張東冬

內(nèi)容提要：伴隨戰(zhàn)略防務(wù)伙伴關(guān)系的持續(xù)升溫，美、印兩國在海上安全領(lǐng)域的合作不斷深化。作為影響雙邊戰(zhàn)略關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵因素，印度國內(nèi)政治對美印海上安全合作起著某種程度的制約作用，主要表現(xiàn)在印度國家內(nèi)部復(fù)雜的官僚體系、長期秉承的戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)、有限的海上防務(wù)建設(shè)以及防范美國心理等若干方面。從現(xiàn)有趨勢來看，印度國內(nèi)上述因素將限制美印海上安全合作發(fā)展的深度和廣度，進(jìn)而將對兩國海上安全合作未來發(fā)展及與相關(guān)國家的戰(zhàn)略互動(dòng)產(chǎn)生重要影響。

自21世紀(jì)以來，美國與印度戰(zhàn)略伙伴關(guān)系持續(xù)升溫，兩國防務(wù)合作呈現(xiàn)不斷發(fā)展態(tài)勢，海上安全領(lǐng)域的合作已成為美印雙邊關(guān)系發(fā)展的優(yōu)先方向。①張東冬：《特朗普執(zhí)政以來美印海上安全合作探析》，載《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2020年第1 期，第15—16 頁。目前，美印海上安全合作取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展和豐碩成果，學(xué)術(shù)界研究也普遍得出未來美、印兩國海上安全合作必將進(jìn)一步深化的傾向性結(jié)論。②目前學(xué)術(shù)界關(guān)于美印海上安全合作的討論主要包括：邢戎：《美印海上安全合作新發(fā)展的特點(diǎn)》，載《國際研究參考》，2019年第7 期，第13—18 頁；孫現(xiàn)樸：《美印海洋合作的新發(fā)展及前景》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第8 期，第26 頁； Sudesh Rani,“Indo-US Maritime Cooperation: Challenges and Prospects,”Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India,Vol.8,No.2,2012,pp.123-143; Vivek Mishra,“India-US Maritime Cooperation: Crossing the Rubicon,” Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India,Vol.14,No.2,2018,pp.15-25.然而，受兩國國內(nèi)政治和國際外部環(huán)境等多重因素影響，美國與印度在這一領(lǐng)域的合作仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。就印度一方而言，印度的對外政策常常根植于其國內(nèi)政治環(huán)境，美印海上安全合作因此常常受制于印度國內(nèi)政治的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展變化。從印度國內(nèi)政治角度來考察美印海上安全合作的矛盾和障礙，可以有效評估印度與美國海上安全合作的局限和問題，對整體把握美印兩國海上戰(zhàn)略互動(dòng)關(guān)系及其發(fā)展態(tài)勢具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、印度國家內(nèi)部復(fù)雜的官僚體系

任何國家對外政策的討論、制定與實(shí)施都在很大程度上受制于國內(nèi)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治文化、政黨博弈以及主要領(lǐng)導(dǎo)人的決策。①馬榮久：《國內(nèi)政治與外交決策：以領(lǐng)土爭端中的印度對華決策為例（1959—1962年）》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2009年第12 期，第34 頁。進(jìn)入21世紀(jì)，美國與印度的戰(zhàn)略關(guān)系不斷得到夯實(shí)和提升，美印海上防務(wù)合作逐漸發(fā)展成為推動(dòng)美印雙邊整體關(guān)系發(fā)展的重要領(lǐng)域之一；而印度國內(nèi)根深蒂固的反美情緒、復(fù)雜的官僚運(yùn)行機(jī)制、不同黨派之爭及對美合作政策的不確定性則對美印防務(wù)合作產(chǎn)生某種負(fù)面效應(yīng)，制約著美、印兩國在海上安全領(lǐng)域的合作與發(fā)展。

第一，印度知識分子和官僚精英仍然保留著明顯的反美情緒?！袄鋺?zhàn)”期間，由于蘇聯(lián)和印度的親密關(guān)系，美、印間長期存在著隔閡、懷疑和積怨，兩國關(guān)系一直處于敵對狀態(tài)，印度國內(nèi)一部分知識分子和官僚精英保持著一種明顯的反美情緒。②Arzan Tarapore,“India’s Slow Emergence as a Regional Security Actor,” The Washington Quarterly,Vol.40,No.2,2017,p.172.“冷戰(zhàn)”結(jié)束之后，印度政府根據(jù)國家利益權(quán)衡，拋棄此前的意識形態(tài)束縛，印度國內(nèi)對美國的政治態(tài)度逐步有所改善，美、印兩國在防務(wù)安全上的密切度相應(yīng)有所提升，但印度國內(nèi)知識分子和官僚政治精英對美國的敵意始終是阻礙兩國海上安全合作發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)重要因素。近年來，莫迪政府比任何往屆印度政府都更渴望加快與美國的防務(wù)合作，企圖通過擺脫印度內(nèi)部外交決策中的許多陳規(guī)陋習(xí)，從根上重振印度的外交政策，其中重點(diǎn)包含摒棄印度外交政策長期以來所具有的本能的反美傾向這一目標(biāo)。③C.Raja Mohan,Modi’s World: Extending India’s Sphere of Influence,New Delhi: HarperCollins,2015,pp.1-20.莫迪在印度內(nèi)部官僚體系推陳出新的變革，勢必為美印海上安全合作營造良好的氛圍。然而，印度長期以來形成的較為完善的外交和國防政策決策機(jī)制以及根深蒂固的漸進(jìn)式變革傾向的政治文化，使印度政府在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)無法從根上改變自身內(nèi)部官僚體制的運(yùn)行和發(fā)展軌跡。①Sumit Ganguly,“Has Modi Truly Changed India's Foreign Policy?” The Washington Quarterly,Vol.40,No.2,2017,p.132.

第二，印度國內(nèi)官僚階層在政策執(zhí)行和機(jī)構(gòu)建設(shè)上存在諸多弊端。印度的文職人員，特別是外交部和財(cái)政部的文職人員，歷來是軍事服務(wù)人員行動(dòng)自由的主要障礙。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定，印度在與包括美國在內(nèi)的諸多國家的海上安全合作項(xiàng)目首先要由印度海軍司令部和參謀部提出，再報(bào)送印度外交部和財(cái)政部進(jìn)行審批，只有這兩個(gè)部門聯(lián)合簽署同意后，才能呈交到印度國防部的各個(gè)部門逐級批復(fù)。②Stephen Cohen and Sunil Dasgupta,Arming without Aiming: India’s Military Modernization,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2010,p.5.需要注意的是，印度財(cái)政部下屬的國防部門擁有對任何提交決定的否決權(quán)，加之最后需要國防部長親自審查并予以授權(quán)，期間原始請求在任何一個(gè)環(huán)節(jié)中都可能陷入僵局，甚至有可能被拒絕。鑒于印度國內(nèi)各機(jī)構(gòu)存在因部門之間互相推諉而造成手續(xù)繁瑣等情況出現(xiàn)，以及因辦事人員搪塞拖延而辦事效率低下等現(xiàn)象，印度與美國海上安全合作相關(guān)協(xié)議的執(zhí)行和落實(shí)必然需要很長的周期。除此之外，印度日益擴(kuò)大的軍事聯(lián)系也為印度官僚機(jī)構(gòu)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。一方面，印度外交國防文職官員數(shù)量不足與印度大國外交發(fā)展需求之間存在匹配度的差異，尤其在職官員在國防和安全事務(wù)方面，缺乏相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致印度面臨不能有效應(yīng)對和處理軍事合作數(shù)量和范圍日益增加所帶來的問題；另一方面，由于非專業(yè)人士主導(dǎo)著官僚機(jī)構(gòu)，沒有參謀長聯(lián)席會(huì)議主席代表各軍種發(fā)表聯(lián)合統(tǒng)一的意見，印度國防部很難形成一種明確和連續(xù)的制度保障機(jī)制。③Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.12.在莫迪上任之后，印度政府已經(jīng)著手致力于減少內(nèi)部官僚主義對外交政策的阻礙，但美國和印度兩國的海上安全合作仍然不可避免地面臨著這一問題的困擾。

第三，印度國內(nèi)黨派對印度與美國合作政策的分歧比較明顯。從對美關(guān)系上看，印度人民黨（BJP）一向是深化發(fā)展與美國戰(zhàn)略關(guān)系的積極推動(dòng)者。雖然人民黨執(zhí)政下美印海上安全合作取得了積極有效的成果，但其對美政策也遭到了印度國內(nèi)其他黨派的批評和指責(zé)。印度國大黨（INC）在意識形態(tài)上始終與“不結(jié)盟”政策聯(lián)系在一起，與美國更密切接觸常常被黨內(nèi)人士看作是有損于國大黨的政治發(fā)展前景的行動(dòng)，特別是印度官僚機(jī)構(gòu)對美印防務(wù)合作批評的做法長期得到國大黨的政治支持。有印度國大黨內(nèi)人士直截了當(dāng)?shù)嘏u人民黨與美國簽署海上防務(wù)協(xié)議是對印度“戰(zhàn)略軍事中立”政策的“根本偏離”，認(rèn)為此舉意味著“貶低印度主權(quán)”和“放棄戰(zhàn)略自主”。①Vijay Sakhuja,India-U.S.Naval Cooperation Gathers Momentum Despite Doubts,Sigur Center for Asian Studies,2016,pp.2-3.印度左翼重要政黨印度共產(chǎn)黨（馬克思主義）（CPI-M）對印度與美國深化戰(zhàn)略合作更是深感不安，并將人民黨政府推動(dòng)美印海上安全合作看作是對印度國家主權(quán)和安全構(gòu)成威脅的舉動(dòng)，其不僅明確反對印度與美國簽訂相關(guān)海上合作協(xié)定，同時(shí)對印度與美國舉行海上聯(lián)合軍事演習(xí)提出強(qiáng)烈抗議。此前印度共產(chǎn)黨（馬克思主義）就曾對印度海軍與美國、日本在印度洋地區(qū)舉行海上三邊聯(lián)合軍事演習(xí)給予猛烈批評，而美國“尼米茲號”（USS Nimitz）航空母艦訪問印度南部的欽奈港更是引發(fā)了印度共產(chǎn)黨（馬克思主義）對印度陷入美國軍事影響范圍的極度擔(dān)憂。②The Webindia123,Sailors of USS Nimitz take to community work in Chennai,July 3,2007,https://ne-ws.webindia123.com/news/ar_showdetails.asp?id=707030254&cat=&n_date=20070703,訪問日期：2020年5月2日。

第四，印度國內(nèi)政治發(fā)展存在著一定的不確定性。印度國內(nèi)政黨對美合作政策的不同態(tài)度導(dǎo)致印度政府對美關(guān)系的冷暖變化，印度國內(nèi)政治發(fā)展的不確定性也影響著美印海上安全合作的未來發(fā)展。早在1999年，印度人民黨阿塔爾·瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）領(lǐng)導(dǎo)的國家民主聯(lián)盟（NDA）就曾不顧國內(nèi)反對，允許印度海軍對穿過馬六甲海峽進(jìn)入孟加拉灣的24 艘美國軍艦進(jìn)行高成本的護(hù)航。2004年，印度國大黨辛格（Manmohan Singh）出任總理后，美、印兩國海上防務(wù)合作逐漸趨于平緩。在印度與美國締結(jié)美印核協(xié)議的舉動(dòng)遭到印度國內(nèi)政治力量的廣泛批評后，辛格政府未能繼續(xù)與美國保持密切防務(wù)合作關(guān)系。到辛格離任時(shí)，美印關(guān)系已經(jīng)處于歷史上的低谷時(shí)期，兩國海上安全合作也因此受到了某種程度的限制。③張力：《美印民用核合作受挫及其對美印關(guān)系的影響》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第4 期，第75—77 頁。2014年，莫迪領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨政府再次回到了積極發(fā)展對美關(guān)系的軌道上。政府不顧國內(nèi)批評和指責(zé)，強(qiáng)勢推動(dòng)與美國簽署《后勤交流備忘錄協(xié)定》（LEMOA）、《通訊兼容和安全協(xié)議》（COMCASA）和《地理空間合作基本交流與合作協(xié)議》（BECA），將美印海軍關(guān)系提升到了歷史最高水平。事實(shí)上，莫迪執(zhí)政的任期內(nèi)，印度與美國在海上安全領(lǐng)域開展了多種形式的互動(dòng)與合作，并取得前所未有的階段性成果。①劉磊、寇鵬程：《析莫迪執(zhí)政以來印度與美國海上安全合作》，載《國際關(guān)系研究》，2018年第5 期，第86—89 頁。2019年5月，莫迪政府在新一輪大選中獲得連任，但美印海上安全合作仍充滿著不確定性。正如此前有學(xué)者指出，“莫迪政府可能會(huì)在第二任期內(nèi)發(fā)現(xiàn)自己的政治命運(yùn)受到挑戰(zhàn)，這些挫折有可能影響莫迪政府與美國國防和海軍領(lǐng)域的關(guān)系。即使莫迪政府想要繼續(xù)深化與美國的合作關(guān)系，也取決于印度國內(nèi)的政治形勢，目前的趨勢能否在未來十年內(nèi)保持下去還有待商榷”。②Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.10.

二、印度長期秉承戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)

印度的戰(zhàn)略觀點(diǎn)是文化和歷史的產(chǎn)物，印度的政治精英始終堅(jiān)持著印度獨(dú)立自主的外交政策。③Sumit Ganguly and Majeet S.Pardesi,“Explaining Sixty Years of India’s Foreign Policy,” India Review,Vol.8,No.1,2009,pp.4-19.長期以來，印度的國家總體對外戰(zhàn)略以“不結(jié)盟”（Nonalignment）和“戰(zhàn)略自主”（Strategic Autonomy）政策為指導(dǎo)，該戰(zhàn)略以印度自身作為一個(gè)民族國家的歷史演變及其悠久的文化精神為基礎(chǔ)。不結(jié)盟主義體現(xiàn)的思想符合印度歷史和文化遺產(chǎn)的元素，反對殖民主義、種族隔離和堅(jiān)持不結(jié)盟的道德立場與印度的甘地精神遺產(chǎn)非常吻合。④Sumit Ganguly,India’s Foreign Policy: Retrospect and Prospect,New Delhi: Oxford University Press,2010,p.1.在兩極格局的國際形勢下，印度首任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯（Jawaharlal Nehru）提出了不結(jié)盟的獨(dú)特戰(zhàn)略觀點(diǎn)，避免與域外大國結(jié)成雙邊聯(lián)盟成為印度外交政策的一個(gè)關(guān)鍵要素，這一原則包括承諾國家主權(quán)、第三世界團(tuán)結(jié)以及拒絕加入“冷戰(zhàn)”集團(tuán)的任何一方來維護(hù)印度的行動(dòng)自由?！袄鋺?zhàn)”期間，印度拒絕加入美國或蘇聯(lián)，獨(dú)立于美、蘇兩個(gè)超級大國之外，為國家的發(fā)展贏得了很大空間。⑤Stephen P.Cohen, India: Emerging Power,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2001,p.271.這一時(shí)期，印度在聯(lián)合國的維和行動(dòng)、全球裁軍及促進(jìn)非殖民化等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，國際形象和國際地位得到了極大提升。

即使在“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，印度的歷屆政府似乎也無法擺脫對不結(jié)盟主義傳統(tǒng)的遵循。蘇聯(lián)解體和20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)改革迫使印度重新制定外交政策的主要原則，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境變化和發(fā)展的需要。一方面，鑒于全球地緣政治格局的轉(zhuǎn)變以及國家作為全球參與者的逐漸興起，不結(jié)盟已經(jīng)不再適應(yīng)印度在戰(zhàn)略話語和外交實(shí)踐中的變化和需求；另一方面，隨著現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派戰(zhàn)略精英的出現(xiàn)和印度人民黨作為執(zhí)政黨的崛起，傳統(tǒng)的尼赫魯主義話語逐漸被邊緣化。①Guillem Monsonis,“India’s Strategic Autonomy and Rapprochement with the US,” Strategic Analysis,Vol.34,No.4,2010,pp.613-614.自尼赫魯時(shí)期以來，印度的內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，但大多印度官僚政治精英卻仍然堅(jiān)持遵循尼赫魯時(shí)期的不結(jié)盟傳統(tǒng)，反對偏離和放棄不結(jié)盟的路線。在此形勢下，印度的政策制定者開始致力于與所有世界大國接觸的外交政策，通過提出“戰(zhàn)略自主”這一新的語義來更新傳統(tǒng)的“不結(jié)盟”概念，在保持不結(jié)盟原則核心要素的同時(shí)，更加適應(yīng)新時(shí)期印度外交政策的發(fā)展變化。戰(zhàn)略自主是印度“冷戰(zhàn)”期間不結(jié)盟政策的延續(xù)，與不結(jié)盟相比，印度當(dāng)前的戰(zhàn)略自主政策實(shí)現(xiàn)了理想道德主義和現(xiàn)實(shí)主義的折中融合，更加適應(yīng)與世界大國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的需要。②Gurpreet S.Khurana,“Optimising India-U.S.Maritime Strategic Convergence,” Strategic Analysis,Vol.41,No.5,2017,p.435.由于戰(zhàn)略自主是在“冷戰(zhàn)”后地緣政治環(huán)境下運(yùn)行的，具有更加積極、包容和主動(dòng)的內(nèi)涵，使印度能夠?qū)嵭小岸喾较颉蓖饨徽撸軌蚺c任何其他大國進(jìn)行戰(zhàn)略合作。

近些年來，戰(zhàn)略自主政策已經(jīng)發(fā)展成為印度管理與其他大國開展軍事合作的重要參數(shù)。就印度本身來說，戰(zhàn)略自主被認(rèn)為是保持自身大國地位的必要條件，任何對印度戰(zhàn)略自主原則的妥協(xié)都被認(rèn)為“可能會(huì)損害印度成為大國”。盡管印度外交政策在概念上從中立演變?yōu)橐欢ㄒ饬x上的伙伴關(guān)系，并在海事領(lǐng)域產(chǎn)生影響，但印度與美國關(guān)系的發(fā)展仍牢牢扎根于不結(jié)盟和中立的理念?？紤]到戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)在印度國內(nèi)政策延續(xù)的必然性，對于任何暗示可能加強(qiáng)與美國或任何其他民族國家緊密聯(lián)系而廢除其外交政策中自主原則的暗示，印度政治界都會(huì)表現(xiàn)得極為敏感。在具體實(shí)踐中，印度國防部經(jīng)常找到切實(shí)可行的方法來促進(jìn)與美國的雙邊軍事關(guān)系，形成非正式的聯(lián)盟結(jié)構(gòu)，但印度與美國海上安全合作的任何動(dòng)向都會(huì)受到印度國內(nèi)戰(zhàn)略自主支持者的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

印度長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)，造成印度與美國建立過于密切的伙伴甚至同盟的可能性大大降低，這種根深蒂固的觀念在一定程度上阻礙了美、印兩國在短期內(nèi)將雙邊海上安全合作提升到合乎邏輯的新水平。戰(zhàn)略自主的思想對印度在印度洋地區(qū)的戰(zhàn)略行為產(chǎn)生了潛移默化的影響，這一目標(biāo)與印度國內(nèi)務(wù)實(shí)派提出的有必要與作為該地區(qū)主導(dǎo)力量的美國進(jìn)行合作之間存在著相當(dāng)大的矛盾。因此，印度僅僅在與美國在海上安全領(lǐng)域進(jìn)行了包括軍事演習(xí)、情報(bào)共享及技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的有限合作。①David Brewster,“Indian Strategic Thinking about the Indian Ocean: Striving towards Strategic Leadership,” India Review,Vol.14,No.2,2015,p.225.雖然美國熱切希望幫助印度實(shí)現(xiàn)海軍、空軍和陸軍的現(xiàn)代化，并發(fā)展演習(xí)伙伴關(guān)系和互操作性，但印度的政策制定者和專家們一貫強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略自主的重要性，并沒有感到有必要大幅提升目前的伙伴關(guān)系。比如，印度領(lǐng)導(dǎo)人愿意在印度洋巡邏和確保航行自由方面繼續(xù)與美國合作，卻在允許海軍高度“互操作性”方面始終保持著謹(jǐn)慎的態(tài)度。②Stephen Burgess,“The U.S.Pivot to Asia and Renewal of the U.S.-India Strategic Partnership,”Comparative Strategy,Vol.34,No.4,2015,p.373.

從實(shí)際操作層面來看，印度戰(zhàn)略自主政策對美印海上安全合作最直接的約束在于對美國聯(lián)盟和軍事協(xié)議的抵制。近年來，印度人民黨政府謀求發(fā)展與美國所謂“戰(zhàn)略同盟”關(guān)系的傾向已經(jīng)遭到印度國內(nèi)相當(dāng)大一部分人士的批評和指責(zé)。一些政治階層和戰(zhàn)略團(tuán)體通常將美國促使印度簽訂軍事協(xié)議與推動(dòng)印度加入美國軍事和政治聯(lián)盟的意愿聯(lián)系在一起。印度退休官員和學(xué)者精英群體發(fā)布的官方戰(zhàn)略文件就曾指出，“美國的歷史記錄證明，與美國結(jié)成正式聯(lián)盟的大國往往會(huì)看到自己的戰(zhàn)略自主權(quán)受到侵蝕”。③Paul Smith and Tara Kartha,“Strategic Partners or an Emerging Alliance? India and the United States in an Era of Global Power Transition,” Comparative Strategy,Vol.23,No.5,2018,p.453.新德里中心政策研究中心主席梅塔（Pratap Bhanu Mehta）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“通過簽署軍事防務(wù)協(xié)議與美國捆綁標(biāo)志著印度外交思想和政策的根本轉(zhuǎn)變，不僅將削弱了印度的政治自主權(quán)，而且可能將印度卷入到美國的海外戰(zhàn)爭中”。④Pratap Bhanu Mehta,The American Hug: Fundamental Military Alignments with US,Taking Place without Open Debate,May Foreclose India’s Options,The Indian Express,April 2,2016,https://indianexpre-ss.com/article/opinion/columns/the-american-hug-indo-us-relations-narendra-modi-barack-obama-indias-foreign-policy/,訪問日期：2020年5月19日.印度國內(nèi)一些批評人士也認(rèn)為，美印防務(wù)基礎(chǔ)協(xié)議只會(huì)導(dǎo)致未來幾年與美國建立正式的軍事聯(lián)盟，對印度的國家主權(quán)和戰(zhàn)略利益構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害。①Rajat Pandit,Seven Months on,India-US Logistics Pact Suffering from Bottlenecks,The Time of India,March 19,2017,https://timesofindia.indiatimes.com/india/seven-months-on-india-us-logistics-pact-suffering-fombottlenecks/articleshow/57722882.cms,訪問日期：2020年5月26日。總的來說，印度對戰(zhàn)略自主的重視意味著印度或?qū)⑴懦c美國形成戰(zhàn)略同盟關(guān)系的可能，并在某種程度上延緩印度鞏固和發(fā)展自身與美國海上安全合作的腳步。

三、印度國內(nèi)有限的海上防務(wù)建設(shè)

長期以來，印度海軍防務(wù)消費(fèi)增長緩慢、人員規(guī)模不成比例、海軍建設(shè)投入不足、海軍總體戰(zhàn)略缺失等問題令美國對印度海軍的能力感到擔(dān)憂。印度海軍各項(xiàng)指標(biāo)與美國希望達(dá)到的水平之間存在一定落差，這不僅影響美國與印度發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系的信心，同時(shí)制約著兩國海上安全合作的發(fā)展進(jìn)程。

第一，印度海軍防務(wù)支出和人員規(guī)模能力有限。隨著經(jīng)濟(jì)和國防預(yù)算的增長，印度迅速成長為崛起中的大國。不過，雖然印度政府一直致力于打造遠(yuǎn)洋世界級海軍，但目前印度還沒有能力將自己的雄心壯志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，這凸顯了印度的抱負(fù)與能力之間的現(xiàn)實(shí)差距。在國防費(fèi)用方面，印度在2017年超過法國，成為全球第五大防務(wù)消費(fèi)國，總國防支出為639 億美元，約占世界總支出份額的3.7%。②Stockholm International Peace Research Institute,Trends in World Military Expenditure,2017,May 2018,p.2.然而，在過去5年，印度海軍的開支大約僅占總國防預(yù)算的15%，并且增長較為緩慢，這一水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于陸軍和空軍，陸軍占總國防預(yù)算高達(dá)55%，而空軍占比也達(dá)到23%。除此之外，自2010年以來，印度國防部撥款中的工資和津貼以及養(yǎng)老金比例的持續(xù)增加，其中很大一部分以削減其他預(yù)算為代價(jià)，同樣限制了印度海軍軍費(fèi)的數(shù)額。③Laxman K.Behera, Defence Budget 2018-19: The Imperative of Controlling Manpower, Institute for Defense Studies and Analyses,February2,2018,https://idsa.in/issuebrief/defence-budget-2018-19-controllingmanpower-cost-lkbehera-020218,訪問日期：2020年6月1日。在人員規(guī)模方面，印度海軍擁有包括海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海軍航空兵在內(nèi)的58350 名現(xiàn)役人員。相比之下，印度空軍有12.72 萬人，而長期以來印度主要軍種——陸軍的現(xiàn)役軍人多達(dá)112.91 萬人。④International Institute for Strategic Studies,The Military Defense,Chapter Six: Asia,2014,pp.241-244.雖然海軍在人員規(guī)模上是最小的，但其在研發(fā)和采購上的花費(fèi)卻相對較多，這意味著在某些方面海軍的投射能力與其規(guī)模不成比例。印度海軍費(fèi)用的限制以及相對較小的規(guī)模，實(shí)際上限制了印度與美國等其他外國海軍進(jìn)行接觸的能力。雖然印度海軍在總理辦公室和外交部中有一定數(shù)量的支持者，但在更大的國家優(yōu)先事項(xiàng)范圍內(nèi)仍面臨著相當(dāng)大的能力挑戰(zhàn)。此外，印度海軍文職人員還普遍存在缺乏安全事務(wù)專業(yè)知識的問題，限制了自身與美國同行就具有戰(zhàn)略重要性的問題進(jìn)行深入討論的能力。例如，美印國防政策小組會(huì)議（DPG）是印度與美國間最高級別的防務(wù)對話，目的是討論美印共同的安全挑戰(zhàn)，提出未來合作的領(lǐng)域，并為下屬防務(wù)集團(tuán)和官員提供政策指導(dǎo)。這是兩國加強(qiáng)海上安全合作中的一個(gè)重要平臺。雖然印度官員非常熟悉技術(shù)防御問題中的細(xì)微差別，但在進(jìn)行戰(zhàn)略討論時(shí)卻存在明顯的空白，嚴(yán)重影響著印度在美國更為關(guān)心的領(lǐng)域進(jìn)行更具創(chuàng)造性的合作。

第二，印度在海軍建設(shè)方面始終存在問題。印度工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，幾乎所有的海軍裝備都是從其他國家進(jìn)口。隨著本土國防工業(yè)的崛起和印度海軍致力于遵循政府的“印度制造”政策，印度開始大力發(fā)展國內(nèi)船舶產(chǎn)業(yè)，但印度軍船業(yè)仍存在諸多痼疾。例如，印度大部分造船廠基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，場地面積太小，不能快速建造平臺來適應(yīng)自身的需求，事實(shí)上印度海軍艦艇退役的速度比被替換的速度還要快。①Nilanthi Samaranayake,Michael Connell,and Satu Limaye,The Future of U.S.-India Naval Relations,The CNA Corporation,2017,p.18.這種供需上的矛盾造成了印度海軍建設(shè)相對滯后。除了新船的運(yùn)力不足之外，海軍事故頻發(fā)，包含了軍艦沉沒、撞船和擱淺等突發(fā)情況，以及潛艇起火、爆炸和有毒氣體泄漏等意外。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，自1990年以來，印度海軍在和平時(shí)期每五年會(huì)失去一艘戰(zhàn)艦；自2004年以來，印度每兩年就會(huì)失去一名海軍戰(zhàn)士，這在全球海軍同一時(shí)期是非常少見的記錄。②Sandeep Unnithan,Indian Navy’s Dubious Safety Record Worrisome for National Security,Indian Today,August 26,2013,https://www.indiatoday.in/india/north/story/indian-navys-dubious-safety-record-worrisome-fornational-security-175043-2013-08-26,訪問時(shí)間：2020年6月15日。印度每次海軍事故不僅會(huì)造成其海軍巨大的人員財(cái)產(chǎn)損失，而且會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵海上能力的喪失。毫無疑問，印度頻發(fā)的海上安全事故會(huì)引發(fā)美國對印度海軍能力的質(zhì)疑，除了裝備老化等客觀原因外，美國勢必對印度海軍的技能水平低下、專業(yè)訓(xùn)練單一、安全概念模糊及航行規(guī)則失守等眾多問題上表現(xiàn)出很大程度上的擔(dān)憂和不滿。

第三，美國對印度進(jìn)行防務(wù)出口遇到阻力。過去十幾年間，美國公司在印度市場取得了長足進(jìn)展，雙邊防務(wù)貿(mào)易卻始終未能達(dá)到美國的預(yù)期。隨著美、印兩國防務(wù)貿(mào)易的日益深化，印度海上和空中戰(zhàn)略軍火庫的中流砥柱，包括運(yùn)輸船隊(duì)、重型攻擊和重型直升機(jī)能力、海軍旋轉(zhuǎn)式ASW 平臺和遠(yuǎn)程海上巡邏機(jī)全部都是“美國制造”，但印度國防工業(yè)增長過度依賴美國的情況卻遭到了國內(nèi)的廣泛批評，其面臨必須解決阻礙本土國防工業(yè)增長的問題。①Vivek Mishra,“India-US Defence Cooperation: Assessing Strategic Imperatives,” Strategic Analysis,Vol.42,No.1,2018,p.10.近年來，印度國內(nèi)已經(jīng)開始致力于實(shí)現(xiàn)國防設(shè)備的自給自足，并開發(fā)了一項(xiàng)旨在將外國技術(shù)和生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到印度土地的收購過程，主要目標(biāo)就是促進(jìn)本土國防工業(yè)和促進(jìn)就業(yè)增長。②Cara Abercrombie,Removing the Barriers to U.S.-India Defense Trade,Carnegie Endorment ,January 10,2018,https://carnegieendowment.org/2018/01/10/removing-barriers-to-u.s.-india-defense-trade-pub-75206,訪問日期：2020年6月28日。莫迪就任總理后，更是通過推動(dòng)“印度制造”在軍工制造方面力推本土化，希望在印度國內(nèi)制造先進(jìn)武器。根據(jù)“印度制造”政策要求，在印度引進(jìn)外國武器的過程中，海外防務(wù)公司必須將合同金額的至少30%“反哺”給印度的軍工產(chǎn)業(yè)，通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)外國武器部分零部件的本地生產(chǎn)，以此提高印度的軍工制造能力，利潤限制因此成為影響美國政府和企業(yè)與印度進(jìn)行合作的重要因素之一。此外，印度與美國共享敏感技術(shù)取決于印度政府是否能夠提供安全保證，目前印度鼓勵(lì)大量國內(nèi)私營公司參與國防制造和技術(shù)發(fā)展，因此美國更加擔(dān)心印度在最敏感的機(jī)密軍事信息的擴(kuò)散或盜竊方面存在很大漏洞，從而影響美國技術(shù)的潛在安全。③孫現(xiàn)樸：《美印海洋合作的進(jìn)程及限制性因素——兼論中國印度洋政策的路徑選擇》，載《南亞研究季刊》，2018年第1 期，第13—14 頁。

第四，印度海軍服務(wù)美國海上戰(zhàn)略布局的局限性。進(jìn)入21世紀(jì)，世界地緣政治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變擴(kuò)大了美國戰(zhàn)略利益的范圍，軍事競爭和經(jīng)濟(jì)財(cái)富的傳統(tǒng)來源不再局限于歐亞大陸的東、西方兩極，印度洋地區(qū)日益增長的重要性促使美國重新定義地緣戰(zhàn)略的重點(diǎn)。④Toshi Yoshihara,“The U.S.Navy’s Indo-Pacific Challenge,” Journal of the Indian Ocean Region,Vol.9,No.1,2013,p.91.隨著印度和印度洋戰(zhàn)略地位的不斷提升，美國積極推動(dòng)并擴(kuò)大與印度海軍的合作，力圖使其能夠在印度洋和西太平洋地區(qū)安全上扮演關(guān)鍵的角色。然而，受國家政策和戰(zhàn)略實(shí)踐的雙重影響，印度海軍服務(wù)美國的印度洋—太平洋區(qū)域戰(zhàn)略布局仍存在一定的局限。目前，印度沒有形成正式的國家安全和國防戰(zhàn)略，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和優(yōu)先考慮的核心戰(zhàn)略目標(biāo)，軍事總部和國防部的單獨(dú)運(yùn)作也造成了缺乏國防政策協(xié)調(diào)的局面，這種戰(zhàn)略赤字在一定程度上阻礙了印度海軍發(fā)揮更大作用。①Harsh V.Pant and Abhijnan Rej,“Is India Ready for the Indo-Pacific?” The Washington Quarterly,Vol.42,No.2,2018,p.49.就實(shí)際操作而言，印度海軍盡管認(rèn)識到它的利益延伸到整個(gè)印度洋和西太平洋，但仍需要將其戰(zhàn)略利益劃分為“主要”和“次要”地區(qū)，實(shí)際上分裂了印度洋—太平洋的統(tǒng)一戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)。即便是印度實(shí)施印度洋戰(zhàn)略，印度海軍也只能在擴(kuò)張計(jì)劃所設(shè)定的限制范圍內(nèi)發(fā)揮作用。到目前為止，印度只是部分利用了孟加拉灣的安達(dá)曼和尼科巴群島，在這些島嶼上存在一個(gè)“聯(lián)合服務(wù)司令部”，但當(dāng)?shù)氐暮＼姾涂哲姴渴鹨踩匀挥邢?。②Rahul Roy-Chaudhury and Kate Sullivan de Estrada,“India,the Indo-Pacific and the Quad,” Survival:Global Politics and Strategy,Vol.60,No.3,2018,p.191.簡而言之，印度海軍在印度洋—太平洋地區(qū)的海上軍事行動(dòng)中所發(fā)揮的作用與美國的期望值仍然有一定的距離，制約著美印海上安全合作的深入開展。

四、印度國內(nèi)存在防范美國的心理

源于歷史因素及外交政策的影響，許多印度政府官員對美國仍然存有持續(xù)的“信任赤字”。21世紀(jì)以來，盡管印度政府對與美國積極發(fā)展雙邊關(guān)系的轉(zhuǎn)變表示歡迎，但印度戰(zhàn)略精英中的一些人士仍對美國持謹(jǐn)慎態(tài)度，防備心理嚴(yán)重。

第一，印度對美國在印度洋西部阿拉伯海和波斯灣地區(qū)的軍事部署存有戒備。長期以來，印度對美國海軍主導(dǎo)統(tǒng)治亞洲海洋事務(wù)表示出一定的警覺。受“冷戰(zhàn)”思維影響，印度人始終保留將美國視為一個(gè)“準(zhǔn)殖民大國”的看法，認(rèn)為美國的殖民傾向?qū)⒃诒举|(zhì)上否定印度在南亞和印度洋的主導(dǎo)地位以及在更大的全球舞臺上扮演重要角色的地位。③Stephen P.Cohen, India: Emerging Power,Washington,D.C.: Brookings Institution Press,2001,pp.86-87.盡管印度與美國的海上關(guān)系愈加密切，但印度官員仍對1971年印巴戰(zhàn)爭期間美國第七艦隊(duì)部署在孟加拉灣的記憶感到憤怒。與此同時(shí)，他們還始終對美國在迭戈加西亞（Diego Garcia）的軍事部署存在矛盾情緒，認(rèn)為那里是美國在印度洋地區(qū)的灘頭陣地。④James R.Holmes and Toshi Yoshihara,“Strongman,Constable,or Free-Rider?: India’s ‘Monroe Doctrine’and Indian Naval Strategy,” Comparative Strategy,Vol.28,No.4,2009,p.333.在具體實(shí)踐中，印度不僅長期反對美國加入印度洋海軍論壇，還拒絕參加美國在印度洋地區(qū)主導(dǎo)的聯(lián)合反恐行動(dòng)。目前，鑒于海軍能力的不足，印度暫時(shí)被迫承認(rèn)美國是印度洋地區(qū)的主導(dǎo)國家，但印度也清楚地認(rèn)識到，印度與美國未來在印度洋上的制海權(quán)之爭會(huì)不可避免。印度與美國在印度洋地區(qū)的海上安全合作勢必表現(xiàn)出戒備的心態(tài)。①陳利君、許娟：《彈性均勢與中美印在印度洋上的經(jīng)略》，載《南亞研究》，2012年第4 期，第13 頁。此外，從美、印兩國的歷史交往來看，凡是涉及美國自身重大利益的問題，如印度與巴基斯坦的關(guān)系、防止核擴(kuò)散等，美國都會(huì)為了自身戰(zhàn)略需要而犧牲印度的國家利益，印度因而對美國忠實(shí)可靠的戰(zhàn)略伙伴地位存有疑慮。

第二，印度政府存在對美國“靠不住”的憤懣情緒。美印防務(wù)合作提升促進(jìn)了美國對印度海上防務(wù)武器的出口，美國近年來已成為印度最大的武器出口國，但由于海上作戰(zhàn)領(lǐng)域日益向美制系統(tǒng)靠攏，印度國內(nèi)也擔(dān)心其將嚴(yán)重依賴美國的武器供應(yīng)和技術(shù)支持而完全受到美國的管控。②Stephen Cohen,U.S.-India Relationship on the Rocks? The National Interest,May 26,2011,http://nationalinterest.org/commentary/us-india-relationship-the-rocks-5361,訪問日期：2020年7月15日?；谶@種擔(dān)憂，印度一方面致力于防務(wù)武器的自主研發(fā)，通過加大推行“印度制造”，降低自身對美國進(jìn)口軍事技術(shù)和設(shè)備的依賴；另一方面，印度堅(jiān)持防務(wù)武器進(jìn)口的多元化，不顧美國的壓力繼續(xù)發(fā)展與俄羅斯傳統(tǒng)的防務(wù)貿(mào)易關(guān)系，試圖擺脫美國在軍事裝備和技術(shù)方面可能帶來的控制。與此同時(shí)，印度對與美國已達(dá)成的協(xié)議也存在疑慮。目前，印度與美國簽署了《軍事信息安全一般協(xié)議》（GSOMIA）、《后勤交流備忘錄協(xié)議》（LEMOA）、《通信兼容性和安全協(xié)議》（COMCASA）和《地理空間合作基本交流與合作協(xié)議》（BECA）四個(gè)基礎(chǔ)性軍事協(xié)議，但這些協(xié)議中含有諸如美軍進(jìn)入印度港口、美軍獲取印度關(guān)鍵信息等敏感內(nèi)容牽涉到印度國家安全和核心利益，因而印度對協(xié)議的具體實(shí)施持有一定的保留態(tài)度。除此之外，美國對印度“重安全，輕經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略傳統(tǒng)也是協(xié)議在國內(nèi)遭受詬病的主要方面，特別是美國往往將經(jīng)濟(jì)與安全掛鉤，干涉印度與伊朗等國的戰(zhàn)略合作，嚴(yán)重影響了印度對美國的戰(zhàn)略信任。

第三，印度一直對自身成為美國遏制中國的“馬前卒”持戒備態(tài)度。美國為迎合其全球戰(zhàn)略布局需要相繼提出了諸如“互操作性”“網(wǎng)絡(luò)提供商”“關(guān)鍵”“支點(diǎn)”等術(shù)語，并通過不斷提升印度及印度洋的戰(zhàn)略地位，進(jìn)一步加強(qiáng)與印度的海上安全合作，美國特朗普政府將強(qiáng)大的美印關(guān)系視為推進(jìn)其“印太戰(zhàn)略”的重中之重。印度始終將美國的意圖解讀為“美國試圖將印度發(fā)展成為類似聯(lián)盟的關(guān)系，作為平衡中國的一種策略”。在印度看來，近年來印度之所以越來越多地被美國要求組建領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟以解決地區(qū)和全球性問題，是因?yàn)槊绹冀K堅(jiān)持認(rèn)為目前的協(xié)定（而非聯(lián)盟的模式）將會(huì)制約美、印兩國的長期戰(zhàn)略合作方向。①[美]傅立民：《有趣的時(shí)代：美國應(yīng)如何處理中美關(guān)系》，王柏松、王在亮譯，社會(huì)文獻(xiàn)出版社2018年版，第232 頁。實(shí)際上，美國與印度結(jié)盟的傾向侵蝕了印度長期以來對外政策的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，是印度國內(nèi)特別顧忌的敏感問題。另外，中國的迅速崛起以及中美海上競爭日趨激烈，使美國希望在遏制中國的戰(zhàn)略中突出印度的支點(diǎn)作用。印度則認(rèn)為，印度成為美國遏制中國的前沿國家并不符合其國家利益。也就是說，如果印度在成為中國的主要對手的情況下，不能從美國方面獲得相應(yīng)的回報(bào)。對印度來說，這將是一個(gè)嚴(yán)重的戰(zhàn)略失誤，而中印交惡最大的受益者則是美國。鑒于此，印度一直對自身成為美國遏制中國的“馬前卒”持戒備態(tài)度，同時(shí)在美、印兩國在印度洋—太平洋地區(qū)海上安全的合作中也始終謹(jǐn)防落入美國的“戰(zhàn)略陷阱”。

第四，印度對美國“印太戰(zhàn)略”的迎合實(shí)際上是合作與提防并重。在“印太戰(zhàn)略”的規(guī)劃中，美國向外界強(qiáng)調(diào)不尋求對印度洋—太平洋支配地位以及印度洋—太平洋地區(qū)自由開放的愿景，同時(shí)強(qiáng)調(diào)與印度的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系不是謀求所謂的戰(zhàn)略優(yōu)勢和戰(zhàn)略依賴，這一舉動(dòng)表明了美國在印度洋—太平洋安全方面的戰(zhàn)略意圖和對印度的安全困境的承諾保證。②U.S.Department of State, Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision,July 30,2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm,訪問日期：2020年8月10日。然而，印度雖然同意致力于構(gòu)建“自由、開放、包容”的“印太”地區(qū)，但對印度洋地區(qū)的開放極其擔(dān)憂。按照美國“印太戰(zhàn)略”的構(gòu)想，美國的戰(zhàn)略重心將進(jìn)一步向印度洋東移，由此帶來的結(jié)果將是，美國向印度洋深入擴(kuò)張及增加美軍在印度洋的軍事存在。美國特別強(qiáng)調(diào)了反對任何國家支配主導(dǎo)印度洋—太平洋的立場，這在一定程度上大大壓縮了印度在印度洋的戰(zhàn)略空間。為此，印度將會(huì)面臨丟掉在印度洋的區(qū)域主導(dǎo)權(quán)并接受美國取得印度洋地區(qū)絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的風(fēng)險(xiǎn)。目前，很多印度的政治分析人士已經(jīng)對美國的“印太戰(zhàn)略”產(chǎn)生很大的懷疑，建議印度必須小心謹(jǐn)慎，不要與美國過于緊密地聯(lián)系，尤其是在安全領(lǐng)域的合作方面。③Subhash Kapila,Indo-Pacific’s Centrality in US National Strategy and Indian Position,South Asia Analysis Group,Paper No.6403,August 4,2018,http://www.southasiaanalysis.org/node/2325,訪問日期：2020年8月27日。整體而言，美國的“印太戰(zhàn)略”對印度在印度洋地位的潛在威脅客觀上造成了印度與美國海上安全合作的敏感性和脆弱性，進(jìn)一步引發(fā)了印度在海上安全合作領(lǐng)域?qū)γ绹膿?dān)憂和防范。

五、結(jié)語

隨著美印戰(zhàn)略防務(wù)伙伴關(guān)系的不斷擴(kuò)大和深化，兩國在海上安全領(lǐng)域的合作也呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，但美、印兩國海上安全合作仍然存在諸多內(nèi)外限制因素。其中，印度國內(nèi)政治的歷史傳統(tǒng)和發(fā)展變化是影響和制約美印海上安全合作的一個(gè)重要方面，主要包含印度國內(nèi)復(fù)雜的官僚體系、印度堅(jiān)持戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)、印度有限的海上防務(wù)建設(shè)以及印度存在防范美國的心理等若干內(nèi)容。可以預(yù)計(jì)的是，基于所謂的戰(zhàn)略共同利益和民主價(jià)值觀的考量，印度與美國的海上安全合作向前推進(jìn)的大勢不會(huì)改變，但從現(xiàn)有的情況來看，印度國內(nèi)存在的上述因素難免會(huì)限制美、印兩國海上安全合作發(fā)展的深度和廣度，進(jìn)而對美印海上安全合作的未來發(fā)展產(chǎn)生顯著影響。美印海上安全合作的未來走向?qū)Φ貐^(qū)海上安全形勢及與相關(guān)國家之間的戰(zhàn)略互動(dòng)產(chǎn)生復(fù)雜影響，而中國與美印海上安全合作有著密不可分的關(guān)系。中國需認(rèn)真評估印度國內(nèi)政治對于美印海上安全合作的制約和限制，充分利用美印海上安全合作中的矛盾和分歧，把握美、印兩國海上安全合作的未來發(fā)展方向，采取措施最大限度地減輕美印海上安全合作對中國造成的沖擊和影響。