靳新紅

(北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100048)

自水土保持法實施以來，全國共有54萬多個生產(chǎn)建設(shè)項目實施了水土保持方案，落實了水土保持措施，減少因開發(fā)建設(shè)可能產(chǎn)生的人為水土流失面積22萬km2[1-2]，水土保持方案對防治生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的水土流失發(fā)揮了重要作用。水土保持監(jiān)測驗收是驗證生產(chǎn)建設(shè)項目是否按規(guī)定實施水土保持措施的重要途徑[3-4],在監(jiān)測驗收過程中我們發(fā)現(xiàn)，部分項目主體已有水土保持措施落實較好，而方案新增水土保持措施則與工程實際存在差異，這有悖于通過編制水土保持方案治理水土流失的初衷[5]。主體工程可行性研究報告與水土保持方案在編制銜接上的脫節(jié)，是水土保持方案新增措施不能順利實施的主要原因,建議調(diào)整目前水土保持方案編制工作方式，分可行性研究和初步設(shè)計兩個階段開展相應工作，以保證水土保持方案設(shè)計內(nèi)容在建設(shè)工程中能夠順利實施，發(fā)揮應有的作用。

1 現(xiàn)行水土保持方案編制工作流程

根據(jù)現(xiàn)行技術(shù)標準明確的編制思路，水土保持方案與主體工程可行性研究報告同步開展工作，根據(jù)主體工程建設(shè)區(qū)域、設(shè)計方案、施工組織設(shè)計及投資估算等內(nèi)容，開展水土保持限制性因素、主體工程設(shè)計等各項評價，并根據(jù)評價結(jié)果及主體工程投資估算情況完成主體工程設(shè)計中水土保持措施界定、水土保持分區(qū)、措施設(shè)計、水土保持監(jiān)測及水土保持投資估算等章節(jié)。

水土保持方案編制完成后由水行政主管部門進行技術(shù)審查，工程開工前，取得水土保持方案相關(guān)批復，工程完工后，依據(jù)批復的水土保持方案進行水土保持工程專項驗收。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》(發(fā)改投資〔2019〕268號)，除水利基建項目初設(shè)文件審批需提供水土保持方案及批復文件外，其他類型項目在可行性研究及初步設(shè)計審批階段，均不再需要提供水土保持方案相關(guān)材料。生產(chǎn)建設(shè)項目主體工程與水土保持方案工作流程見圖1。

圖1 生產(chǎn)建設(shè)項目主體工程與水土保持方案工作流程

2 存在的不足與問題

2.1 水土保持方案設(shè)計內(nèi)容未能納入主體工程可行性研究報告

近年來，隨著國家“放管服”改革深入推進以及相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，生產(chǎn)建設(shè)項目前期工作流程進一步簡化，水土保持方案由原先項目審批的前置條件，調(diào)整為項目開工建設(shè)的必要條件。以審批制項目為例，水土保持方案審批階段后移，可能會使水土保持方案設(shè)計的措施和投資，不能計入投資主管部門審查的項目主體工程可行性研究報告中，導致水土保持方案設(shè)計的措施無法實施。同時，主體工程可行性研究報告與水土保持方案報告批復的順序也成了業(yè)主經(jīng)常提及的問題[6-7]。根據(jù)主體工程項目審查與水土保持方案批復的時間節(jié)點不同，主要存在以下兩種情況。

2.1.1 水土保持方案獲得批復時間早于主體工程項目審查

當水土保持方案在主體工程可行性研究報告上報審批前完成批復時，主體工程水土保持章節(jié)可將批復的水土保持方案設(shè)計內(nèi)容納入主體工程可行性研究報告，這樣，經(jīng)過行業(yè)專家審查的水土保持方案設(shè)計措施可以被主體工程可行性研究報告采用，投資主管部門審查后，水土保持措施可以得到批復的資金支持，水土保持方案實施具有相應保障。然而，當主體工程審查過程中對項目調(diào)整、核減時，就會使水土保持方案中的主體工程內(nèi)容，與審查報批的主體工程可行性研究階段設(shè)計內(nèi)容不一致，導致方案中的部分水土保持措施失去針對性。如果主體工程調(diào)整較大，則可能發(fā)生水土保持方案變更。另外，如果投資主管部門核減可行性研究報告中的水土保持投資，將影響水土保持措施的實施。

2.1.2 水土保持方案批復時間晚于主體工程項目審查

當水土保持方案批復時間晚于主體工程項目審查時，水土保持方案中的描述與可研批復后的主體工程一致，水土保持方案各項措施依據(jù)主體工程情況進行設(shè)計，措施針對性較強。然而，進行主體工程技術(shù)審查時，水土保持措施是可行性研究報告中的水土保持章節(jié)內(nèi)容，投資主管部門批復的水土保持工程內(nèi)容是水土保持章節(jié)中的措施及相應投資。若水土保持方案編制單位與主體工程設(shè)計單位溝通不及時，或者同時進行報告編制時，水土保持方案中的設(shè)計內(nèi)容可能會與主體工程報告中水土保持相關(guān)設(shè)計不一致。

以水利水電工程類項目為例，初步設(shè)計編制規(guī)程在總則中要求初步設(shè)計報告應以批準的可行性研究報告為依據(jù)，而水土保持設(shè)計部分要求簡述水土保持方案主要內(nèi)容和結(jié)論性意見，復核水土保持方案的相關(guān)內(nèi)容并說明調(diào)整原因，即初步設(shè)計報告中的水土保持章節(jié)內(nèi)容，與可行性研究報告水土保持批復內(nèi)容以及水土保持方案批復內(nèi)容有關(guān)。如果可行性研究報告中的水土保持內(nèi)容與水土保持方案關(guān)聯(lián)性不強，則項目初步設(shè)計階段的水土保持章節(jié)將很難編寫。

2.2 水土保持方案編報審批流程存在不足

水土保持方案是在對主體工程分析評價的基礎(chǔ)上開展的，編制過程中，當編制人員對主體工程設(shè)計有否定意見時，如何開展下一步工作，后續(xù)章節(jié)如何編寫，現(xiàn)行規(guī)范中沒有明確規(guī)定。水土保持方案編制單位為了完成水土保持方案報告編制任務(wù)，只能與主體工程設(shè)計人員進行溝通，主體工程設(shè)計人員調(diào)整完成后，才能繼續(xù)進行下一步工作。當方案編制單位否定主體工程設(shè)計，且雙方無法達成一致意見時，如何進行下一步工作是一個需要思考的問題?！堕_發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中規(guī)定：“對主體工程有否定性意見的，應由主體設(shè)計單位重新論證”。新的技術(shù)標準《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》(GB 50433—2018)實施后，刪除了這一內(nèi)容。實際工作中，當遇到上述情況時，由于技術(shù)標準中缺少處置方法，方案編制單位為了按時完成報告編制任務(wù)，可能會規(guī)避一些存在的問題，從而為工程建設(shè)埋下水土流失防治不利的隱患。

2.3 審批時間差影響水土保持方案落實

水土保持方案章節(jié)中，項目水土保持評價是后續(xù)章節(jié)編寫的基礎(chǔ)，根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》(GB 50433—2018)的要求，主體工程設(shè)計方案初步確定并完成投資估算后，本章節(jié)才具備完成條件，進而完成后續(xù)的水土保持設(shè)計及投資估算章節(jié)，而主體工程可行性研究報告此時已基本具備了上報條件。以國家發(fā)改委限額以上政府投資地方水利項目審批為例，項目自受理至取得審批文件，規(guī)定時限為20個工作日。水土保持方案通過對主體工程進行水土保持分析評價，補充設(shè)計水土保持措施，完成送審稿編制并上報，普通水土保持方案的編寫周期為2～3個月。水利部審批流程表明，水土保持方案自編制完成到取得行政許可，需14～24個工作日。因此，項目取得審批文件的時間有可能早于水土保持方案取得行政許可，致使水土保持方案設(shè)計的措施無法補充到可研報告中，最終導致水土保持方案內(nèi)容與主體工程水土保持設(shè)計內(nèi)容關(guān)聯(lián)性不強。實際項目的投資變化見表1。

表1 部分項目水土保持方案新增措施投資與可研報告設(shè)計批復投資對比

2.4 水土保持方案審批后移影響水土保持監(jiān)測

《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價標準》(GB/T 51240—2018)規(guī)定：建設(shè)類項目監(jiān)測時段分為施工準備期、施工期和試運行期。建設(shè)生產(chǎn)類項目監(jiān)測時段可分為建設(shè)期和生產(chǎn)運行期兩個階段。要求掌握施工準備期前一年期間水土流失防治責任范圍內(nèi)的水土流失及其防治狀況。在施工準備期之前應進行現(xiàn)場查勘和調(diào)查，并應根據(jù)相關(guān)技術(shù)標準和水土保持方案編制《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測實施方案》。因此，水土保持監(jiān)測單位必須在施工準備期前開始項目的水土保持監(jiān)測工作。水土保持方案審批后移，當建設(shè)單位依據(jù)批復的水土保持方案進行水土保持監(jiān)測單位招標，選定監(jiān)測單位并簽訂合同時，項目可能已經(jīng)開工，水土保持監(jiān)測工作已滯后于相關(guān)規(guī)范的要求。施工準備期間的水土流失情況、規(guī)范中要求的地表組成物質(zhì)監(jiān)測記錄表、植被(擾動前)監(jiān)測記錄表等數(shù)據(jù)只能通過調(diào)查獲得，監(jiān)測結(jié)果的準確性會受到影響。

3 調(diào)整水土保持方案編制工作方式的建議

3.1 分階段完成水土保持方案編制工作

3.1.1 項目可行性研究階段

從專業(yè)角度對項目選址選線、平面布置、主體工程設(shè)計及土石方平衡等進行水土保持可行性分析，重點研究項目建設(shè)是否滿足水土保持法及其他法律規(guī)范的要求，是否存在水土保持制約性因素，并給出明確結(jié)論。建議包括以下六部分內(nèi)容：①項目及項目區(qū)概況；②工程建設(shè)是否存在水土保持限制性因素；③分析主體工程設(shè)計方案是否滿足水土流失防治要求，是否存在重大的水土流失安全隱患；④劃定水土流失防治責任范圍，預測工程建設(shè)可能產(chǎn)生水土流失的區(qū)域及水土流失危害；⑤水土保持監(jiān)測；⑥依據(jù)同類項目水土保持措施投資比例及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，初步確定工程建設(shè)需要完成的水土保持措施類型并估算投資。本階段工作內(nèi)容以分析評價、水土流失防治責任范圍劃定以及水土流失預測為主。由于可研階段主體工程設(shè)計內(nèi)容變化及調(diào)整的可能性較大，本階段水土保持方案不宜作詳細深入設(shè)計。報告可根據(jù)以往同類項目實施情況，初步確定水土保持工程規(guī)模及措施的類型，根據(jù)項目難易程度以及不同項目水土保持措施投資比例，匡算水土保持投資。水土保持可行性評價報告審查通過后應取得行政許可文件。

調(diào)整后的優(yōu)勢體現(xiàn)在：主體工程占地范圍及設(shè)計方案初步確定后，可研階段的水土保持方案工作內(nèi)容具備了完成條件，報告開展工作的時間可早于現(xiàn)行報告。同時，由于簡化了現(xiàn)行方案的措施設(shè)計及投資估算部分的內(nèi)容，可研階段水土保持方案工作周期可大幅縮短，報告具備了早于可行性研究報告審批的條件。

3.1.2 項目初步設(shè)計階段

本階段可根據(jù)可行性研究報告批復內(nèi)容，完成水土保持設(shè)計方案。由于主體工程各項設(shè)計已具備相應深度，初步設(shè)計階段進行水土保持設(shè)計，可減少因可研階段主體工程設(shè)計方案調(diào)整而引起的水土保持設(shè)計調(diào)整甚至是水土保持方案變更的工作量，使水土保持方案設(shè)計的措施與主體工程結(jié)合更加緊密。行業(yè)主管部門可根據(jù)項目復雜程度，確定本階段水土保持工作方式。①普通型項目，水土保持新增措施內(nèi)容一般以表土剝離、表土回覆、施工臨時占地區(qū)的植被恢復以及臨時措施為主，本類項目可依據(jù)初步設(shè)計報告中的水土保持章節(jié)完成水土保持措施設(shè)計，生產(chǎn)建設(shè)單位無須再編制專門的水土保持設(shè)計方案。項目驗收時，也是依據(jù)初步設(shè)計中的內(nèi)容開展水土保持設(shè)施驗收工作。②復雜型項目，如規(guī)模較大的河道、管線、煤礦、輸變電等項目，可根據(jù)可研階段批復的措施類型及投資編制水土保持設(shè)計方案，報告內(nèi)容及章節(jié)設(shè)置參照現(xiàn)行水土保持后續(xù)設(shè)計中的水土保持初步設(shè)計專篇，經(jīng)行業(yè)主管部門審查批復后，將設(shè)計結(jié)果納入初步設(shè)計報告中。工程竣工后，將水土保持設(shè)計方案中的水土保持措施作為最終水土保持設(shè)施驗收的依據(jù)。分階段編制水土保持方案工作流程見圖2。

圖2 分階段編制水土保持方案工作流程

3.2 水土保持可行性評價報告增加編制中止機制

項目可行性研究階段，當方案編制單位對主體工程設(shè)計方案持否定意見，而水土保持方案編制人員在規(guī)定期限內(nèi)無法說服主體工程設(shè)計人員做出相應調(diào)整時，水土保持專項評價報告只需完成項目概況、水土保持限制性因素分析以及主體工程設(shè)計的水土保持分析三部分內(nèi)容，給出結(jié)論后上報，不再需要完成水土流失預測、水土保持監(jiān)測、水土保持措施和投資估算等相關(guān)內(nèi)容。水行政主管部門對水土保持分析評價報告的結(jié)論進行審查，做出相應批復，要求主體工程設(shè)計單位做出設(shè)計調(diào)整或者水土保持方案編制單位修改評價結(jié)論，再繼續(xù)開展下一步工作。當項目建設(shè)無水土保持限制性因素，主體工程設(shè)計充分考慮了項目建設(shè)的水土流失防治，措施設(shè)計合理，措施體系完整，防治效果達到相關(guān)規(guī)范要求時，水土保持專項評價報告可不作水土保持措施設(shè)計及投資估算。水土保持可行性評價報告增加中止機制后詳細工作流程見圖3。報告編制的中止機制，可以使工程水土保持分析更客觀，從而更好地預防工程建設(shè)可能存在的水土流失安全隱患。

圖3 不同水土保持評價結(jié)論對應水土保持評價報告工作流程

3.3 建立多部門協(xié)同工作機制

水土保持可行性評價報告審查結(jié)束后，主體工程設(shè)計單位將相關(guān)措施的具體設(shè)計按可行性研究深度補充到相關(guān)水土保持章節(jié)中再進行上報審批，投資主管部門對可行性研究報告審查時需附水土保持分析評價報告審查意見，根據(jù)水行政主管部門的審查結(jié)果，對可行性研究報告中的水土保持設(shè)計內(nèi)容以及投資進行審查。與現(xiàn)行的工作方式相比優(yōu)勢體現(xiàn)在：投資審批部門面對的項目可研報告中的水土保持章節(jié)，是經(jīng)過水行政主管部門技術(shù)評審后的成熟方案，而不是單純水土保持章節(jié)編寫人員的設(shè)計成果?？裳袌蟾嫔蠄笸顿Y主管部門審批時附水土保持專家評審意見，可以幫助投資主管部門進行決策，確保項目必需的水土保持投資能夠投資到位，投資審核的結(jié)果會更符合工程實際。

4 結(jié) 語

實施分階段編制水土保持方案：一是明確了項目建設(shè)各個階段水土保持專業(yè)需要完成的工作內(nèi)容，解決了“是可行性研究報告先批復還是水土保持方案先批復的問題”，使水土保持方案設(shè)計的內(nèi)容能更好地落實到項目建設(shè)中。二是可行性研究階段，水行政主管部門及專家參與項目決策。在工程前期，以管理者角度對工程建設(shè)提出合理建議，充分利用管理和技術(shù)優(yōu)勢，使水行政主管部門及行業(yè)專家的合理建議能及時補充到可行性研究報告中，實現(xiàn)水土保持專業(yè)人員盡早介入項目建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門和專家對項目的指導作用，滿足《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》中“水行政主管部門要提前介入，主動服務(wù)，指導解決水土流失防治的重點難點問題”的有關(guān)要求。三是初步設(shè)計階段，根據(jù)可研批復的水土保持投資及主體工程設(shè)計內(nèi)容相應開展水土保持工作，可以使水土保持措施設(shè)計更加合理，做到投資有來源，驗收有依據(jù)，使水土保持專業(yè)的工作能更好地為項目建設(shè)服務(wù)。四是有利于水土保持監(jiān)測單位按規(guī)范要求開展工作。生產(chǎn)建設(shè)單位可以根據(jù)可行性研究階段水土保持可行性評價報告中確定的水土流失防治責任范圍、工程建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模，盡早開展水土保持監(jiān)測單位的招標工作，使水土保持監(jiān)測工作能夠按照規(guī)范要求順利實施。五是完善評價結(jié)論，增加編制中止機制，方便水土保持從業(yè)人員開展工作，提高行業(yè)話語權(quán)，防止為設(shè)計而設(shè)計以及掩蓋水土流失安全隱患的情況發(fā)生。