文 郭貴雨

完善礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法的路徑是樹立山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的立法理念，在此理念指導(dǎo)下修訂《礦產(chǎn)資源法》專章規(guī)定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)并制定出臺《礦區(qū)生態(tài)修復(fù)條例》。

礦產(chǎn)資源的開發(fā)給人類社會發(fā)展提供了最基本的能源物質(zhì)保障，促進(jìn)了社會經(jīng)濟繁榮發(fā)展。我國是全球第一大礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和消費國，但是開采礦產(chǎn)資源也帶來一系列環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)迫在眉睫。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)一般是指對因礦業(yè)活動受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。通過礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，可最大限度地將已經(jīng)遭受到生態(tài)環(huán)境破壞的礦山環(huán)境恢復(fù)到未開采之前的自然面貌，或者重新建設(shè)成具有某種特殊用途、對人類生活有益的生態(tài)面貌，或者恢復(fù)成為與其周圍環(huán)境、景觀相協(xié)調(diào)的其他生態(tài)環(huán)境。中國進(jìn)入生態(tài)文明時代，傳統(tǒng)的侵權(quán)損害論逐漸分化形成生態(tài)恢復(fù)論，但我國生態(tài)修復(fù)立法比較薄弱，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法同樣也存在諸多問題，嚴(yán)重影響我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的進(jìn)程與成效。

我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法沿革和現(xiàn)狀

我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的立法沿革可以分為三個階段。第一個階段是側(cè)重土地復(fù)墾。1986年《礦產(chǎn)資源法》實施，1989年《土地復(fù)墾規(guī)定》施行，這個階段側(cè)重于對受損土地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)其可利用狀態(tài)。第二個階段是土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理并行推進(jìn)。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》于2009年實施，《土地復(fù)墾條例》于2011年公布施行。第三個階段是在山水林田湖草生命共同體理念下，統(tǒng)籌推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。2016年《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》發(fā)布。2019年大幅修訂《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，將礦山地質(zhì)保護與土地復(fù)墾全面融合。

截至目前，我國涉礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的立法包括以下幾類:

法律?！睹穹ǖ洹吩谇謾?quán)責(zé)任編第七章設(shè)“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，第1234條和第1235條規(guī)定了生態(tài)修復(fù)請求權(quán)?！兜V產(chǎn)資源法》第21條規(guī)定關(guān)閉礦山，必須制定土地復(fù)墾利用的資料上報審批?！董h(huán)境保護法》第6條籠統(tǒng)規(guī)定了環(huán)境保護義務(wù)和損害擔(dān)責(zé)原則?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定了土地復(fù)墾義務(wù)和土地復(fù)墾費和“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則。

司法解釋?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》提出了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任承擔(dān)方式，《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋》規(guī)定了“環(huán)境修復(fù)責(zé)任”。《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》于2020年修訂，將“恢復(fù)原狀”全面替換為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。

行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件?！锻恋貜?fù)墾條例》及其實施辦法詳細(xì)規(guī)定了土地復(fù)墾方案和復(fù)墾驗收。2019年修訂的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》專門規(guī)定因礦產(chǎn)資源勘查開采造成的礦區(qū)地質(zhì)問題的預(yù)防和治理恢復(fù)。此外，《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》和《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)保護與修復(fù)的意見》也相繼發(fā)布。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)地方立法走在了中央立法前面。安徽省自然資源廳印發(fā)《安徽省在建與生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)管理暫行辦法》，青海省發(fā)布《青海省歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)項目管理辦法》，河北省印發(fā)《河北省關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的實施辦法》。

我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法存在的問題

立法體系分散、法律效力層級不高

我國沒有專門的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)范散見于《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》和部分規(guī)范性文件中，立法體系較為松散。從效力級別上看，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》是部門規(guī)章，《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》是由全國人大常委會頒布的法律，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》因效力位階太低無法與其形成有效的規(guī)制整體。現(xiàn)有的法律規(guī)范規(guī)定的無論是土地復(fù)墾還是礦山地質(zhì)環(huán)境治理，都側(cè)重于損害后的恢復(fù)，是末端治理的典型立法形態(tài)。

立法語言表述存在分歧，內(nèi)涵外延不明晰

在相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等表述存在交叉和模糊之處。例如，《江西省礦山生態(tài)恢復(fù)基金管理辦法》第十四條基金的使用范圍包括礦山地質(zhì)環(huán)境問題的預(yù)防與治理恢復(fù)支出、損毀土地的復(fù)墾支出等，并將“與礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)的其他支出”作為兜底條款；從文義解釋和體系解釋的角度看，礦山生態(tài)修復(fù)囊括了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾。而有的礦山生態(tài)修復(fù)和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理出現(xiàn)在同一個條文中。有的地區(qū)如陜西省、河北邯鄲市甚至還將綠色礦山建設(shè)納入礦山生態(tài)修復(fù)；拉薩市則將礦山生態(tài)修復(fù)、礦山土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)災(zāi)害防治項目、防沙治沙重點工程并列。

我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法存在問題的成因分析

理念是行動的先導(dǎo)，立法理念的滯后導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法存在以上諸多問題。生態(tài)修復(fù)作為一項新的規(guī)制手段和救濟方式，面臨諸多障礙和挑戰(zhàn)。我國以往礦區(qū)生態(tài)修復(fù)過度注重礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)價值屬性，忽視其生態(tài)價值屬性，對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的治理主要側(cè)重于兩個方面：一是土地復(fù)墾，旨在恢復(fù)土地的可供利用狀態(tài)；二是地質(zhì)環(huán)境保護，旨在防止地質(zhì)災(zāi)害。對礦區(qū)的生態(tài)功能價值認(rèn)識不夠，只注重開發(fā)利用其經(jīng)濟價值，導(dǎo)致實施土地復(fù)墾和地質(zhì)環(huán)境保護是著眼于預(yù)防和恢復(fù)造成的社會經(jīng)濟和財產(chǎn)損失，并沒有將礦區(qū)環(huán)境要素和生態(tài)功能看成環(huán)境公共利益進(jìn)行整體保護和系統(tǒng)修復(fù)。整體上看我國現(xiàn)行環(huán)境資源保護立法重污染預(yù)防、輕環(huán)境修復(fù)，受此影響，現(xiàn)行立法普遍以環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防性立法為主，而恢復(fù)性立法較為薄弱。

我國礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法的完善路徑

更新立法理念

■ 礦區(qū)生態(tài)修復(fù)可最大限度地將已經(jīng)遭受到生態(tài)環(huán)境破壞的礦山環(huán)境恢復(fù)到未開采之前的自然面貌

■ 江西新余市歐里鎮(zhèn)廢棄礦山呈現(xiàn)一派綠意

更新樹立山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的立法理念。生態(tài)系統(tǒng)不能等同或者被還原為各個部分的總和，生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)是生態(tài)系統(tǒng)整體平衡，而不是針對環(huán)境要素進(jìn)行技術(shù)主義的治理。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與山水林田湖草生態(tài)修復(fù)工程、地質(zhì)災(zāi)害治理工程、廢棄工礦用地土地復(fù)墾等項目存在相互交叉的關(guān)系，不是簡單單一地將礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀。要樹立山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的理念，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山生態(tài)修復(fù)模式，注重在維護生態(tài)安全的前提下恢復(fù)生態(tài)功能。

山水林田湖草一體化保護修復(fù)是指以山水林田湖草是生命共同體理念為指導(dǎo)，提升生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的全面增強，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理，對受損、退化、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理?！肚嗪Ｊ∽匀毁Y源廳、青海省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于加快完成露天礦山綜合整治工作的函》指出要充分與山水林田湖草生態(tài)修復(fù)工程、地質(zhì)災(zāi)害治理、廢棄工礦用地土地復(fù)墾等項目相結(jié)合，立足生態(tài)系統(tǒng)完整性進(jìn)行統(tǒng)籌部署，加快實施礦山生態(tài)修復(fù)。

修訂《礦產(chǎn)資源法》專章規(guī)定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)

在《礦產(chǎn)資源法》中專章規(guī)定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，可以解決立法體系分散和法律效力位階低的問題。環(huán)境立法應(yīng)滿足生態(tài)恢復(fù)與再生時代的需要，《礦產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的綜合法，具有基礎(chǔ)性的地位和作用，專章規(guī)定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，有利于為單行法提供上位法依據(jù)、理念指導(dǎo)和規(guī)則指引，更有利于實現(xiàn)法的權(quán)威性、構(gòu)建完善的立法體系，有利于廓清礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延。

自然資源部公布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第四章專章規(guī)定了“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”，明確規(guī)定了國家建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)保護要求、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)資金和驗收，這說明黨和國家高度重視礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律制度。雖然修訂草案征求意見稿中做出了專章規(guī)定，但是寥寥四條無法將礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的全部制度囊括其中，應(yīng)進(jìn)一步擴充相關(guān)規(guī)定。

專門制定《礦區(qū)生態(tài)修復(fù)條例》

建議由自然資源部牽頭起草《礦區(qū)生態(tài)修復(fù)條例》，由國務(wù)院發(fā)布施行?！兜V區(qū)生態(tài)修復(fù)條例》應(yīng)以礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律關(guān)系為調(diào)整對象，以礦區(qū)生態(tài)修復(fù)權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，以山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理為立法理念，以修復(fù)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和社會可持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo)，系統(tǒng)規(guī)定礦區(qū)生態(tài)修復(fù)監(jiān)督管理制度、主體制度、資金制度、方案制度和法律責(zé)任。美國的生態(tài)恢復(fù)立法經(jīng)歷了由地方立法向中央立法、由單項立法向綜合立法的發(fā)展過程。我國地方的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)立法同樣也走在了中央立法前面，積累了豐富的立法實踐經(jīng)驗，在制定《礦區(qū)生態(tài)修復(fù)條例》時，要注重歸納吸收地方立法經(jīng)驗，增強其科學(xué)性和可操作性。