徐文東

江陰市人民政府房屋征收管理辦公室 江蘇 無錫 214400

一、對(duì)征地拆遷中弱勢(shì)群體居住利益保障的目的和意義

隨著城市建設(shè)步伐的加快,拆遷中碰到的問題和困難也越來越多,尤其是在拆除違章建筑以及應(yīng)拆房等房屋的過程中,矛盾很尖銳。對(duì)于拆遷中的這些弱勢(shì)群體,我們應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。保障好這部分弱勢(shì)群體的居住利益,對(duì)于拆遷工作的順利推進(jìn),對(duì)于城市建設(shè)的順利開展,對(duì)于體現(xiàn)政府在拆遷中多次強(qiáng)調(diào)的“以人為本”,“以情拆遷”,“居者有其屋”的拆遷指導(dǎo)思想,對(duì)于體現(xiàn)社會(huì)主義的人文關(guān)懷精神,都具有深遠(yuǎn)而重要的意義。

二、征地拆遷中因拆遷造成居住困難群體的表現(xiàn)形式及其成因

(一)征地拆遷中因拆遷造成居住困難群體的表現(xiàn)形式。征地拆遷中因拆遷造成居住困難的群體有多種多樣,大都發(fā)生在城郊結(jié)合區(qū)域的征地拆遷中,歸納起來主要有以下表現(xiàn)形式：

1、居住應(yīng)拆房屋

(1)女方離婚后遷回娘家居住應(yīng)拆房。指夫妻離婚后,女方回娘家居住,因兄弟已結(jié)婚生子,不方便與其共同居住,只要娘家有應(yīng)拆房的,大部分婦女選擇居住在應(yīng)拆房?jī)?nèi)?，F(xiàn)在娘家的住房面臨拆遷,該應(yīng)拆房也在被拆除之列。由于按拆遷相關(guān)規(guī)定,拆除應(yīng)拆房不予補(bǔ)償安置,因此在該應(yīng)拆房被拆除后女方可能面臨居住困難的問題。

(2)夫妻離婚時(shí)法院將應(yīng)拆房判決給女方居住?，F(xiàn)在該應(yīng)拆房所在區(qū)域被列入拆遷范圍,根據(jù)拆遷相關(guān)規(guī)定,應(yīng)拆房不予補(bǔ)償安置,女方在該應(yīng)拆房被拆除后同樣會(huì)面臨居住困難的問題。

(3)買賣應(yīng)拆房后居住。部分農(nóng)民購(gòu)買同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的應(yīng)拆房后實(shí)際居住。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定,農(nóng)村村民出賣住宅后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。但很多地方的農(nóng)民申請(qǐng)建房后,原有房屋沒有及時(shí)拆除,而是將其賣給同集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員。新建房屋往往又具有合法批建手續(xù)或領(lǐng)取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書,拆遷中就造成買房農(nóng)民居住利益的損害問題。

2、搭建違章房屋

(1)離婚后女方在男方房屋旁搭建違章房屋居住?，F(xiàn)該區(qū)域被列入拆遷范圍,違章房屋被拆除后女方將面臨居住困難的問題。

(2)女方因嫁外地人在父母宅基旁翻建住房?，F(xiàn)該房屋被列入拆遷之列,拆遷后這對(duì)夫妻將面臨居住困難的問題。

3、借住合法房屋

(1)無房村民借住在兄弟合法房屋中。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定,農(nóng)村村民一戶可以擁有一處宅基地。但有些符合分戶建房條件的農(nóng)村村民因貧困、疾病等多種原因未建房,而是借住在其他成年已婚兄弟的合法房屋中。

(2)女方離婚后借住在親戚家合法房屋中?，F(xiàn)在其親戚家面臨拆遷,如該親戚選擇貨幣補(bǔ)償后購(gòu)買了較小面積的房屋或選擇了較小的房屋置換面積,則在其親戚家的房屋被拆遷后女方很可能會(huì)面臨居住困難的問題。

(二)征地拆遷中因拆遷造成居住困難群體的成因。征地拆遷中造成上述問題的原因是多方面的,筆者認(rèn)為,主要有以下幾方面的原因。

1、應(yīng)拆房沒有及時(shí)拆除。應(yīng)拆房就是應(yīng)當(dāng)拆除而沒有拆除的房屋。根據(jù)農(nóng)村建房規(guī)定,農(nóng)村村民建新房時(shí)必須把舊房拆除,也就是所謂的“拆舊建新”,以前的舊房應(yīng)當(dāng)拆除后才可以建新房,但該舊房因有老年人要與成年子女分開居住等原因,再加上相關(guān)部門管理不嚴(yán),沒有及時(shí)拆除,這就存在居住應(yīng)拆房的情況。

2、有關(guān)部門沒有及時(shí)制止違法行為。搭建違章房屋是一種違法的行為,對(duì)于這種違法行為,政府有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)予以制止,將違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)。如果這樣,在拆遷中就不會(huì)碰到如此多的違章建筑,就不會(huì)引起如此多的矛盾和糾紛。

3、被拆遷人生活困難。很多人居住應(yīng)拆房或搭建違章房居住,都是因?yàn)樯罾щy,買不起房或租不起房所導(dǎo)致的,尤其是對(duì)于離婚后沒有分到房產(chǎn)的女方,更是如此。古人云：倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié),有些人居住應(yīng)拆房或搭建違章房實(shí)在是生活所迫。

4、被拆遷人法制意識(shí)淡薄。筆者認(rèn)為,之所以造成上述種種情況,有相當(dāng)一部分的情況也是由于被拆遷人的法制意識(shí)淡薄造成的。很多人根本就沒有意識(shí)到搭建違章建筑是不合法行為或違法行為,有些人沒有意識(shí)到買賣應(yīng)拆房的不良后果,沒有意識(shí)到其權(quán)利可能得不到應(yīng)有的保障[1]。

三、各地對(duì)征地拆遷中弱勢(shì)群體居住利益的保障經(jīng)驗(yàn)及其評(píng)價(jià)

對(duì)征地拆遷中弱勢(shì)群體的居住利益進(jìn)行保障,是拆遷工作中一個(gè)非常重要的問題,直接關(guān)系到拆遷工作能否順利推進(jìn)?？v觀各地的做法,大致有以下幾種途徑。

1、經(jīng)濟(jì)適用住房制度。所謂經(jīng)濟(jì)適用住房,是指政府提供政策優(yōu)惠,限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格,具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)方式一般分為銷售和租賃兩種。各地根據(jù)中央的文件精神一般都對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的銷售和租賃規(guī)定了一定的條件。

經(jīng)濟(jì)適用住房的推出,解決了很多中低收入家庭的住房問題,無疑是國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行保護(hù)的一種傾斜政策。經(jīng)濟(jì)適用住房租賃,就是把經(jīng)濟(jì)適用住房租賃給廣大住房困難人員。相比較經(jīng)濟(jì)適用住房出售而言,經(jīng)濟(jì)租賃住房在節(jié)省成本、減輕政府壓力等方面具有很大的優(yōu)勢(shì)。

2、廉租房制度。廉租房制度,是指政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能,向具有城鎮(zhèn)居民戶口的最低收入家庭中的住房困難家庭提供租金補(bǔ)貼或以低廉租金配租普通住房以及對(duì)承租公有住房的給予租金減免,廉租房的享受對(duì)象是城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房的保障方式有三種,發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼、實(shí)物配租和租金核減,其中發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼是主要方式。各市、縣可以根據(jù)本地方的實(shí)際情況界定本市、縣住房困難的最低收入家庭,即各市、縣可以對(duì)廉租房的享受對(duì)象進(jìn)行具體規(guī)定。

3、中低價(jià)商品房制度。中低價(jià)商品房,即中檔或低檔價(jià)位的商品房,也是由政府提供優(yōu)惠政策,具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。這一政策,對(duì)緩解廣大被拆遷困難戶的住房問題起了重要的作用[2]。

四、對(duì)征地拆遷中弱勢(shì)群體居住利益保障的初步對(duì)策

針對(duì)征收拆遷行業(yè)的現(xiàn)狀,本著以人為本,保護(hù)弱勢(shì)群體的精神,在借鑒其他地方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,筆者提出如下處理建議：

1、適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于應(yīng)拆房沒有及時(shí)拆除,違章搭建行為沒有及時(shí)制止,政府相關(guān)部門負(fù)有一定的責(zé)任,而這部分人當(dāng)時(shí)居住應(yīng)拆房或搭建違章房屋居住,大部分是因?yàn)樯钏?這部分群體作為拆遷中的弱勢(shì)群體,應(yīng)酌情予以區(qū)別對(duì)待。因此拆除這部分人的房屋,不能簡(jiǎn)單地以違章建筑為由僅給予殘值補(bǔ)貼,而應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但提高后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)超過該房屋經(jīng)折舊后的重置價(jià)。對(duì)于符合農(nóng)村建房條件的村民購(gòu)買本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)拆房的情況,因該村民本身具有建房資格,對(duì)他購(gòu)買的應(yīng)拆房,應(yīng)參照合法房屋的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。本著公平的原則,應(yīng)在同集體經(jīng)濟(jì)組織賣方者的拆遷補(bǔ)償中扣除一定的金額。

2、適用經(jīng)濟(jì)適用房制度或廉租房等制度。如果其近三年的收入低于上年度本地城鎮(zhèn)職工平均工資(以政府統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)),除適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外,允許其申購(gòu)或承租一定面積的經(jīng)濟(jì)適用住房,或讓其享受廉租房政策。

建議借鑒杭州等地的經(jīng)驗(yàn),考慮將一部分的經(jīng)濟(jì)適用住房拿出來出租,其租金可以適當(dāng)高于廉租房的租金,租賃期限也可以和廉租房有所不同,以緩解目前廉租房供應(yīng)量相對(duì)不足的局面。

對(duì)于適用廉租房政策,具體有以下處理意見：(1)參照廉租房的相關(guān)管理辦法,對(duì)符合條件的申請(qǐng)人,每人承租的廉租房面積規(guī)定在25平方米左右。(2)對(duì)于符合條件的單身人員,其可承租一套45平方米戶型的廉租房,但應(yīng)適當(dāng)提高租金標(biāo)準(zhǔn)。

3、根據(jù)實(shí)際情況為他們安排合適的工作或進(jìn)行相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)。以上的措施只是解決了這部分人的燃眉之急,出于對(duì)弱勢(shì)群體的救助和他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮,對(duì)于這些人中沒有正當(dāng)職業(yè)的人員,政府相關(guān)部門可以考慮根據(jù)其自身情況為其安排一份適合他們的工作；對(duì)于其他低收入人員,如有必要,建議對(duì)他們進(jìn)行一定的職業(yè)技能培訓(xùn),以幫助他們掌握技能,增加收入,提高生活水平。

4、對(duì)符合分戶建房條件而沒有建房的村民照顧購(gòu)買安置房。這部分群體本身具有分戶建房的資格,但大多因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難或疾病等原因沒有建房,征地拆遷后,絕大部分地區(qū)不再安排原住戶重新建房,而是統(tǒng)一安排安置房,也就是所謂的“農(nóng)民上樓”。因此,這部分群體本應(yīng)享受的宅基地權(quán)利不能因征地拆遷而剝奪,應(yīng)允許他們以安置房成本價(jià)購(gòu)買一定面積的安置房。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上,只有多管齊下,部門聯(lián)動(dòng),形成合力,才能有效解決好拆遷中碰到的各種難題,才能有力地解決拆遷中弱勢(shì)群體居住利益的保障問題。