羅萍 周剛

摘 要：目前，重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策不夠全面，這成為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。本文通過(guò)對(duì)重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)者保障與激勵(lì)政策需求、經(jīng)營(yíng)者保障與激勵(lì)政策需求及其產(chǎn)生的背景進(jìn)行分析，歸納總結(jié)出當(dāng)前存在的問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應(yīng)合理規(guī)劃設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)政策、積極完善和優(yōu)化消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的保障政策，制定和落實(shí)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)政策，以促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游養(yǎng)老；產(chǎn)業(yè)政策；需求；重慶市

中圖分類號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：本文系重慶工商大學(xué)融智學(xué)院科研項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下重慶市休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑與政策研究”（20197010）；重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市加快建設(shè)國(guó)際著名旅游目的地研究”（2017-ZB06）；重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“重慶鄉(xiāng)村民宿地主客感知模型構(gòu)建及實(shí)證研究”（KJ1600331）；重慶師范大學(xué)校級(jí)基金項(xiàng)目“我國(guó)西南地區(qū)鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑設(shè)計(jì)與對(duì)策研究”（16XYY18）。

一、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及其政策概述

旅游養(yǎng)老是老年人以異地養(yǎng)老形式進(jìn)行的不以工作、定居和長(zhǎng)期移民為目的的旅行、暫居、休閑游覽活動(dòng)的總稱，通常又稱為異地休閑養(yǎng)老、養(yǎng)老旅游和度假養(yǎng)老等[1]。旅游養(yǎng)老按地區(qū)可分為城市型和鄉(xiāng)村型，其中，鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老是其主體。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)指以異地旅游養(yǎng)老人群為目標(biāo)客戶群，依據(jù)其生理和心理特征并按照市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制為其提供各種旅游養(yǎng)老要素等產(chǎn)品的綜合性服務(wù)產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是以滿足旅游養(yǎng)老消費(fèi)者多元化物質(zhì)和精神需求為基礎(chǔ)，休閑產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)、資源、功能、業(yè)務(wù)、空間等方面相互交叉、融合的過(guò)程中逐漸形成的一種新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)[2]。

旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是從供給方面對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制、養(yǎng)老消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者等進(jìn)行導(dǎo)向和補(bǔ)充的宏觀調(diào)節(jié)政策，其按照主體分為消費(fèi)者和供給者。而市場(chǎng)秩序政策是連接經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的政策，一般也可將其歸屬于供給者相關(guān)政策，按照政策類型又分為保障政策與優(yōu)惠政策。

重慶市旅游養(yǎng)老有三種形式：市場(chǎng)依托型，如歌樂(lè)山等；景區(qū)依托型，如仙女山等；鄉(xiāng)村環(huán)境型，如黃水[3]。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平而言，第一種類型情況較好，第二種類型情況一般，第三種類型情況比較糟糕。就其產(chǎn)業(yè)政策整體而言，其市場(chǎng)機(jī)制政策已基本建立，但消費(fèi)者保障和優(yōu)惠政策還存在一定問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者保障與優(yōu)惠政策落實(shí)情況較差?？傮w來(lái)說(shuō)，目前重慶市旅游產(chǎn)業(yè)政策不夠全面，成為制約旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素。

二、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求及存在問(wèn)題

基于對(duì)2016年4月45位在渝進(jìn)行旅游養(yǎng)老活動(dòng)的消費(fèi)者和20家經(jīng)營(yíng)單位的深度訪談，并結(jié)合文獻(xiàn)研究和行業(yè)發(fā)展資料，主要分析重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的需求及其產(chǎn)生的背景，并在此基礎(chǔ)上歸納存在的問(wèn)題。

（一）重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策需求

1.消費(fèi)者政策需求

一是消費(fèi)者保障政策需求。消費(fèi)者保障政策包括安全保障、異地醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)和市外消費(fèi)者醫(yī)療養(yǎng)老轉(zhuǎn)接等政策。旅游養(yǎng)老消費(fèi)者由于身處異地，其人身和財(cái)產(chǎn)安全均存在一定的隱患，尤其身處鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏僻之地，消費(fèi)者對(duì)安全保障有強(qiáng)烈的需求。老年人多半病痛纏身，身體處于亞健康狀態(tài)，醫(yī)療產(chǎn)品與服務(wù)為其基本需求。對(duì)于異地老年人群來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金跨區(qū)域領(lǐng)取手續(xù)、醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)接以及異地醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的便利性都是其選擇旅游養(yǎng)老目的地的重要因素。

具體來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金跨區(qū)域領(lǐng)取存在重復(fù)收取手續(xù)費(fèi)的問(wèn)題，造成消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益損失。醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)接缺乏雙向性，重慶市與部分省區(qū)市或其所屬的部分地區(qū)尚未簽訂雙向醫(yī)保協(xié)議，未建立醫(yī)保信息聯(lián)網(wǎng)機(jī)制。異地醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)全國(guó)各地標(biāo)準(zhǔn)不一，重慶市內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，如非參保地就醫(yī)的老年消費(fèi)者的門(mén)診費(fèi)用是無(wú)法報(bào)銷(xiāo)的，在非參保地三級(jí)醫(yī)院就醫(yī)，需要向參保地醫(yī)保局辦理外診就醫(yī)備案登記手續(xù)[4]。

二是消費(fèi)者激勵(lì)政策需求。消費(fèi)者優(yōu)惠政策包括居民鼓勵(lì)優(yōu)惠和市外消費(fèi)者本地市民化待遇等政策。其一，消費(fèi)者鼓勵(lì)優(yōu)惠政策的需求。旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于具有一定社會(huì)福利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，且老年群體在整體上屬于弱勢(shì)群體，為突出該產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性，應(yīng)該出臺(tái)滿足消費(fèi)者需求的政策措施，給消費(fèi)者更多的實(shí)惠，進(jìn)一步刺激市場(chǎng)消費(fèi)。其二，重慶市外消費(fèi)者本地市民化待遇政策的需求。在重慶市養(yǎng)老期間，消費(fèi)者常常受到戶籍制度阻礙，無(wú)法享受本地市民化的待遇。如本地老年人乘坐公共交通工具免費(fèi)年齡為60歲及以上，而對(duì)外地老年人群的限制則為65歲及以上。

2.經(jīng)營(yíng)者政策需求

第一，經(jīng)營(yíng)者保障政策。財(cái)政政策是最重要的經(jīng)營(yíng)者保障政策。一是經(jīng)營(yíng)者關(guān)注財(cái)政的總體投入量。經(jīng)營(yíng)者的關(guān)注重點(diǎn)包括養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的創(chuàng)立與補(bǔ)貼和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但目前重慶市針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助政策零散無(wú)序，難以從實(shí)質(zhì)上解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)困難的問(wèn)題。二是經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。目前，重慶市對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政投入主要集中在政府公辦養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以及民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼上，主要從供給方面提供財(cái)政支持，而對(duì)于老人的需求方面投入不足，難以有效拉動(dòng)老年人群體消費(fèi)，提升老年生活水平。三是經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的財(cái)政投入方式。政府直接投資、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等傳統(tǒng)方式雖然能在一定程度上促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些傳統(tǒng)的財(cái)政支持方式還存在很大的局限性。

第二，經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)政策需求。稅收優(yōu)惠政策是最重要的經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)政策。一方面，經(jīng)營(yíng)者關(guān)心稅收優(yōu)惠的覆蓋面。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要集中在服務(wù)項(xiàng)目上，尤其集中在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等方面均有不同程度的稅收優(yōu)惠，而對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠有限，這種差異打擊了民間資本創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，阻礙了養(yǎng)老市場(chǎng)的多元化發(fā)展。另一方面，經(jīng)營(yíng)者關(guān)心稅收的優(yōu)惠方式是否合理。目前，只有直接、間接兩種優(yōu)惠方式，而我國(guó)針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠多是直接優(yōu)惠，主要有營(yíng)業(yè)稅減免、所得稅減免和捐贈(zèng)扣除等，直接優(yōu)惠的政策導(dǎo)向性明確，但是因?yàn)槎愂諆?yōu)惠力度有限，其效果并不十分明顯。

（二）重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題

1.重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)保障政策未具體化，產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策未完全落實(shí)

保障政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，優(yōu)惠政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)條件。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶持政策，但由于缺乏具體的配套政策，其實(shí)際執(zhí)行情況并不理想，同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)供給政策方面，經(jīng)營(yíng)者未得到應(yīng)有的資金支持、政策保障與政策優(yōu)惠。尤其是經(jīng)營(yíng)者保障和消費(fèi)者的激勵(lì)政策是其中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

2.消費(fèi)者保障政策存在一定的缺陷，已有政策并未完全落實(shí)

其一，外地老年人市民化政策未得到落實(shí)。本地老年人在乘坐公共交通工具、旅游景區(qū)免門(mén)票（或購(gòu)買(mǎi)優(yōu)惠票）、普遍門(mén)診掛號(hào)等方面都有免費(fèi)政策，外地老年人要么沒(méi)有這樣的優(yōu)惠政策，要么對(duì)年齡有更大的限制。

其二，醫(yī)療保險(xiǎn)體系未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，異地就醫(yī)仍存在問(wèn)題。我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)體系在總體上還屬于市級(jí)統(tǒng)籌，跨區(qū)域領(lǐng)取困難，醫(yī)療保險(xiǎn)的異地使用仍然存在很多問(wèn)題。而且，消費(fèi)者保障政策存在本地醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接困難、異地醫(yī)療可報(bào)銷(xiāo)比例低、異地醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)程序繁冗、旅游養(yǎng)老者異地就醫(yī)時(shí)的合法權(quán)益沒(méi)有保障等問(wèn)題[5]。

3.消費(fèi)者激勵(lì)政策探索剛剛起步，為大多數(shù)企業(yè)所忽略

一是相關(guān)政府部門(mén)缺乏激勵(lì)消費(fèi)者參與旅游養(yǎng)老活動(dòng)的意識(shí)；二是激勵(lì)政策流于形式，消費(fèi)者未能真正從中獲益；三是不重視激勵(lì)政策的效果評(píng)價(jià)，激勵(lì)消費(fèi)者活動(dòng)的成效多以達(dá)到主管部門(mén)要求為標(biāo)準(zhǔn)。

4.經(jīng)營(yíng)者保障政策有部分缺失，市場(chǎng)規(guī)范性欠佳

首先，重慶市旅游養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策匱乏，無(wú)法引導(dǎo)市場(chǎng)規(guī)范。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段，產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和外延界限模糊，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都有較大缺失。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，企業(yè)間地區(qū)間合作交流存在較大困難，進(jìn)一步阻礙了行業(yè)的快速發(fā)展[6]。其次，產(chǎn)業(yè)保障政策的不完善，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者處于風(fēng)險(xiǎn)的旋渦之中，由于服務(wù)對(duì)象的特殊性，經(jīng)營(yíng)者在日常經(jīng)營(yíng)中常面臨非常大的風(fēng)險(xiǎn)，也在某種程度上打消了潛在經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入行業(yè)的積極性。最后，資金保障是產(chǎn)業(yè)保障政策的重要基礎(chǔ)，由于財(cái)政政策的不完善，也成為其最大的桎梏。

5.經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)政策未完全落實(shí)，已有政策效果較差

其一，民辦企業(yè)是旅游養(yǎng)老的絕對(duì)主體，但由于優(yōu)惠政策不能完全到位，其實(shí)際激勵(lì)效果較差。其二，片面依靠減稅降費(fèi)的方式直接激勵(lì)，在很大程度上忽略了對(duì)產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)的間接激勵(lì)方式。

三、重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化建議

（一）合理設(shè)計(jì)、規(guī)劃旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展

重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將帶動(dòng)對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府理應(yīng)重視并引導(dǎo)其穩(wěn)步發(fā)展。發(fā)展中要把握“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)主體、多元并舉、市場(chǎng)運(yùn)作”的工作方針，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，制定旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍，制定切實(shí)可行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步使旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制獨(dú)立運(yùn)作。

（二）積極完善經(jīng)營(yíng)者保障政策并予以貫徹

首先，制定產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括宏觀的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，微觀的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。其次，以典型企業(yè)為例，完善保障日常經(jīng)營(yíng)管理的政策，針對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)原有保障政策進(jìn)行完善，并在全行業(yè)推廣。再次，產(chǎn)業(yè)保障政策的基礎(chǔ)是資金保障，以積極擴(kuò)大融資渠道，發(fā)展較好的旅游養(yǎng)老目的地政府可以設(shè)定專用資金，用于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)和完善。

（三）積極落實(shí)經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)惠政策并加強(qiáng)監(jiān)督管理

其一，積極落實(shí)稅收優(yōu)惠、協(xié)助貸款等扶持政策。在對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理規(guī)劃的同時(shí)，政府還應(yīng)該加大對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的幫扶政策力度。比如，對(duì)民間興辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在土地、水、電、氣等方面落實(shí)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，加大財(cái)政投入力度，鼓勵(lì)民間資本投身旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。對(duì)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)，政府可以通過(guò)用地保障、信貸優(yōu)惠、補(bǔ)貼利益等多種方式，幫助企業(yè)增加融資渠道和融資方式，減少開(kāi)發(fā)商對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資的難度，提高投資率。此外，要加強(qiáng)政府在旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)中的支出責(zé)任，創(chuàng)立財(cái)政專項(xiàng)資金，安排專項(xiàng)投資補(bǔ)貼，為旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的資金保障。

其二，增設(shè)協(xié)調(diào)監(jiān)查機(jī)制，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為加強(qiáng)對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，重慶市可以試點(diǎn)建立一個(gè)高層次機(jī)構(gòu)，高效協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，使各部門(mén)各司其職、協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而確保政策和措施實(shí)施到位，共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政府應(yīng)進(jìn)一步完善信息溝通渠道和反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化監(jiān)督和管理，從而使旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能夠更加健康快速地發(fā)展。

（四）積極優(yōu)化消費(fèi)者的保障政策并加強(qiáng)落實(shí)

一是打破戶籍壁壘，形成同等優(yōu)待的格局。在國(guó)家戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，重慶市應(yīng)探索逐步取消老人享受優(yōu)待服務(wù)的限制，使本地老年人和異地旅游養(yǎng)老者享有平等待遇，提高異地旅游養(yǎng)老消費(fèi)者的生活質(zhì)量。

二是應(yīng)建立全國(guó)養(yǎng)老保障聯(lián)網(wǎng)體系，即建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的退休老人信息共享平臺(tái)，這樣不論老人遷移到何地，當(dāng)老人辦理有關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù)時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)都能順利地調(diào)閱老人的信息，同時(shí)可減少“騙保”現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社保生存認(rèn)證平臺(tái)。

（五）積極制定消費(fèi)者的激勵(lì)政策并付諸實(shí)施

一是制定吸引旅游養(yǎng)老消費(fèi)者的政策。借鑒國(guó)內(nèi)外旅游養(yǎng)老發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在醫(yī)療衛(wèi)生、住宅、交通、社區(qū)活動(dòng)和終身教育等方面積極開(kāi)展活動(dòng)，以吸引更多的老年人來(lái)渝參加旅游養(yǎng)老活動(dòng)。

二是文旅部門(mén)、民政部門(mén)、商務(wù)部門(mén)和老齡部門(mén)等通力合作，制定促進(jìn)重慶市旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵(lì)政策，促進(jìn)旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)消費(fèi)，建立暢通的協(xié)調(diào)溝通渠道，不定期召開(kāi)協(xié)調(diào)溝通會(huì)議，并制定政策落實(shí)監(jiān)管措施，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，加強(qiáng)對(duì)政策的具體落實(shí)。

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