文 張燦 柳圭澤

海水養(yǎng)殖是我國海洋經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為我國水產(chǎn)品供給做出了重要貢獻(xiàn)，但也不同程度地存在養(yǎng)殖布局不合理和無序發(fā)展問題，造成部分海域海洋生態(tài)環(huán)境污染。加強(qiáng)海水養(yǎng)殖污染防治及其生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，事關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)，事關(guān)海水養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展。

海水養(yǎng)殖概況及其分區(qū)管控要求

我國海水養(yǎng)殖概況

我國是海水養(yǎng)殖第一大國，養(yǎng)殖面積和產(chǎn)量均占全球總量的60%以上。沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）均有養(yǎng)殖活動(dòng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從業(yè)的規(guī)?；髽I(yè)達(dá)3萬余家。根據(jù)《中國漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2019年，海水養(yǎng)殖產(chǎn)值為3575.29億元；海水養(yǎng)殖產(chǎn)量為2065.33萬噸，同比增加1.68%；海水養(yǎng)殖面積為199.22萬公頃，同比下降2.49%。2010—2019年，海水養(yǎng)殖面積先增后降，其中2015年是歷史高值，為231.78萬公頃；海水養(yǎng)殖產(chǎn)量呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。相關(guān)趨勢(shì)體現(xiàn)出近年來我國海水養(yǎng)殖產(chǎn)出效率的逐年提升。從尾水排放角度，海水養(yǎng)殖可分為封閉式養(yǎng)殖和開放式養(yǎng)殖兩類，封閉式養(yǎng)殖包括岸灘的池塘養(yǎng)殖和工廠化養(yǎng)殖，有尾水排放需求；開放式養(yǎng)殖是在離岸開放水域進(jìn)行的養(yǎng)殖活動(dòng)，不需也無法做到尾水收儲(chǔ)和集中排放。近年來，池塘養(yǎng)殖面積逐步減少，2019年降至2013年歷史高值的約80%；工廠化養(yǎng)殖規(guī)模呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2019年約為2010年的3倍。從區(qū)域分布來看，我國池塘養(yǎng)殖主要分布在山東、遼寧和廣東，三省池塘養(yǎng)殖面積之和約占全國的62.8%；工廠化養(yǎng)殖主要分布在福建和山東，二者水體之和約占全國的67.5%。我國海水養(yǎng)殖及其排污情況總的特征是種類多樣、分布不均、情況各異。

海水養(yǎng)殖分區(qū)管控體系

海水養(yǎng)殖分區(qū)管控涉及國務(wù)院發(fā)布的《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動(dòng)的養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃體系。

《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》將海洋空間劃分為四類，其中之一的限制開發(fā)區(qū)域指以提供海洋水產(chǎn)品為主要功能的海域，包括用于保護(hù)海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)功能的海域，主要包括海洋漁業(yè)保障區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)和海島及其周邊海域。而海洋漁業(yè)保障區(qū)包括傳統(tǒng)漁場(chǎng)、海水養(yǎng)殖區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。要求在海水養(yǎng)殖區(qū)推廣健康養(yǎng)殖模式，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；發(fā)展設(shè)施漁業(yè)，拓展深水養(yǎng)殖，推進(jìn)以海洋牧場(chǎng)建設(shè)為主要形式的區(qū)域綜合開發(fā)。

《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》將海域分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)等8個(gè)一級(jí)類，其中之一的農(nóng)漁業(yè)區(qū)是指適于拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和開發(fā)海洋生物資源，可供農(nóng)業(yè)圍墾，漁港和育苗場(chǎng)等漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，海水增養(yǎng)殖和捕撈生產(chǎn)以及重要漁業(yè)品種養(yǎng)護(hù)的海域，包括農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、增殖區(qū)、捕撈區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。對(duì)于農(nóng)業(yè)圍墾區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)等與海水養(yǎng)殖尾水排放標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)的二級(jí)類，要求“不應(yīng)造成外來物種侵害，防止養(yǎng)殖自身污染和水體富營養(yǎng)化，維持海洋生物資源可持續(xù)利用，保持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定，不應(yīng)造成濱海濕地和紅樹林等棲息地的破壞”，執(zhí)行不劣于二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

從2016年起，原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）啟動(dòng)了新一輪的養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃的編制工作，要求各地合理布局水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)，依法劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和允許養(yǎng)殖區(qū)。《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制工作規(guī)范》《養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃編制大綱》要求“要科學(xué)規(guī)劃，合理布局水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)，按照要求劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，保護(hù)水域?yàn)┩可鷳B(tài)環(huán)境，設(shè)定發(fā)展底線，穩(wěn)定基本養(yǎng)殖面積，保障漁民合法權(quán)益”。其中禁止養(yǎng)殖區(qū)主要包括禁止在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)核心區(qū)等養(yǎng)殖；限制養(yǎng)殖區(qū)包括限制在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)和外圍保護(hù)地帶、國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、依法確定為開展旅游活動(dòng)的可利用無居民海島及其周邊海域等生態(tài)功能區(qū)開展水產(chǎn)養(yǎng)殖等，在以上區(qū)域內(nèi)進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的應(yīng)采取污染防治措施，污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

■ 我國是海水養(yǎng)殖第一大國，養(yǎng)殖面積和產(chǎn)量均占全球總量的60%以上

海水養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境需求及其主要問題

突出生態(tài)環(huán)境問題

除了分區(qū)管控要求之外，近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視海水養(yǎng)殖污染防治。2018年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，要求“嚴(yán)格控制海水養(yǎng)殖等造成的海上污染”“開展重點(diǎn)近岸海域破壞生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)殖方式綜合整治”，但多年積累的問題難以在短期內(nèi)解決，當(dāng)前還存在一些較為突出的生態(tài)環(huán)境問題。

海水養(yǎng)殖尾水排污口數(shù)量巨大，底數(shù)尚未掌握。2019年，生態(tài)環(huán)境部全面推進(jìn)排污口“查、測(cè)、溯、治”，在環(huán)渤海3600千米岸線及沿岸2千米區(qū)域內(nèi)，查清18886個(gè)入海排污口，其中60%以上為海水養(yǎng)殖排污口。除環(huán)渤海區(qū)域外，海水養(yǎng)殖尾水排污口底數(shù)尚不清楚，而且對(duì)排污口分布、數(shù)量、責(zé)任主體、排放方式、排放時(shí)間和頻次、排放去向、排污濃度等關(guān)鍵信息了解有限，距離“精準(zhǔn)治污”監(jiān)管需求差距較大。

海水養(yǎng)殖污染物排放量占比不高，但短期集中排放影響局部海域的問題突出。受養(yǎng)殖尾水短期集中直排影響，部分近岸海域和優(yōu)質(zhì)岸線呈現(xiàn)“臟、亂、差”現(xiàn)象。如2020年，廣東省吳川市金海岸一帶海蝦養(yǎng)殖排口密集分布，養(yǎng)殖尾水未處理直排入海，造成海灘污水橫流，金海岸變成黑沙灘，引發(fā)媒體廣泛報(bào)道。

海水養(yǎng)殖擠占海洋保護(hù)地情況不在少數(shù)。中央環(huán)保督察指出，2013—2017年，海南省臨高縣政府在保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)審批用海項(xiàng)目54個(gè)、辦理海水養(yǎng)殖證77個(gè)；福建省泉州市政府違規(guī)批準(zhǔn)在泉州灣河口濕地自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開展海水養(yǎng)殖，養(yǎng)殖面積為88公頃；漳州市漳江口紅樹林國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)存在海水養(yǎng)殖；寧德環(huán)三都澳濕地水禽紅樹林自然保護(hù)區(qū)自2011年以來，圍海養(yǎng)殖造成保護(hù)區(qū)濕地面積減少近170公頃，局部生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。

歷史欠賬較多。在散亂直排歷史欠賬方面，根據(jù)渤海入海排污口現(xiàn)場(chǎng)排查以及海水養(yǎng)殖專題調(diào)研結(jié)果，海水池塘養(yǎng)殖尾水散亂直排現(xiàn)象非常普遍，長(zhǎng)期處于無序發(fā)展，養(yǎng)殖尾水直排海問題由來已久。在環(huán)保設(shè)施歷史欠賬方面，中央環(huán)保督察曾指出，2016年海南省位于陸域的海水養(yǎng)殖場(chǎng)開展環(huán)評(píng)的或有污染治理設(shè)施的均不足1%。我國海水養(yǎng)殖個(gè)體經(jīng)營者占絕大多數(shù)，缺乏建設(shè)尾水處理設(shè)施的資金、技術(shù)和意識(shí)，部分區(qū)域管網(wǎng)溝渠等基礎(chǔ)建設(shè)方面薄弱，甚至周邊基本沒有收集管網(wǎng)，工廠化養(yǎng)殖企業(yè)尾水處理技術(shù)仍處于初級(jí)階段，尾水處理效果難以評(píng)估。在生態(tài)紅線和保護(hù)地歷史欠賬方面，如中央環(huán)保督察所指出的占用保護(hù)地以及生態(tài)紅線的養(yǎng)殖面積不在少數(shù)，海水養(yǎng)殖涉及行業(yè)發(fā)展和漁民生產(chǎn)生活，相關(guān)問題需要在統(tǒng)籌海洋環(huán)境高水平保護(hù)和海水養(yǎng)殖行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)解決。

海洋生態(tài)環(huán)境狀況與海水養(yǎng)殖發(fā)展的相關(guān)關(guān)系

海水養(yǎng)殖活動(dòng)受所處海域生態(tài)環(huán)境狀況影響的同時(shí)，也在影響著環(huán)境本身。海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)對(duì)局部海域水質(zhì)要求相對(duì)較高，海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)是高質(zhì)量水體的需求者，同時(shí)也是污染排放的相關(guān)者，根據(jù)《第二次全國污染源普查公報(bào)》分析，2017年海水養(yǎng)殖業(yè)化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷排放總量估算約為33萬噸，占全國水污染物排放總量的1.3%、農(nóng)業(yè)源水污染排放量的2.6%，該數(shù)據(jù)反映了海岸帶封閉式養(yǎng)殖的排污數(shù)據(jù)，不包括近岸海域開放式養(yǎng)殖，雖然排放總量占比不高，但對(duì)局部海域會(huì)產(chǎn)生影響。除此之外，高密度、大規(guī)模的淺海浮筏養(yǎng)殖和淺海網(wǎng)箱養(yǎng)殖會(huì)影響水體交換、生物遷移和物質(zhì)輸運(yùn)，破壞濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能?？偟膩碚f，海水養(yǎng)殖活動(dòng)受到鄰近海域生態(tài)環(huán)境影響，但養(yǎng)殖排污本身對(duì)其所在局部海域的污染貢獻(xiàn)以及養(yǎng)殖方式對(duì)局部海域生物多樣性的負(fù)面影響亦需要提高重視。一方面，海水養(yǎng)殖業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要清潔的水質(zhì)和健康穩(wěn)定的海洋生態(tài)系統(tǒng)；另一方面，海水養(yǎng)殖業(yè)的過度發(fā)展，也會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生系統(tǒng)性損害，反過來也將制約海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段，必須進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，以海洋生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)促進(jìn)海水養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

推進(jìn)源頭防治和污染減排

完善頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃布局

落實(shí)海域?yàn)┩筐B(yǎng)殖規(guī)劃制度和綠色發(fā)展要求，優(yōu)化海水養(yǎng)殖空間布局。加強(qiáng)養(yǎng)殖水域?yàn)┩拷y(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和允許養(yǎng)殖區(qū)。完善重要養(yǎng)殖水域?yàn)┩勘Ｗo(hù)制度，嚴(yán)格限制養(yǎng)殖水域?yàn)┩空加?，?yán)禁擅自改變養(yǎng)殖水域?yàn)┩坑猛尽ｉ_展海水養(yǎng)殖容量評(píng)估，科學(xué)評(píng)價(jià)海域?yàn)┩砍休d能力，合理確定養(yǎng)殖容量。科學(xué)確定近岸海域養(yǎng)殖規(guī)模和密度，調(diào)減養(yǎng)殖規(guī)模超過海域?yàn)┩砍休d能力區(qū)域的養(yǎng)殖總量，調(diào)減近岸、港灣小網(wǎng)箱養(yǎng)殖規(guī)模和密度，推動(dòng)海洋漁業(yè)向深遠(yuǎn)海型、集約型、高端型轉(zhuǎn)變。結(jié)合碳中和戰(zhàn)略部署，發(fā)展貝藻類養(yǎng)殖，積極發(fā)展碳匯漁業(yè)。

持續(xù)提升養(yǎng)殖技術(shù)水平

推進(jìn)海水健康養(yǎng)殖示范創(chuàng)建，發(fā)展生態(tài)健康養(yǎng)殖模式，降低傳統(tǒng)養(yǎng)殖區(qū)水域?yàn)┩坷脧?qiáng)度。提高海水養(yǎng)殖設(shè)施和裝備水平，大力實(shí)施池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造，完善循環(huán)水和進(jìn)排水處理設(shè)施，實(shí)施生態(tài)溝渠、生態(tài)塘、潛流濕地等尾水處理設(shè)施升級(jí)改造，探索建立海水養(yǎng)殖池塘維護(hù)和改造長(zhǎng)效機(jī)制。加大力度開展海水養(yǎng)殖尾水處理裝備、深遠(yuǎn)海大型養(yǎng)殖裝備、集裝箱養(yǎng)殖裝備、養(yǎng)殖產(chǎn)品收獲裝備等關(guān)鍵裝備研發(fā)和推廣應(yīng)用。推進(jìn)養(yǎng)殖網(wǎng)箱網(wǎng)圍布局科學(xué)化、合理化，加快推進(jìn)網(wǎng)箱糞污殘餌收集等環(huán)保設(shè)施設(shè)備升級(jí)改造。

不斷加大海水養(yǎng)殖環(huán)保力度

禁止在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)等區(qū)域開展網(wǎng)箱網(wǎng)圍養(yǎng)殖，依法拆除非法的網(wǎng)箱網(wǎng)圍養(yǎng)殖設(shè)施。推進(jìn)海水養(yǎng)殖尾水處理，采取進(jìn)排水改造、生物凈化、人工濕地等技術(shù)措施開展集中連片池塘養(yǎng)殖區(qū)域和工廠化養(yǎng)殖尾水處理，推動(dòng)養(yǎng)殖尾水資源化利用或達(dá)標(biāo)排放。推進(jìn)貝殼、網(wǎng)衣、浮球等養(yǎng)殖生產(chǎn)副產(chǎn)物及廢棄物集中收置和資源化利用。整治近海筏式、吊籠養(yǎng)殖用泡沫浮球，推廣新材料環(huán)保浮球，著力治理白色污染。做好塑料垃圾源頭管控。逐步淘汰使用對(duì)海洋環(huán)境造成污染的泡沫浮球、塑料瓶以及其他不符合海洋環(huán)境保護(hù)要求的建造材料。建立漁業(yè)垃圾上岸后的集中處理機(jī)制，將養(yǎng)殖區(qū)及周邊環(huán)境整潔情況與海上養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收相結(jié)合，做好漁業(yè)垃圾無害化處理或資源化利用。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，促進(jìn)綠色健康發(fā)展

源頭防控和減排是降低海水養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境污染的基礎(chǔ)，源頭防控需要外力監(jiān)管和推動(dòng)，才能確保相關(guān)方面持續(xù)投入人力、物力、財(cái)力實(shí)施源頭減排。

一是夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。推動(dòng)沿海各?。▍^(qū)、市）出臺(tái)海水養(yǎng)殖尾水排放地方標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)依法治污，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，嚴(yán)格落實(shí)“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求。加強(qiáng)養(yǎng)殖排污口備案管理，逐步實(shí)現(xiàn)“應(yīng)備盡備”。健全海水養(yǎng)殖尾水監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)養(yǎng)殖尾水監(jiān)測(cè)，規(guī)范設(shè)置養(yǎng)殖尾水排放口，落實(shí)養(yǎng)殖尾水排放屬地監(jiān)管職責(zé)和生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖尾水達(dá)標(biāo)排放。結(jié)合入海排污口排查整治，推動(dòng)地方政府做到“有口皆查，應(yīng)查盡查”，動(dòng)態(tài)掌握養(yǎng)殖排污口底數(shù)。選取典型小流域及海水養(yǎng)殖集中分布的近岸海域，結(jié)合地面監(jiān)測(cè)和衛(wèi)星遙感技術(shù)，評(píng)估污染物入水體負(fù)荷和時(shí)空分布等。

二是推動(dòng)分類整治。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，推動(dòng)逐步解決歷史問題。在審查審批環(huán)節(jié)，摸排未依法依規(guī)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的海水養(yǎng)殖項(xiàng)目，逐步做到“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”。在排污口設(shè)置環(huán)節(jié)，依法取締一批違反法律法規(guī)規(guī)定，在自然保護(hù)地及其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)設(shè)置的養(yǎng)殖排污口；清理合并一批集中分布、連片聚集的中小型海水養(yǎng)殖散排口，鼓勵(lì)各地統(tǒng)一收集處理養(yǎng)殖尾水，設(shè)置統(tǒng)一的排污口；規(guī)范整治一批布局不合理、責(zé)任不明晰，不利于維護(hù)管理和環(huán)境監(jiān)管以及群眾反映強(qiáng)烈、污染較為嚴(yán)重的養(yǎng)殖排污口。在產(chǎn)排污環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)海水養(yǎng)殖固體廢物、清塘淤泥、清塘廢水等方面的監(jiān)管。

結(jié)論

改革開放以來，在“以養(yǎng)為主”的發(fā)展方針指引下，海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展取得巨大成就，但無序發(fā)展也帶來了生態(tài)環(huán)境問題。近年來，近海立體生態(tài)養(yǎng)殖、工廠化循環(huán)水養(yǎng)殖等先進(jìn)技術(shù)示范推廣力度不斷加大，漁業(yè)年鑒的數(shù)據(jù)對(duì)比也說明我國養(yǎng)殖模式和效率正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是與新時(shí)代的發(fā)展要求相比，海水養(yǎng)殖業(yè)還面臨著一些問題，技術(shù)水平仍有待提高，部分海水養(yǎng)殖區(qū)域?qū)︵徑Ｓ蛉源嬖谳^為突出的生態(tài)環(huán)境問題。海水養(yǎng)殖業(yè)涉及面廣，事關(guān)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)海水養(yǎng)殖綠色發(fā)展，既是落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展的一部分，同時(shí)也是深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要舉措。有必要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩方面工作，加強(qiáng)海水養(yǎng)殖生態(tài)環(huán)境防治和監(jiān)管，推動(dòng)我國由水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)大國向水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。