陳少燕

摘要：多元協(xié)作性治理能夠有效化解集體困境中不同利益主體之間的矛盾和沖突，是解決城市治理難題的不二法門。文章以深圳市城市建筑垃圾資源化工程為主要研究對(duì)象，通過對(duì)深圳市現(xiàn)有的建筑垃圾治理主體、機(jī)制和運(yùn)作結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，探討深圳市各主體在城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理工作的作用和責(zé)任;分析了當(dāng)前深圳市城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作治理工作中的問題;認(rèn)為需要從強(qiáng)化利益主體作用、建立多層次機(jī)制、完善多元主體運(yùn)作結(jié)構(gòu)等角度進(jìn)行深圳市城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理。

關(guān)鍵詞：城市建筑垃圾;多元協(xié)作性治理;知識(shí)困境;機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)：X799.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-5922（2021）01-0171-04

0引言

作為我國第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳市在2004年便已經(jīng)完成100%城市化水平建設(shè)，該市市區(qū)建筑事業(yè)發(fā)展水平位居全國前列。與之對(duì)應(yīng)的，是隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、人口的不斷增長，深圳市市區(qū)將會(huì)面臨規(guī)模龐大的城市擴(kuò)張、舊城改造以及臨時(shí)建筑拆除等工程。據(jù)深圳住建局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年該市建筑垃圾產(chǎn)生總量已超過1億方（約15000萬t），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該市2005年410萬方（約600萬t）建筑垃圾產(chǎn)生總量，未來深圳市將會(huì)面臨嚴(yán)峻的建筑垃圾處理問題。

目前我國多采用填埋、臨時(shí)堆置等形式進(jìn)行建筑垃圾處理，僅有低于5%的建筑垃圾被采用資源化利用等手段重新流人建筑領(lǐng)域。大量的建筑垃圾填埋，給深圳這種土地資源極其緊張的大城市帶來了極大的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境壓力。根據(jù)中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的5R政策（圖1），減量化無疑是解決深圳這種超級(jí)城市建筑垃圾處理困境的最佳手段。

減量化（Reduce）、循環(huán)再生利用（Recycle）、資源再配置（Relocate）、資源替代（Replace）和無害化儲(chǔ)藏（Restore）等組成的5R政策已經(jīng)取代原有的3R政策，成為未來我國進(jìn)行垃圾資源再利用、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等工作重點(diǎn)遵循的原則翻。

1深圳市建筑垃圾管理現(xiàn)狀

1.1處理現(xiàn)狀

受傳統(tǒng)建筑材料影響，當(dāng)前深圳市建筑垃圾主要以渣土為主，約合全市建筑垃圾總量的92%左右。當(dāng)前垃圾處理形式以填埋和臨時(shí)堆置為主，資源化利用率約為9%。部九窩渣土二期于2018年2月封場，至此全市13座垃圾填埋場已經(jīng)無法繼續(xù)完成全市建筑垃圾填埋項(xiàng)目任務(wù)，深圳市建筑垃圾已無填埋場可用。至2019年6月，全市新屋維拆垃圾收納總庫容剩余量已不足100萬方。根據(jù)《深圳市固體廢物污染防治行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》中的相關(guān)規(guī)定，深圳市需在2020年之前完成建筑垃圾固體廢物產(chǎn)生量和處理量優(yōu)化。受2015年渣土堆填事故影響，該市原有119處垃圾堆填點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一整改和功能優(yōu)化，但均已不再受納新的建筑垃圾?？傮w而言，深圳市未來城市建筑垃圾資源化利用治理已迫在眉睫且實(shí)踐工作壓力巨大。

1.2建筑垃圾資源化綜合利用

進(jìn)行資源化綜合利用，是解決當(dāng)前深圳市建筑垃圾處理難題的關(guān)鍵。例如，渣土目前砂含量高于40%的城市建筑垃圾通過泥沙分離能夠進(jìn)人資源循環(huán)利用流程，進(jìn)行路面磚、滲水磚等的加工再利用。低于40%無法進(jìn)行泥沙分離部分，可以考慮用作工程回填或利用燒結(jié)方式加工成為燒結(jié)磚進(jìn)行綜合利用。深圳市于2016年底開始實(shí)行建筑垃圾資源化綜合利用，與東京、紐約、北京、上海等城市相比，深圳市建筑垃圾資源綜合利用起步較晚、差距較大。當(dāng)前全市僅有不足20家企業(yè)能夠進(jìn)行大規(guī)模建筑拆除資源綜合再利用，多數(shù)企業(yè)對(duì)建筑垃圾的處理方式均為移動(dòng)式現(xiàn)場破碎式處理，對(duì)于資源分類再利用較為不利。為應(yīng)對(duì)日益增長的建筑垃圾和市內(nèi)場地、技術(shù)不足等問題，深圳市近年來約有近8000萬方渣土需要運(yùn)往周邊的中山、珠海等地進(jìn)行處理。然而這一暫時(shí)性辦法并不能長遠(yuǎn)解決深圳市建筑垃圾困境，對(duì)城市建筑垃圾資源進(jìn)行多元化協(xié)作性治理成為深圳市未來發(fā)展過程中的最有效措施。

2城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作治理機(jī)制建立

城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理機(jī)制是綜合兼顧建筑垃圾回收、資源化綜合利用企業(yè)等核心主體以及政府、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、消費(fèi)者、新聞煤體等輔助治理主體的利益訴求，通過圖2所示的治理機(jī)制和邏輯分析框架實(shí)現(xiàn)資源整合與優(yōu)化配置。

其中，作為治理框架的引擎，主體維度處于圖2所示模型的最底部，為協(xié)作治理系統(tǒng)提供運(yùn)作動(dòng)因;過程維度主要反映協(xié)同治理行為，因此處于模型的中部受到框架引擎的直接作用，驅(qū)動(dòng)其他環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)作;價(jià)值維度主要反映協(xié)作性治理框架的治理成效及協(xié)同價(jià)值，因此處于整體框架的最頂部;環(huán)境維度則主要為系統(tǒng)框架起輔助支撐作用，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等因素的綜合性體現(xiàn)。

2.1主體協(xié)同

城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理是一個(gè)關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的工作，需要多元協(xié)作治理框架中的各主體進(jìn)行多元化、多層次的協(xié)調(diào)合作進(jìn)化方可實(shí)現(xiàn)。在本治理框架下，城市垃圾資源化主體協(xié)同主要表現(xiàn)為圖3所示的協(xié)同匹配關(guān)系。

三者之間的相互協(xié)同匹配需要通過互動(dòng)鏈接實(shí)現(xiàn)耦合關(guān)聯(lián)。利用多元協(xié)作性治理框架開展主體協(xié)同，需要系統(tǒng)創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)，打造多元協(xié)作性治理框架下的動(dòng)態(tài)協(xié)同產(chǎn)業(yè)鏈。其中，素質(zhì)協(xié)同是城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理框架中各主體間相互合作形成協(xié)同關(guān)系的匹配過程;結(jié)構(gòu)協(xié)同是治理框架中不同主體間相互作用形成的各種關(guān)聯(lián)關(guān)系的外在反映;關(guān)系協(xié)同能夠準(zhǔn)確反映框架中個(gè)主體間物質(zhì)交換、知識(shí)共享和利益協(xié)調(diào)是否完善的標(biāo)志，關(guān)系協(xié)同決定了框架中個(gè)主體間協(xié)調(diào)效應(yīng)的最終成效。

2.2協(xié)同過程

城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其基本路徑如圖4所示。

協(xié)作性治理工作中最為關(guān)鍵的地方在于協(xié)同過程所扮演的系統(tǒng)中介和紐帶角色。系統(tǒng)依靠框架主體底部的引擎推動(dòng)，使系統(tǒng)多元主體在外界干擾來臨之時(shí)采用聯(lián)合治理的形態(tài)進(jìn)行建筑垃圾資源化利用，通過協(xié)同產(chǎn)生更大的資源化利用效應(yīng)和協(xié)同價(jià)值。

2.3協(xié)同價(jià)值

城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作治理目的在于實(shí)現(xiàn)多元主體環(huán)境治理協(xié)同增效，以期實(shí)現(xiàn)協(xié)同價(jià)值大于所有單一個(gè)體單獨(dú)治理所產(chǎn)生的價(jià)值之和。尤其針對(duì)城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作產(chǎn)生協(xié)同的互補(bǔ)性和外部性，希望能夠通過多元協(xié)作以更加低廉的成本、更加快速的治理速度實(shí)現(xiàn)城市建筑垃圾無害化、資源化和高值化利用。由于城市建筑垃圾具有一定的公共產(chǎn)品屬性，因此針對(duì)深圳市城市建筑垃圾進(jìn)行治理對(duì)于緩解資源和環(huán)境對(duì)深圳市的約束具有重要意義。同時(shí)，在公共產(chǎn)品屬性的治理環(huán)節(jié)中，還能夠?yàn)樯钲谑袆?chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在開展多元協(xié)作性治理協(xié)同價(jià)值評(píng)估時(shí)，除對(duì)框架中的經(jīng)濟(jì)增加值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估外，還需要針對(duì)多元協(xié)作性治理框架的社會(huì)共享性以及資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)等方面的綜合價(jià)值，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多層次的環(huán)境、資源失衡現(xiàn)象人手對(duì)深圳市建筑垃圾資源化多元協(xié)同治理價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

2.4協(xié)同環(huán)境

任何協(xié)同治理方法、舉措或路徑都無法在封閉的工作環(huán)境中開展，協(xié)同環(huán)境為建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理提供了特定的嵌入式化境。在協(xié)同環(huán)境的作用下，環(huán)境因素既能夠?yàn)榻M織實(shí)現(xiàn)自身利益創(chuàng)造機(jī)會(huì)，又能夠?yàn)榻M織中的主體或協(xié)作關(guān)系進(jìn)行一定的約束，保證多元協(xié)作主體能夠在環(huán)境的約束下進(jìn)行最大程度的合作。協(xié)同環(huán)境是協(xié)同治理體系中的重要輔助部分，為了獲得理想的系統(tǒng)協(xié)同價(jià)值，必須按照科學(xué)、合理等原則建設(shè)動(dòng)態(tài)化的協(xié)同環(huán)境。因此，在城市建筑垃圾資源化協(xié)作性治理框架下，其外部環(huán)境不確定性如社會(huì)幼稚性、政策低效性等的存在幾乎為必然，進(jìn)行協(xié)同環(huán)境構(gòu)建過程中需要充分考量這些元素為協(xié)同環(huán)境帶來的負(fù)面影響。通過重塑外部環(huán)境，為城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理提供良好的外部條件。

3治理實(shí)踐

作為我國特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)軍人”，深圳市開展城市建筑垃圾資源化協(xié)作治理的起步較早，其治理實(shí)踐始于20世紀(jì)末期。根據(jù)其治理主體的變化，將深圳市城市建筑垃圾資源化利用協(xié)作治理分為三個(gè)階段，相應(yīng)的治理模式變化如圖5所示。

3.1政府與市場分治

20世紀(jì)90年代末，深圳市開始對(duì)城市建筑垃圾回收利用投入了更多的精力。然而，建筑垃圾與一般生活垃圾回收處理存在較大的差異，治理主體的角色多由政府擔(dān)任，而實(shí)際的建筑垃圾處理則多交由社會(huì)主體進(jìn)行自由處置。隨著深圳市城市化程度的飛速提升，這種傳統(tǒng)的建筑垃圾處理模式弊端頻現(xiàn)，填埋處理造成的二次污染、建筑垃圾處理不規(guī)范等問題成為深圳市建筑垃圾資源化處理工作的難題。

3.2政府推動(dòng)下的市場主導(dǎo)階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，深圳市各類建筑垃圾產(chǎn)生量增速加劇，單純依靠政府主導(dǎo)、小型企業(yè)治理的模式已經(jīng)難以滿足該市區(qū)實(shí)際需求，在國家的大力倡導(dǎo)和社會(huì)各界的共同倡議下，深圳市開始逐漸嘗試并重視建筑垃圾的資源化協(xié)作處理，民營企業(yè)中實(shí)力較為強(qiáng)勁的企業(yè)開始嘗試與政府進(jìn)行多元合作進(jìn)行建筑垃圾的資源化利用。盡管這種合作在很大程度上壓縮了個(gè)體戶等的生存空間，但短短10余年時(shí)間深圳市已經(jīng)基本形成了兼具建筑垃圾交易中心、分揀中心、回收網(wǎng)點(diǎn)等元素的建筑垃圾資源化利用網(wǎng)絡(luò)，年回收處理再生資源超過200萬噸。然而，對(duì)于民營企業(yè)可利用不高的建筑垃圾，深圳市仍然以填埋處理為主，在一定程度上仍存在二次污染和資源浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)也體現(xiàn)了多元協(xié)作主體缺失給建筑資源化利用帶來的問題。

3.3多元主體協(xié)同治理階段

為解決深圳市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理環(huán)節(jié)中多元主體的缺失，促進(jìn)建筑垃圾資源化綜合利用向規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，深圳市政府逐漸開始采取更多減量化措施，用以幫助該市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理提供完善的協(xié)作環(huán)境。

3.3.1建立和完善相關(guān)政策、法律、條理

建筑垃圾資源化多元協(xié)作『生治理政策層面的措施包括：施工圖審查備案、再生產(chǎn)品標(biāo)識(shí)識(shí)別、再生產(chǎn)品強(qiáng)制使用等。深圳市目前為實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化協(xié)作性治理，針對(duì)治理政策層面的措施分別制定并頒布的法律、法規(guī)有：《建筑節(jié)能資金管理辦法》《節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理辦法》《拆除工程管理辦法》《深圳廢物減量辦法》《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》等㈣。

3.3.2渣土受納場地復(fù)墾

由于深圳市土地資源極為稀缺，深圳市為解決本市區(qū)建筑垃圾受納場地嚴(yán)重不足等問題，根據(jù)《深圳渣土規(guī)范用地通知》中的有關(guān)規(guī)定，在不改變土地使用性質(zhì)的前提下，逐步開展“2+1”渣土受納場地復(fù)墾計(jì)劃，在對(duì)渣土場地進(jìn)行綠化3年之后交還給原單位重新進(jìn)行土地資源利用規(guī)劃，緩解深圳市渣土受納場地不足問題。

4結(jié)語

文章針對(duì)城市建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理框架進(jìn)行系統(tǒng)性分析;以深圳市為例闡述了建筑垃圾資源化多元協(xié)作性治理工作中主體協(xié)同、協(xié)同過程、協(xié)同價(jià)值、協(xié)同環(huán)境等的概念和實(shí)踐要點(diǎn);以深圳市建筑垃圾資源化利用發(fā)展歷程，對(duì)文章提出的多元協(xié)作性治理理論框架進(jìn)行了實(shí)證。