(fā)表意見。

自從2007年北極問題開始進(jìn)入歐盟的議事日程以來，關(guān)于海豹產(chǎn)品的禁令的相關(guān)辯論也已經(jīng)進(jìn)行到?jīng)Q定性階段。在此期間，歐盟委員會的官員參加了各種土著會議，并訪問了北方社區(qū)。2010年、2013年、2014年和2016年，歐盟委員會先后在布魯塞爾組織了四次北極對話會議，反映了歐盟對于北極地區(qū)“原住民”問題的重視程度。同時，在歐盟的北極政策文件中，也強(qiáng)調(diào)了北極地區(qū)土著居民的權(quán)利和利益。從歐盟官方制定北極政策開始，就強(qiáng)調(diào)了當(dāng)?shù)赝林用竦膯栴}，把“保護(hù)和保存”與其人口相一致的北極地區(qū)作為主要政策目標(biāo)之一。①European Commission,“The European Union and the Arctic Region,” Communication COM(2008)763 final(2008).后來歐盟的一系列有關(guān)北極政策的文件，如2012年歐盟委員會與高級代表發(fā)布的聯(lián)合通訊、2014年歐洲議會的決議以及歐洲議會的“結(jié)論”等，均表示要加強(qiáng)與土著居民“建設(shè)性地參與和對話”。

除了上述針對北極地區(qū)的總體政策外，歐盟還通過其他更為直接的方式影響北極“原住民”事務(wù)。歐盟注重利用資金優(yōu)勢，通過一些支持項目或文化合作等方式，對當(dāng)?shù)氐脑∶袷┘佑绊?。這些項目所覆蓋的地區(qū)不僅包括歐盟成員國的領(lǐng)土，如芬蘭和瑞典，而且還涉及格陵蘭島、挪威甚至俄羅斯。

從2008年歐盟制定的第一份關(guān)于北極政策的文件《歐盟與北極》，到2017年歐洲議會發(fā)布的《歐盟有關(guān)北極綜合政策的決議》，歐盟參與制定北極政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)主要是歐盟委員會、歐洲理事會和歐盟理事會、歐盟負(fù)責(zé)外交與安全事務(wù)的高級代表、歐洲議會、對外行動署等。在歐盟制定北極政策的具體過程中，有時還要涉及各個機(jī)構(gòu)下屬的組織部門。如2008年，歐盟委員會與高級代表聯(lián)合發(fā)布的第一份通訊《歐盟與北極》，這份政策聲明是在基于服務(wù)工作小組的基礎(chǔ)上，由氣候行動總局和海洋與漁業(yè)總局和共同努力的結(jié)果。文件強(qiáng)調(diào)兩個功能性政策領(lǐng)域：海洋性質(zhì)和外交事務(wù)以及與安全相關(guān)的方面。這種政策結(jié)構(gòu)可以分別置入圖1 中的“政治與國際/跨國/全球”“經(jīng)濟(jì)與國際/跨國/全球”“安全與國際/跨國/全球”等格子內(nèi)。因此，從歐盟北極政策的制定程序及其北極政策的具體內(nèi)容來看，它符合結(jié)構(gòu)性外交政策的基本特征。

五、結(jié)論

經(jīng)過十余年的發(fā)展歷程，歐盟機(jī)構(gòu)在制定北極政策的過程中，不斷協(xié)調(diào)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，逐漸調(diào)整政策方向和具體內(nèi)容，越來越顯示出著眼于長遠(yuǎn)目標(biāo)的政策特征。歐盟逐漸改變在與北極地區(qū)關(guān)系中的被動和不利局面，越來越顯示出其北極政策的“結(jié)構(gòu)性”和“可持續(xù)性”。歐盟內(nèi)部不同部門之間也加強(qiáng)了政策制定過程中的協(xié)調(diào)，政策態(tài)度更趨于一致。從外部維度來看，歐盟的北極政策既有國際（或跨國）層面的，也有區(qū)域（或次區(qū)域）層面的，有國家層面的，也有社會層面的。這些都顯示了歐盟北極政策中所具有的“結(jié)構(gòu)性外交政策”的特點。柯克萊勒在分析歐盟外交政策時指出，“歐盟的結(jié)構(gòu)性外交政策主要關(guān)注國家層次、地區(qū)層次以及國際層次的問題，社會層次的問題以及政策對個體所產(chǎn)生的影響，則是其經(jīng)常被忽視的對象”。①[比利時]斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯：《歐盟外交政策》（第二版），劉宏松等譯，上海人民出版社2017年版，第30 頁。這一點在歐盟的北極政策中也有所體現(xiàn)，如歐盟不斷修正在北極“原住民”問題上政策的立場，這恰好說明歐盟北極政策對社會層面的重視程度還很不夠。涉及北極原住民利益的歐盟海豹產(chǎn)品禁令問題還沒有一個圓滿的解決方案。從歐盟北極政策的具體內(nèi)容分析，其中有政治和安全方面的，也有經(jīng)濟(jì)和社會方面的以及環(huán)境和法律等方面的。從塑造歐盟北極政策的具體手段來看，既包括有形的物質(zhì)層面，如市場、項目支持和金融支持，也有無形的觀念層面的，如歐盟的價值、理念、制度、規(guī)則等。這表明了歐盟北極政策所具有的“結(jié)構(gòu)性外交政策”特征。

雖然歐盟機(jī)構(gòu)在構(gòu)建北極政策過程中顯示出強(qiáng)烈的愿望，但其成效并不顯著。在這一點上，與歐盟的整體對外政策具有相同的特征。②同上，第289 頁。這或許與歐盟作為一個特殊的結(jié)構(gòu)性力量這一因素有關(guān)。一方面，歐盟被稱為一種規(guī)范性力量，而這種規(guī)范性力量的國際影響力往往會受到很大的限制。另一方面，歐盟主要被看作是一種“民事力量”，也就是說，歐盟缺乏相應(yīng)的軍事力量，這使其在國際領(lǐng)域里發(fā)揮作用時受到一定限制。歐盟本身就是成員國之間外交的產(chǎn)物，是國家間政治博弈的結(jié)果，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也因此存在兩種力量的博弈，即代表“共同體”利益的力量與代表“國家間”利益的力量。這在一定程度上會降低歐盟決策的效率，對歐盟在國際社會中發(fā)揮重要作用形成掣肘。畢竟，在現(xiàn)實主義國際關(guān)系理論看來，國際社會仍處在一個無序狀態(tài)，國際規(guī)范力量發(fā)揮作用的地方受到一定限制。近來歐盟要面對來自內(nèi)部的諸多挑戰(zhàn)，如難民問題、英國脫歐問題等，這些問題也會在不同制度上影響歐盟北極政策的制定與實施。