張莉

摘要：行政事業(yè)單位作為國家機(jī)關(guān)和社會(huì)公益服務(wù)部門，掌握著相當(dāng)多的公共職權(quán)，由于受主客觀因素的影響，在職權(quán)的行使過程中必然會(huì)產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。本文圍繞行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的意義、以廉政風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部控制的關(guān)系為切入點(diǎn)，探討廉政風(fēng)險(xiǎn)防范視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用機(jī)理和建設(shè)重點(diǎn)，希望能在防范和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)方面起到一定的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;廉政風(fēng)險(xiǎn);防范;內(nèi)部控制

20世紀(jì) 80年代以后，我國開始關(guān)注企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)，但更多地是借鑒國外內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。隨著我國改革開放，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，內(nèi)部控制作為提升企業(yè)管理水平的重要方法開始得到重視。20世紀(jì)90年代，我國對(duì)內(nèi)部控制的研究才從企業(yè)逐步發(fā)展到行政事業(yè)單位。隨著我國全面深化改革的不斷深入，行使公共職能的行政事業(yè)單位必然被置于社會(huì)公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，一方面對(duì)政府部門的行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，另一方面行政事業(yè)單位不斷出現(xiàn)的不良行為問題也給我們敲響了警鐘。因此，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系對(duì)完善防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防不良行為、建立高效廉潔的公共職能部門具有重要的意義。

1 廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)實(shí)意義

黨的十八大以后，反不良行為斗爭在取得壓倒性勝利的前提下，仍然按照既定的目標(biāo)推進(jìn)、高壓不良行為態(tài)勢仍然保持。在反腐倡廉新形勢下，廉政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)是在實(shí)踐中運(yùn)用發(fā)展思路和改革辦法破解工作難題、完善工作機(jī)制、在實(shí)踐中逐步探索預(yù)防不良行為的新途徑、新方法[1]。

1.1 開展廉政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和廉政勤政的重要保證

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范是針對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，將監(jiān)督控制關(guān)口前移，從源頭上主動(dòng)去防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了更加注重治本、注重預(yù)防、注重制度建設(shè)的必然要求。

1.2 加強(qiáng)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)是扎實(shí)推進(jìn)預(yù)防不良行為體系建設(shè)的重要途徑

加強(qiáng)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)是“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重防范”的內(nèi)在要求，是構(gòu)建中國特色懲防體系的有效途徑。防范廉政風(fēng)險(xiǎn)作為“懲防并舉、注重預(yù)防”的具體實(shí)踐，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)防不良行為工作的前瞻性、針對(duì)性和主動(dòng)性，有利于減少不良行為現(xiàn)象的發(fā)生，有利于為黨員干部營造良好的成長環(huán)境[2]。

1.3 開展廉政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)是關(guān)心關(guān)愛領(lǐng)導(dǎo)干部的體現(xiàn)

通過對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查、分析、監(jiān)督和評(píng)估，及時(shí)修訂和調(diào)整防控措施，確保各項(xiàng)制度和措施得到有效落實(shí)。排查梳理權(quán)力運(yùn)行過程中容易發(fā)生的問題，關(guān)口前移，強(qiáng)化防范措施，及早警示和提醒，從源頭上扼制不良行為的滋生，最大限度地預(yù)防和減少不良行為現(xiàn)象，目的就在于保護(hù)和愛護(hù)干部，促使領(lǐng)導(dǎo)干部健康成長。通過加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范來增強(qiáng)黨員干部自覺接受監(jiān)督和積極參與監(jiān)督的意識(shí)，增強(qiáng)積極防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。也是體現(xiàn)人文關(guān)懷、幫助有不良行為傾向的領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)有效防范各類廉政風(fēng)險(xiǎn)的有力保障措施之一。

2 廉政風(fēng)險(xiǎn)與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確指出，內(nèi)部控制的主要目的之一就是防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是風(fēng) 險(xiǎn)管理，而廉政風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前行政事業(yè)單位中風(fēng)險(xiǎn)管理的重中之重，也是內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)之一。

2.1 內(nèi)部控制是防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要手段

廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工作圍繞本單位發(fā)展全面展開，服務(wù)于單位發(fā)展的總體目標(biāo)，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要崗位等不良行為易發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)防和減少可能出現(xiàn)的不合法違規(guī)行為。內(nèi)部控制則是提高單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范權(quán)力使用，根據(jù)查找出的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過一系列制度、措施、流程對(duì)單位的管理活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，以實(shí)現(xiàn)既定的控制目標(biāo)?？偟膩砜矗叩哪康亩际呛侠肀ＷC單位權(quán)力運(yùn)行、業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高公共資源使用效率和效果[3]。

2.2 廉政風(fēng)險(xiǎn)防范為內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向

內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的好壞，必然關(guān)系到一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部是否會(huì)利用內(nèi)部管理的漏洞謀取私利，而產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。從近年來行政事業(yè)單位發(fā)生的不良行為案件看，出現(xiàn)不良行為的問題大多都是因?yàn)樗枷胗^念缺失、管理不科學(xué)、制度不健全、執(zhí)行不到位等原因產(chǎn)生。因此，內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)之一就是加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)的管理，二者是緊密相關(guān)的。

2.3 廉政風(fēng)險(xiǎn)防范與內(nèi)部控制建設(shè)相互融合

單位行政管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)或多或少的存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制也是 在各個(gè)流程發(fā)揮作用。廉政風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制都是從加強(qiáng)制度建設(shè)，完善業(yè)務(wù)流程，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的角度出發(fā)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和資金正確使用的，所以在建設(shè)過程中兩者是互相促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)推進(jìn)的過程。

3 廉政風(fēng)險(xiǎn)防范視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用機(jī)理

廉政風(fēng)險(xiǎn)作為單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的一種，在行使公共權(quán)利的政府部門中普遍存在?？茖W(xué)、合理的內(nèi)控制度是促使單位高效運(yùn)行且有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要條件。內(nèi)部控制主要通過以下方面在防范廉政風(fēng)險(xiǎn)中產(chǎn)生作用。

3.1 內(nèi)部控制具有相互制約的作用

內(nèi)部控制作為內(nèi)部管理規(guī)范，亦是從各崗位職能和制度流程上對(duì)全體職工產(chǎn)生約束力，要求所有人員按照既定的工作流程開展工作，各業(yè)務(wù)流程相互牽制，上一個(gè)流程的所有工作完成才能到下一個(gè)，環(huán)環(huán)相扣，最大限度地避免因人為操縱、濫用權(quán)力、責(zé)任不清、相互推諉等造成的風(fēng)險(xiǎn)，真正起到互相制約的作用。

3.2 內(nèi)部控制具有制度的保證作用

內(nèi)部控制主要通過不相容崗位相分離、嚴(yán)格的授權(quán)審批機(jī)制等制度安排來達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位管理體系中的重要組成部分，通過規(guī)范性、連續(xù)性、強(qiáng)制性的流程和規(guī)則，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和資金流向，彌補(bǔ)思想教育的不足，對(duì)一些容易走上不良行為道路的官員起到強(qiáng)有力的制約作用，在防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防不良行為方面發(fā)揮出制度的保證作用。

3.3 內(nèi)部控制具有相互監(jiān)督的作用

科學(xué)、合理的內(nèi)部控制，從橫向和縱向監(jiān)督著每一個(gè)崗位、每一個(gè)流程，橫向關(guān)系中的崗位或人員，相互監(jiān)督制約;縱向關(guān)系中的上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)牽制上級(jí)。完善的內(nèi)控體系，組織中的任何人和任何環(huán)節(jié)都不能獨(dú)立出來單獨(dú)完成一項(xiàng)業(yè)務(wù)，這種有效的制衡和監(jiān)督盡可能的減少了不良行為和舞弊行為。

4 廉政風(fēng)險(xiǎn)防范視角下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)重點(diǎn)

防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是如何保障權(quán)力不被濫用，一個(gè)科學(xué)有效的內(nèi)部控制機(jī)制無疑是監(jiān)督權(quán)力不被濫用最好的保障。站在廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的角度，內(nèi)部控制的建設(shè)除了應(yīng)遵循基本的流程設(shè)計(jì)和要求外，還應(yīng)注意內(nèi)控環(huán)境、人事管理、信息化建設(shè)、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)監(jiān)督、項(xiàng)目管理五個(gè)方面的內(nèi)控建設(shè)。

4.1 營造良好內(nèi)控環(huán)境，創(chuàng)造不敢腐的動(dòng)機(jī)防線

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，一個(gè)良好的內(nèi)控環(huán)境是保障內(nèi)部控制有效實(shí)施的前提?？茖W(xué)設(shè)置內(nèi)部控制流程中的關(guān)鍵崗位，明確各自具體職責(zé)、權(quán)限范圍和審批流程對(duì)內(nèi)控建設(shè)有著非常關(guān)鍵的作用。在單位上下形成各司其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督、制衡有效的管理格局，保障經(jīng)營管理的合法合規(guī)，可以最大限度的防范因?yàn)E用崗位職權(quán)導(dǎo)致的廉政風(fēng)險(xiǎn)，有效杜絕不良行為發(fā)生。轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者管理模式有助于促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)更加完善?，F(xiàn)代行政事業(yè)單位管理層的管理模式大多為集權(quán)型，領(lǐng)導(dǎo)大多都傾向于目標(biāo)管理思維。從集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向集權(quán)分權(quán)結(jié)合型，從目標(biāo)管理思維轉(zhuǎn)向流程管理思維，以分散領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力過渡集中的現(xiàn)象，減少因集權(quán)過渡造成的廉政風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防不良行為。

4.2 強(qiáng)化人力資源管理，筑牢不想腐的思想防線

人力資源是單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和管理活動(dòng)中最活躍最具主觀性，且起決定性作用的因素。人力資源為內(nèi)部控制提供了職工誠信、道德、專業(yè)勝任能力等方面的保證，內(nèi)部控制通過將人力資源中的干部選拔、職稱評(píng)定、輪崗機(jī)制、績效考核、強(qiáng)制休假等相關(guān)政策嵌入到內(nèi)控流程中，通過制度和流程的雙重約束，達(dá)到權(quán)利制衡，防范濫用職權(quán)造成的廉政風(fēng)險(xiǎn)，從而更有利于節(jié)約控制成本，彌補(bǔ)控制本身的不足，最終達(dá)到內(nèi)部控制的效果。

4.3 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，設(shè)立不能腐的監(jiān)督機(jī)制

信息化發(fā)展背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)控應(yīng)建立起以數(shù)據(jù)信息為依托的流程控制，通過計(jì)算機(jī)代替人工操作，更大限度的避免因人為操縱、主觀思想等帶來的舞弊風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，信息化建設(shè)也有利于內(nèi)控系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融合，保證業(yè)務(wù)系統(tǒng)在科學(xué)、有序的控制流程中運(yùn)行，并對(duì)運(yùn)行中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警，能有效保障資金安全有效、抑制權(quán)力不良行為，有利于打造高效廉潔的行政事業(yè)單位。

4.4 實(shí)施全面預(yù)算，提高管理決策，削弱舞弊行為

全面預(yù)算作為全方位、全過程、全員參與的預(yù)算管理模式，其本質(zhì)是將單位一切業(yè)務(wù)活動(dòng)都納入預(yù)算管理體系，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評(píng)價(jià)一系列環(huán)節(jié)達(dá)到對(duì)單位整體業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制，這樣內(nèi)控的流程控制目標(biāo)不謀而合。通過加強(qiáng)預(yù)算管控，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行情況、績效評(píng)價(jià)做出的分析，發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，使業(yè)務(wù)活動(dòng)控制真正做到從預(yù)算到?jīng)Q算的事前、事中、事后控制。為單位內(nèi)控建設(shè)提供了更加明確的管理目標(biāo)，在整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)資金鏈中達(dá)到防范舞弊，削弱因預(yù)算管控失利造成財(cái)政資金浪費(fèi)、挪用的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

4.5 強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，減少廉政風(fēng)險(xiǎn)

低質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息也直接影響領(lǐng)導(dǎo)層、管理者的正確決策，使單位工作偏離既定目標(biāo)，由此可見內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督作為一種內(nèi)部監(jiān)督對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督做為一種日常性監(jiān)督機(jī)制，通過對(duì)單位財(cái)務(wù)管理工作和會(huì)計(jì)核算流程全面、系統(tǒng)地實(shí)施監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)存在的錯(cuò)誤、偏差和舞弊，從而不斷完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，健全會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，大大減少國有資產(chǎn)流失，規(guī)范財(cái)務(wù)工作秩序，防范不良行為產(chǎn)生。

4.6 規(guī)范項(xiàng)目管理，提高投資效益，遏制不良行為行為

項(xiàng)目管理不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范勢必會(huì)造成項(xiàng)目投資失敗、資金損失、國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。在內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，應(yīng)充分了解建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)和主要環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)、概預(yù)算、招投標(biāo)到項(xiàng)目變更調(diào)整、竣工決算梳理各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程，查找出可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和流程管控設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目管理內(nèi)部控制，有利于項(xiàng)目建設(shè)如期完工，防止項(xiàng)目建設(shè)資金被套取、截留、挪用的廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

5 結(jié)語

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施無疑是行政事業(yè)單位內(nèi)部防范廉政風(fēng)險(xiǎn)最好的制度保障，為行政事業(yè)單位防范廉政風(fēng)險(xiǎn)又多了一道防火墻。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)通過加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境、人事管理、信息化建設(shè)等六個(gè)方面的建設(shè)，構(gòu)建一張環(huán)環(huán)相扣、互相制衡的內(nèi)控監(jiān)督流程，不僅可以引導(dǎo)全體職工逐步形成良好的工作習(xí)慣，提升工作效率，同時(shí)通過對(duì)各個(gè)崗位權(quán)力進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)由他律變自律的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)單位科學(xué)、有序發(fā)展，還可以從很大程度上起到防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防不良行為的作用。由此通過完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，對(duì)塑造風(fēng)清氣正、管理規(guī)范的行政事業(yè)單位具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

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