周 寧，李 超，李鐵男，呂志學(xué)，史彥林，樊 華

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，黑龍江 哈爾濱 150070；2.黑龍江省水利學(xué)會(huì) 水土保持專業(yè)委員會(huì)，黑龍江 哈爾濱 150070)

2012年6月，黑龍江省水利廳商省發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)成立了省水土保持規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動(dòng)了全省水土保持規(guī)劃編制工作。2016年7月，黑龍江省人民政府以黑政函〔2016〕77號(hào)批復(fù)了《黑龍江省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。2016年12月，黑龍江省水利廳、發(fā)展改革委、財(cái)政廳、國(guó)土廳、環(huán)保廳、農(nóng)委和林業(yè)廳以黑水發(fā)〔2016〕648號(hào)聯(lián)合印發(fā)《規(guī)劃》?！兑?guī)劃》基準(zhǔn)年為2014年，近期水平年為2020年，在全國(guó)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)和水土保持區(qū)劃基礎(chǔ)上，新增劃定8個(gè)縣(市、區(qū))為省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，20個(gè)縣(市、區(qū))為省級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)，劃定水土保持區(qū)劃一級(jí)區(qū)1個(gè)、二級(jí)區(qū)5個(gè)、三級(jí)區(qū)8個(gè)，規(guī)劃近期(2015—2020年)目標(biāo)任務(wù)為：基本形成與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合治理體系，基本實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的水土流失得到有效治理，生態(tài)進(jìn)一步趨向好轉(zhuǎn)，水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度有所下降，人為水土流失得到有效控制，林草植被得到有效保護(hù)恢復(fù)，林草覆蓋面積有所增加，輸入江河湖庫(kù)的泥沙明顯減少。

1 規(guī)劃實(shí)施保障

1.1 法律法規(guī)體系

《黑龍江省水土保持條例》(以下簡(jiǎn)稱《水保條例》)自2018年3月1日起施行，規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照水土保持規(guī)劃，采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施保護(hù)地表植被，組織單位和個(gè)人植樹(shù)種草，擴(kuò)大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，預(yù)防和減輕水土流失；規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃，保證水土保持投入，加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的坡耕地改造、侵蝕溝治理等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度。《水保條例》為《規(guī)劃》近期目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)提供了有力的制度保障[1]。

《黑龍江省耕地保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《耕地條例》)自2016年7月1日起施行，規(guī)定縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持規(guī)劃，開(kāi)展水土流失綜合治理；縣級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求并監(jiān)督建設(shè)單位對(duì)所占用耕地的耕作層土壤進(jìn)行剝離，剝離的土壤應(yīng)當(dāng)主要用于土地復(fù)墾、苗床用土，以及改良中、低產(chǎn)田和被污染耕地的治理；縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)剝離土壤的利用進(jìn)行監(jiān)督管理；縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林、水土保持林建設(shè)?！陡貤l例》對(duì)有關(guān)部門(mén)在耕地水土保持上法律責(zé)任及法定職能的明確和對(duì)行為人和政府破壞耕地不利于水土保持行為做出的法律約束，是《規(guī)劃》得以具體落實(shí)的強(qiáng)有力支撐和保障。

1.2 規(guī)劃體系及水土保持考評(píng)

《水保條例》明確了專項(xiàng)規(guī)劃的編制范圍和對(duì)總體規(guī)劃的支撐作用，為黑龍江編制印發(fā)并組織實(shí)施水土保持專項(xiàng)規(guī)劃提供了法律依據(jù)。為細(xì)化落實(shí)《規(guī)劃》，黑龍江省水利廳先后組織編制并印發(fā)實(shí)施了《黑龍江省侵蝕溝治理工程實(shí)施方案(2017—2020年)》《牡丹江流域水土流失防治實(shí)施方案(2018—2020年)》《黑龍江省黑土耕地保護(hù)水土流失治理三年實(shí)施方案(2018—2020年)》《黑龍江省水土流失綜合治理分區(qū)實(shí)施方案(2018—2020年)》和《黑龍江省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃(2018—2022年)》等5個(gè)實(shí)施方案和專項(xiàng)規(guī)劃。截至2020年底，黑龍江省全部市(地)和縣(市)編制完成并印發(fā)實(shí)施本級(jí)水土保持規(guī)劃，形成了“從上而下”和“從下到上”的綜合規(guī)劃體系，為《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù)付諸實(shí)際奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2018年起，黑龍江省委將水土保持工作內(nèi)容納入市(地)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要責(zé)任指標(biāo)考核，對(duì)黑河市、伊春市和大興安嶺等3個(gè)生態(tài)類城市進(jìn)行年度考核。2019年黑龍江省政府出臺(tái)《黑龍江省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法(試行)》，對(duì)全部市(地)開(kāi)展水土保持目標(biāo)責(zé)任年度考評(píng)。省委、省政府對(duì)水土保持工作的高度重視和考評(píng)的指揮棒、風(fēng)向標(biāo)、助推器作用[2]，有效增強(qiáng)了政府的水土保持工作主體責(zé)任，強(qiáng)力推動(dòng)了《規(guī)劃》近期目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。

2 綜合治理

2.1 水土流失治理

《規(guī)劃》近期水土流失治理任務(wù)為18 500 km2。根據(jù)歷年《黑龍江省水土保持公報(bào)》和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015—2020年黑龍江省共完成水土流失治理面積22 570.49 km2，達(dá)標(biāo)率122.00%。對(duì)歷年水土流失治理完成情況(表1)分析表明，全省年度完成面積呈線性增加趨勢(shì)(R2=0.69)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和社會(huì)力量年度完成面積所占比例呈線性增加趨勢(shì)(R2=0.91、0.61)，林草部門(mén)和水利部門(mén)年度完成面積所占比例均呈線性減少趨勢(shì)(R2=0.80、0.59)。按完成主體，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、水利部門(mén)和社會(huì)力量完成水土流失治理面積較大，合計(jì)占完成總面積的93.72%。2015—2018年，自然資源部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)累計(jì)完成水土流失治理面積1 417.55 km2，占完成總面積的6.28%，受機(jī)構(gòu)改革影響，2019—2020年以上部門(mén)不再參與水土流失治理。

表1 《規(guī)劃》近期水土流失治理完成情況 km2

對(duì)《規(guī)劃》近期實(shí)施的水土流失治理措施(表2)分析表明，保土耕作實(shí)施面積最大，占總治理面積的68.30%；水保林和封禁治理次之，分別占總治理面積的14.86%和12.64%；種草、坡改梯、經(jīng)果林和地埂植物帶實(shí)施面積較小，合計(jì)占總治理面積的4.19%。保土耕作措施主要為深松和秸稈還田，年度實(shí)施面積線性增加趨勢(shì)明顯(R2=0.91)，這與黑龍江省實(shí)施的黑土耕地保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)關(guān)系密切；水保林、封禁治理、種草、坡改梯、經(jīng)果林和地埂植物帶年度實(shí)施面積均呈線性減少趨勢(shì)，這與黑龍江省水土保持生態(tài)建設(shè)由小流域綜合治理向侵蝕溝專項(xiàng)治理傾斜有關(guān)，受?chē)?guó)家投資強(qiáng)度降低影響，坡改梯、封禁治理和種草面積減少較多；受占地矛盾制約，水保林、經(jīng)果林和地埂植物帶等坡面水土流失治理措施實(shí)施面積減少明顯。

表2 《規(guī)劃》近期水土流失治理措施類型及實(shí)施面積 km2

2.2 重點(diǎn)工程

《規(guī)劃》近期，黑龍江省實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理工程、水土流失重點(diǎn)治理工程和東北黑土區(qū)侵蝕溝水土流失綜合治理工程等3類國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程，涉及項(xiàng)目70個(gè)，累計(jì)完成投資5.47億元，其中中央資金4.69億元、地方匹配資金0.78億元，治理水土流失面積166.92 km2(含坡改梯面積111.00 km2)，治理侵蝕溝1 022條。以“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)為契機(jī)，整合涉農(nóng)中央資金1.99億元、配套0.34億元用于水土流失治理，實(shí)施項(xiàng)目56個(gè)，治理水土流失面積421.63 km2，治理侵蝕溝488條?！兑?guī)劃》近期，全省48個(gè)項(xiàng)目縣(市、區(qū))實(shí)施水土保持重點(diǎn)工程，其中國(guó)家級(jí)貧困縣(市)15個(gè)、省級(jí)貧困縣(市)5個(gè)、革命老區(qū)縣(市、區(qū))32個(gè)(其中8個(gè)同為國(guó)家級(jí)貧困縣、5個(gè)同為省級(jí)貧困縣)，用于貧困地區(qū)和革命老區(qū)的水土流失治理資金達(dá)6.45億元，占全省水土保持重點(diǎn)工程總投資的82.87%，水土保持扶貧支持力度為歷往之最[3]。

從黑龍江省水土保持區(qū)劃層面(表3)分析，除西部平原防沙農(nóng)田防護(hù)區(qū)范圍內(nèi)無(wú)水土保持重點(diǎn)工程外，其他7個(gè)區(qū)劃分區(qū)范圍內(nèi)均實(shí)施了水土保持重點(diǎn)工程，其中，西部低山丘陵土壤保持區(qū)包括的3個(gè)縣(區(qū))全部實(shí)施了水土保持重點(diǎn)工程，其他水土保持區(qū)劃內(nèi)實(shí)施水土保持重點(diǎn)工程的行政區(qū)數(shù)量比例由高到低依次為東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)(57%)、三江興凱湖平原生態(tài)維護(hù)農(nóng)田防護(hù)區(qū)(55%)、東南部山地丘陵水質(zhì)維護(hù)保土區(qū)(43%)、中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)(38%)、大興安嶺山地水源涵養(yǎng)生態(tài)維護(hù)區(qū)(20%)、小興安嶺山地丘陵生態(tài)維護(hù)保土區(qū)(17%)。在中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)、東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)和東南部山地丘陵水質(zhì)維護(hù)保土區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的水土保持重點(diǎn)工程數(shù)量占到總量的81.75%，投資額度占到總量的87.11%，侵蝕溝治理數(shù)量占總量的86.42%。高強(qiáng)度的投資和水土流失治理力度，在改觀以上三個(gè)分區(qū)較高的水土流失面積占比(分別為31.85%、21.99%和25.64%)方面起到了積極作用，并對(duì)發(fā)揮分區(qū)水土保持主導(dǎo)功能起到了典型示范作用。

表3 《規(guī)劃》近期水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施情況

3 綜合監(jiān)管

3.1 行政審批

《規(guī)劃》近期，黑龍江省深化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政許可改革，不斷精簡(jiǎn)申辦流程和壓縮辦結(jié)時(shí)限[4]，全面推行網(wǎng)上審批、不見(jiàn)面評(píng)審和承諾制管理。2015—2020年黑龍江省共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案1 516個(gè)，分析表明(圖1)，全省年審批數(shù)量和增長(zhǎng)率雙遞增，省級(jí)、市(地)級(jí)和縣(市、區(qū))級(jí)審批數(shù)量占比分別為15.50%、24.01%和60.49%，省級(jí)和市(地)級(jí)審批數(shù)量明顯少于縣(市、區(qū))級(jí)，縣(市、區(qū))級(jí)年審批數(shù)量呈較明顯線性增加趨勢(shì)(R2=0.78)。

圖1 《規(guī)劃》近期生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批情況

變異系數(shù)的大小可描述歷年省、市、縣審批數(shù)量的變異程度：變異系數(shù)<10%表示呈弱變異性，變異系數(shù)>100%表示呈強(qiáng)變異性，10%≤變異系數(shù)≤100%表示呈中等變異性。經(jīng)計(jì)算，審批數(shù)量變異系數(shù)省級(jí)為45.80%，市(地)級(jí)為37.29%，縣(市、區(qū))級(jí)為114.86%，可見(jiàn)省級(jí)、市(地)級(jí)審批數(shù)量呈中等變異性，縣(市、區(qū))級(jí)審批數(shù)量呈強(qiáng)變異性。

綜合分析，以上特征與2015年和2020年黑龍江省2次大規(guī)模下放生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政審批權(quán)限相關(guān)，權(quán)力下放后省級(jí)審批省政府審批、核準(zhǔn)、備案和跨市(地)以及水利部下放項(xiàng)目，市(地)級(jí)審批跨其所轄縣(市、區(qū))項(xiàng)目，縣(市、區(qū))級(jí)審批除省政府審批、核準(zhǔn)、備案外全部隸屬本行政區(qū)的項(xiàng)目。目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案屬地化審批比例已達(dá)78.91%，縣、市、省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目行政審批權(quán)呈現(xiàn)“金字塔”結(jié)構(gòu)，權(quán)力下沉，監(jiān)管緊靠實(shí)地，省級(jí)抓大放小、市(地)級(jí)承上啟下格局基本形成。

3.2 退耕還林還草

《水保條例》規(guī)定，禁止在15°以上的坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。在15°以上坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹(shù)種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。已在15°以上的坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期退耕還林、還草計(jì)劃，并組織落實(shí)；退耕前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況采取水土保持措施。《耕地條例》規(guī)定，禁止在15°以上的坡地開(kāi)墾耕地。縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)15°以上已經(jīng)開(kāi)墾并種植農(nóng)作物的耕地制定退耕計(jì)劃，逐步還林、還草。需要退耕還林、還草和還濕的耕地，不得劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。據(jù)此，黑龍江省編制并印發(fā)了《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草三年行動(dòng)計(jì)劃(2019—2021年)》《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草工作實(shí)施意見(jiàn)》。截至2020年底，各市(地)人民政府完成了轄區(qū)內(nèi)15°以上坡地面積核查和數(shù)量認(rèn)定工作，已經(jīng)完成退耕面積14 728.60 hm2，暫時(shí)無(wú)法退耕還林、還草的，采取水土保持措施(含簽訂退耕協(xié)議)面積2 844.05 hm2。自然降水在15°以上的坡地容易形成地表徑流，加之耕作活動(dòng)、長(zhǎng)時(shí)間地表裸露及順坡壟作等不合理耕作方式導(dǎo)致水土流失易發(fā)[5]，《規(guī)劃》近期實(shí)施的15°以上坡地退耕還林、還草是以問(wèn)題為導(dǎo)向、解決當(dāng)前坡面水土流失“標(biāo)本兼治”的方法，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)趨向好轉(zhuǎn)、水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度有所下降、人為水土流失得到有效控制、林草植被得到有效保護(hù)恢復(fù)、林草覆蓋面積有所增加的規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。

3.3 水土保持監(jiān)測(cè)和信息化

《規(guī)劃》近期，黑龍江省水土保持監(jiān)測(cè)和信息化建設(shè)增速明顯、實(shí)效顯著，省級(jí)財(cái)政投入專項(xiàng)資金3 536.59萬(wàn)元，用于更新改造全省監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)施設(shè)備，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和生產(chǎn)建設(shè)行為信息化監(jiān)管的常態(tài)化、精細(xì)化，極大增強(qiáng)了對(duì)政府決策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾服務(wù)的技術(shù)支撐作用。按照《黑龍江省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃(2018—2022年)》，自2018年起連續(xù)開(kāi)展年度全省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)實(shí)施了黑土核心區(qū)和水土流失重點(diǎn)防治區(qū)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，截至2019年底全省水土流失面積74 929.43 km2，較《規(guī)劃》基準(zhǔn)年(2014年)減少了619.10 km2，減幅為0.82%。2017年起，黑龍江省水土保持信息化建設(shè)步伐明顯加快[6]，制定了《黑龍江省水土保持信息化工作2017—2018實(shí)施計(jì)劃》，2018年完成牡丹江地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管示范，2019年自主開(kāi)展全省4 221個(gè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)疑似擾動(dòng)圖斑的解譯和核查工作，《規(guī)劃》近期累計(jì)完成水利部下達(dá)的4 351個(gè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)疑似擾動(dòng)圖斑核查工作。

4 結(jié) 語(yǔ)

黑龍江省以水土保持分區(qū)防治為抓手，以強(qiáng)化水土保持法律法規(guī)體系建設(shè)為根本，以“防治水土流失，合理利用、開(kāi)發(fā)和保護(hù)水土資源”為主線，實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任考評(píng)，為加快水土流失綜合治理步伐，深化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案行政審批改革，推動(dòng)15°以上坡地退耕還林、還草，強(qiáng)化水土保持監(jiān)測(cè)和信息化建設(shè)，全面落實(shí)《規(guī)劃》近期(2015—2020年)目標(biāo)、任務(wù)，夯實(shí)了各級(jí)政府水土保持主體責(zé)任，為保護(hù)黑土耕地資源、規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)行為、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力、加快生態(tài)文明建設(shè)、保證糧食和飲水安全、助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。